Curtea de Apel GALAŢI Decizie nr. 2770 din data de 30.05.2013
Curtea de Conturi a decis cu privire la drepturile salariale ale funcționarilor publici și la particularitățile acordului colectiv de munca. In urma analizării actelor se reține că nu sunt legale drepturile salariale acordate prin contracte colective de muncă sau acorduri colective de încheiate la nivelul instituției angajatoare.
Decizia civilă nr. 2770 din 30 mai 2013 a Curții de Apel Galați
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați sub nr. 271/442012 reclamanta UAT C, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a formulat contestație împotriva încheierii nr. 3/17.02.2012 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi solicitând anularea în parte a Deciziei nr. 45/29.12.2011 emisă de Camera de Conturi a județului B, respectiv a măsurilor dispuse la punctele II 2, II 3, II 4, II 5, II 6 și II 7.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, urmare a controlului anual de execuție al bugetului instituției efectuat de Curtea de Conturi prin Camera de Conturi Județeană B a fost întocmit procesul-verbal de constatare și s-a emis Decizia nr…/2011, fără a se lua în considerare argumentele sale.
Astfel, a precizat reclamanta, s-a stabilit de pârâtă că au fost efectuate plăți nelegale prin acordarea unor drepturi salariale constând în spor fidelitate, spor stres, spor pentru condiții vătămătoare funcționarilor publici în perioada 2008-2009 și primele 3 luni ale anului 2010, includerea sporului de stres și a sporului de fidelitate în salariul de bază, acordarea de spor pentru condiții vătămătoare pentru perioada aprilie-octombrie 2010, precum și acordarea sporului de fidelitate, legalitate, spor de condiții vătămătoare și ținută decentă personalului contractual în perioada 2008-2009.
În opinia reclamantei, sumele de bani menționate mai sus pentru perioada 2008-2009 sunt legal plătite funcționarilor publici și personalului contractual întrucât acestea sunt stabilite prin acordul colectiv de muncă și actele adiționale la acestea aprobate prin HCL C nr.32/2008.
Referitor la sporurile incluse în salariul de bază, reclamanta a susținut că a procedat în acest mod, urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 ce consacră principiul luării în considerare a sporurilor, a adaosurilor salariale, a majorărilor, a indemnizațiilor cu caracter general sau special și a includerii lor în salariul brut sau în salariul de bază, cele rămase în afară acordându-se într-un cuantum care să conducă la o valoare egală cu suma calculată pentru luna decembrie 2009.
În privința premiului anual aferent anului 2009, reclamanta a arătat că, potrivit Legii nr.330/2009, sporul de vechime se include în salariul de bază, situație în care modul de calcul a premierii trebuie să urmeze noua reglementare, cu atât mai mult cu cât acest act normativ este superior H.G. nr. 829/1994.
În drept, reclamanta a invocat dispozițiile Legii nr. 554/2004.
Prin sentința nr.105/12.03.2012 a Curții de Apel Galați s-a admis excepția de necompetență materială a instanței și s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Brăila – Secția de Administrativ și Fiscal. În esență, Curtea de Apel Galați a reținut că actul administrativ a cărui anulare formează obiectul litigiului și care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice este decizia emisă de Camera de Conturi Județeană care este autoritate publică locală, fiind aplicabile prevederile art.10 alin.1 prima teză din Legea nr. 554/2004.
La primul termen de judecată acordat după înregistrarea dosarului pe rolul Tribunalului Brăila s-a depus la dosar întâmpinare de pârâta Curtea de Conturi a României prin care s-a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată, măsurile dispuse prin Decizia nr.45/29.12.2011 și menținute prin Încheierea nr.3/17.02.2012 fiind nelegale.
Pârâta a arătat că reclamanta a aplicat eronat Legea nr.330/2009 prin reîncadrarea personalului la data de 01.01.2010, acordând drepturi salariale peste nivelul salariilor de încadrare aprobate în lunile ianuarie-martie 2010. În acest sens a precizat pârâta și A.J.P.S. B a atenționat reclamanta prin adresele nr…./2010 și …./2010.
S-a menționat de pârâtă că nici includerea în salariul de bază a sporului de stres și de fidelitate nu are temei legal, aceste sporuri nefiind incluse ca elemente prevăzute de Legea nr. 330/2009.
Cât privește sporul pentru condiții vătămătoare acordat pentru perioada 01.04.2010 – 31.10.2010, pârâta a arătat că acesta nu a fost avizat de AJPS B, iar Regulamentul de acordare a sporurilor pentru condiții periculoase sau vătămătoare aprobat de către ordonatorul principal de credite a fost avizat de către MMFPS și MFP.
Pârâta a mai susținut că plățile acordate în anii 2008-2009 personalului contractual și funcționarilor publici nu sunt corecte întrucât nu pot avea la bază doar contractul colectiv de muncă și acordul colectiv de muncă ci acte normative care să le stipuleze în mod expres.
Nici premiul anual pentru anul 2010 nu a fost acordat legal în opinia pârâtei deoarece Legea nr. 330/2009 a intrat în vigoare la data de 01.01.2010 și ca atare includerea sporului de vechime în salariul de bază pentru perioada 01.01.-31.12.2009 nu este susținută de un act normativ.
În drept, pârâta a invocat dispozițiile art.115 și următoarele din Codul de procedură civilă.
În cauză s-a administrat proba cu înscrisuri depuse de ambele părți la dosar.
Prin sentința 3026/2012 a Tribunalului Brăila a fost respinsă ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta UAT C în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi A României. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut următoarele:
Prin încheierea nr.3/17.02.2012 a Curții de Conturi a României s-a dispus respingerea contestației nr. 88/17.01.2012 formulată împotriva măsurilor dispuse la pct. II 1, II 2, II 3, II 4, II 5, II 6, II 7 din Decizia nr.45/29.12.2011 emisă de Camera de Conturi a Județului B.
Referitor la măsura nr. II 2 din decizia contestată prin care s-a dispus stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea sumei de 19.824 lei constând în drepturi salariale și contribuții aferente ca urmare a plății sporurilor de fidelitate, stres și pentru condiții vătămătoare în perioada ianuarie – martie 2010, tribunalul a reținut că reclamanta a încălcat prevederile Legii nr.330/2009. Astfel, pentru ca aceste sporuri să fie luate în considerare, se impunea ca ele să fie acordate anterior în baza unor acte normative, hotărâri judecătorești sau acte de negociere colectivă și să se regăsească la un nivel acceptat în salariul brut sau de bază. În plus, se reține că și AJPS B a atenționat pe reclamantă cu privire la înlăturarea neregulilor privind reîncadrarea personalului la data de 01.01.2010 prin adresele nr…./2010 și …./2010. Deși UAT C a procedat la rectificarea reîncadrării personalului, nu a recalculat și drepturile salariale acordate peste nivelul salariilor de încadrare aprobate în perioada ianuarie – martie 2010.
Cât privește măsura nr. II 3 din Decizia nr.45/29.12.2011, tribunalul a observat că reclamanta a inclus în mod nelegal în baza de calcul la care se raportează sporul de vechime și a sporurilor de fidelitate și de stres atât pentru perioada 2008-2009 cât și în anul 2010. În concret se reține în art.30 alin.3 din Legea nr.330/2009 se prevede că noul salariu de bază, indemnizația lunară de încadrare va fi cea corespunzătoare funcțiilor din luna decembrie 2009 la care se adaugă sporurile care se introduc potrivit anexelor la prezenta lege. Or, sporul de fidelitate și sporul de stres sunt elemente care nu fac parte din salariul de bază astfel că în mod corect s-a dispus luarea măsurilor pentru recuperarea prejudiciului.
Măsura nr. II 4 din Decizia nr.45/29.12.2011 este corectă și legală întrucât sporul pentru condiții vătămătoare plătit pentru perioada 01.04. – 31.10.2010 a fost acordat fără respectarea Legii nr.330/2009, lipsind avizul AJPS B, care a fost dat în ziua de 05.11.2011.
Tribunalul a constatat că reclamanta nu a adus critici concrete asupra acestor măsuri dispuse de organul de financiar, expunând în mod generic dispoziții din Legea nr.330/2009 care nu conțin argumente pentru corectitudinea cheltuirii sumelor de bani.
S-a mai reținut de tribunal că prin Decizia nr.45/2011 la punctele II 5 și II 6 s-a dispus ca reclamanta să stabilească prejudiciul ca urmare a plății către personalul contractual și funcționarii publici în anii 2008-2009 a sporurilor de fidelitate și loialitate față de instituție, pentru condiții vătămătoare și ținută decentă precum și să ia măsuri pentru recuperarea acestuia.
Și aceste dispoziții sunt corecte întrucât în acea perioadă sporul de fidelitate și loialitate față de instituție precum și ținută decentă nu erau prevăzute în nici un act normativ în vigoare, contractul colectiv de munca si acordul colectiv de munca neputând fi o baza legala pentru acordarea acestor drepturi.
Astfel, referitor la categoria funcționarilor publici, tribunalul a reținut aplicabilitatea prevederilor Legii nr.188/1999 care, la art.72 alin.1 arata ca “autoritățile si instituțiile publice pot încheia anual, in condițiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici care sa cuprindă numai masuri referitoare la: constituirea si folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor de munca; sănătatea si securitatea in munca; programul zilnic de lucru; perfecționare profesionala; alte masuri decât cele prevăzute de lege referitoare la protecția celor aleși in organele de conducere ale organizațiilor sindicale.
Totodată, art.22 din H.G. nr.833/2007 prevede ca “acordul colectiv este convenția încheiata in forma scrisa intre autoritatea sau instituția publică, reprezentată prin conducătorul acesteia, și funcționarii publici din cadrul autorității sau instituției publice respective, prin sindicatele reprezentative ale acestora ori prin reprezentanții aleși, în care sunt stabilite anual măsuri referitoare la: constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă; sănătatea și securitatea în muncă; programul zilnic de lucru; perfecționarea profesională; alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale sau desemnați ca reprezentanți ai funcționarilor publici”;.
Prin urmare, obiectul acordurilor colective de munca privind pe funcționarii publici este limitat in mod imperativ prin sintagma “numai”; doar la masurile si domeniile enunțate mai sus, Curtea Constituționala apreciind prin Decizia nr.1221/2009 ca art.72 alin.1 din Legea nr.188/1999 nu contravine legii fundamentale.
De altfel, si art.25 din H.G. nr.833/2007 arata “Clauzele acordurilor colective nu pot exceda sau, după caz, nu pot stabili îngrădirea drepturilor și obligațiilor reglementate prin lege sau drepturi ori obligații suplimentare față de cele reglementate prin lege în derularea raporturilor de servici”;.
Or, nici unul dintre drepturile bănești acordate de reclamantă angajaților săi (spor fidelitate, loialitate, condiții vătămătoare, prime cu ocazia pensionării și fonduri în vederea procurării unei ținute decente) și stabilite prin acordul colectiv de muncă nu se încadrează în măsurile care pot fi negociate cu instituțiile publice și trecute într-o astfel de convenție.
În consecință, tribunalul a considerat că acordul colectiv de muncă invocat de reclamantă este încheiat fără respectarea dispozițiilor legale incidente și nu sunt aplicabile dispozițiile art.969 din Codul Civil (forma în vigoare la acel moment) potrivit cărora doar “convențiile legal făcute cu putere de lege între părțile contractuale.
În privința personalului contractual, tribunalul a observat că în mod similar nu se poate lua în considerare contractul colectiv de muncă. Astfel, acesta a fost întocmit fără respectarea art.157 din Legea nr.53/2003 potrivit căruia “sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative”;. Prin urmare, drepturile bănești ce puteau fi acordate personalului contractual în perioada aprilie 2008 – martie 2009 sunt cele expres prevăzute de actele normative în vigoare la acel moment, respectiv O.G. nr.10/2007 și O.G. nr.10/2008 care nu cuprind nici unul din sporurile și primele date de reclamantă: spor de fidelitate, de loialitate, pentru condiții vătămătoare, prime de pensionare ori de vacanță.
Așa fiind, nici contractul colectiv de muncă nu poate institui o bază legală de acordare a sumelor de bani astfel cum a susținut reclamanta.
Cât privește fondurile pentru ținuta decentă, tribunalul a reținut că, într-adevăr, legiuitorul a stabilit prin art.32 din Legea nr.188/1999 că uniforma pe care funcționarii publici sunt obligați să o poarte în timpul serviciului se primește gratuit, dar aceasta nu se poate extinde la angajații reclamantei care nu au o astfel de obligativitate.
Sporul pentru condițiile vătămătoare a fost nelegal acordat deoarece reclamanta nu deținea actul administrativ al ordonatorului principal de credite prin care să fie stabilite categoriile de personal contractual, cuantumul sporului și condițiile de acordare precum și existența buletinului de determinare emise de autoritățile abilitate pentru locurile de muncă pentru care se acordă sporul prevăzut de normele legale.
Și măsura privind stabilirea și recuperarea prejudiciului creat prin includerea în salariul de bază a sporului de vechime în perioada ianuarie – decembrie 2009 influențând astfel premiul anual este legală. Astfel, până la intrarea în vigoare a Legii nr.330/2009 sporul de vechime nu era un element al salariului de bază iar acest act normativ nu retroactivează pentru ca reclamanta să calculeze premiul anului 2009 raportat și la sporul respectiv.
Având în vedere cele expuse mai sus, tribunalul a considerat că în mod corect s-a dispus de către pârâta Curtea de Conturi respingerea contestației reclamantei, măsurile stabilite la punctele II 2, II 3, II 4, II 5, II 6, II 7 din Decizia nr.45/29.12.2011 emisă de Camera de Conturi a Județului Brăila fiind legale.
Prima instanță a mai constatat că pe parcursul soluționării cauzei a intrat în vigoare Legea nr.84/2012 prin care, la art.2, s-a aprobat “exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri salariale pe care personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii”;, dar acest act normativ are aplicabilitate doar asupra efectelor actului de control analizat și nu asupra constatărilor examinate de instanță si care a făcut obiectul cererii introductive.
Împotriva susmenționatei hotărâri, în termen legal, a declarat recurs reclamanta, criticând-o pe motive de nelegalitate și netemeinicie, în esență, sub următoarele aspecte:
Legalitatea drepturilor salariale constând în spor fidelitate, spor stres, spor pentru condiții vătămătoare și a sumelor alocate pentru ținută decentă au fost confirmate prin dispozițiile art. 1 din Legea 84/2012, potrivit cărora drepturile salariale obținute de personalul bugetar până la intrarea în vigoare a Legii 284/2010, în baza contractelor și acordurilor colective de muncă, înregistrate la inspectoratele teritoriale de muncă și necontestate la instanțele judecătorești competente și în baza hotărârilor de consilii locale, sunt exonerate de la plata sumelor impuse prin deciziile Curții de Conturi.
Aceste drepturi au fost acordate cu respectarea dispozițiilor art. 6 alin. 3 din OUG 1/2010, art. 14 din OG 10/2008, art. 16 din OG 6/2008, art. 31 din Legea 188/1999, art. 155, art. 236 alin. 3 și 4 din Codul muncii, Legea 130/1996, Legea 330/2009, art. 969 C.civ.
Conform art. 3 lit. c din Legea 330/2009, sistemul de salarizare are la bază principiul luării în considerare a sporurilor, a adaosurilor salariale, a majorărilor, a indemnizațiilor cu caracter general sau special, precum și a altor drepturi de natură salarială, recunoscute sau stabilite, până la data intrării în vigoare a prezentei legi, prin hotărâri judecătorești, prin acte de negociere colectivă, precum și prin alte modalități, acestea regăsindu-se la un nivel acceptat, potrivit principiilor prezentei legi, în salariul brut sau, după caz, în salariul de bază.
Potrivit art. 30 alin. 5 din Legea 330/2009, personalul aflat în funcție la 31 decembrie 2009 își va păstra salariul avut.
În acest context, salariul de bază la 01.01.2010 va fi cel corespunzător funcțiilor din luna decembrie 2009, la care se adaugă sporurile care se introduc în acesta potrivit anexelor la lege.
În prezenta cauză se pune problema legalității acordării unor drepturi salariale acordate unor funcționar publici /personalului contractual prin acorduri/contracte colective de muncă încheiate la nivelul instituției angajatoare.
Articolul 117 din Legea 188/1999 dispune în sensul că dispozițiile legii privind Statutul funcționarilor publici se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației funcției publice.
Potrivit art. 236 alineatul 4 din Legea 53/2003 contractele colective de muncă, încheiate cu respectarea dispozițiilor legale constituie legea părților.
În acest context legislativ, la nivelul UAT C au fost negociate și încheiate în condițiile legii contractul colectiv de muncă înregistrat sub nr. 48/2007, prelungit prin actele adiționale nr. 1/2008 și 2/2009 aprobate prin HCL C nr. …/2008, pentru personalul contractual și acordul colectiv de muncă înregistrat sub nr. 19/2007, prelungit prin acte adiționale, aprobate prin HCL C nr. 32/2008, pentru funcționarii publici, prin care au fost negociate și acordate drepturile ce fac obiectul prezentului dosar.
Contractul colectiv de muncă și acordul colectiv de muncă nu au fost reziliate de o instanță judecătorească, iar actele administrative emise prin care au fost aprobate nu au fost reziliate de instanța de contencios administrativ, motiv pentru care drepturile și obligațiile asumate de părțile contractante au devenit obligatorii.
În concluzie, drepturile de natură salarială au fost legal acordate și nu se impune restituirea acestora.
Pentru motivul prev. de art. 304 pct. 9 C.proc.civ. reclamanta a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței, cu consecința admiterii contestației formulate.
Legal citată, intimata pârâtă a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Verificând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate, dar și sub toate aspectele, conform art. 304 ind. 1 C.proc.civ., Curtea apreciază că prima instanță a pronunțat o soluție legală și temeinică, a cărei reformare nu se impune.
În primul rând, se cuvine a se menționa cu titlu de principiu, reținut de altfel în mod constant și de Curtea Constituțională (ex. Decizia nr. 292 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.787 din 26 august 2004, și Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.129 din 28 iunie 1995), dreptul la negocieri colective în materie de muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective sunt garantate de Constituție, prin dispozițiile art.41 alin.(5), însă încheierea convențiilor colective nu se poate face decât cu respectarea legii. Aceste convenții sunt izvor de drept, dar forța lor juridică nu poate fi superioară legii; în consecință, convențiile colective sunt garantate în măsura în care nu încalcă prevederile legale în materie.
Față de motivele de recurs ale reclamantei, în privința funcționarilor publici instanța reține că potrivit dispozițiilor art. 31 din Legea 188/1999, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, aceștia putând beneficia de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Acest text de lege trebuie coroborat cu dispozițiile art. 72 din Legea 188/1999, potrivit cărora acordurile colective de muncă trebuie să cuprindă numai măsuri referitoare la constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă, sănătatea și securitatea în muncă, programul zilnic de lucru, perfecționarea profesională, alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale, precum și cu cele ale art. 22 din HG 833/2007.
Acordul colectiv de muncă reprezintă legea părților numai în situația în care respectă dispozițiile legale în vigoare, întrucât, potrivit prevederilor art. 24 și 25 din HG 833/2007 clauzele acordurilor colective nu pot exceda sau, după caz, nu pot stabili îngrădirea drepturilor și obligațiilor reglementate prin lege sau drepturi ori obligații suplimentare față de cele reglementate prin lege în derularea raporturilor de serviciu.
De altfel, prin Deciziile nr. 1221/2009, 1010/2011, Curtea Constituțională a decis cu privire la drepturile salariale ale funcționarilor publici și la particularitățile acordului colectiv de muncă în cazul acestei categorii de personal: “…este firesc ca drepturile de natură salarială ale funcționarilor publici să fie stabilite, sub aspectul cuantumului lor, prin lege, și nu prin contractul colectiv de muncă, ca urmare a negocierilor, la fel ca în cazul personalului contractual, având în vedere statutul profesional al acestora și, în special, sursa de finanțare a acestor venituri, și anume bugetul public național. Faptul că aceste elemente ale contractului colectiv de muncă nu sunt supuse negocierii între părți nu are semnificația încălcării dreptului la negocieri colective în materie de muncă, consacrat de art.41 alin.(5) din Constituție, în condițiile în care art.9 din Legea fundamentală prevede expres că “Sindicatele, patronatele și asociațiile profesionale se constituie și își desfășoară activitatea potrivit statutelor lor, în condițiile legii. […]”;
Totodată, în privința personalului contractual, potrivit art. 157 alin. 2 din Legea 53/2003, sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative.
Iar potrivit art. 12 din Legea 130/1996, contracte colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.
Prin decizia 768/2007, Curtea Constituțională a tranșat asupra particularităților contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul instituțiilor bugetare: “Art.137 alin.(1) din Constituție prevede că: “(1) Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege. În aceste condiții se impune ca și drepturile salariale ale salariaților instituțiilor publice să fie stabilite prin lege în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor și nu pot fi modificate prin convenții colective”;.
În aceste condiții nu se poate reține legalitatea acordării unor drepturi salariale unor funcționari publici/personalului contractual prin acorduri/contracte colective de muncă încheiate la nivelul instituției angajatoare și care exced dispozițiilor legale.
În al doilea rând, împrejurarea intrării în vigoare a Legii nr. 84/2012, invocată de către reclamantă, nu este de natură a releva nelegalitatea actului administrativ contestat, ci vizează doar executarea respectivului act, noua lege dispunând “amnistia fiscală”; în raport de drepturile de natură salarială constatate a fi plătite nelegal.
În concluzie, Curtea a constatat că în cauză nu a fost răsturnată prezumția de legalitate a actului administrativ contestat, acesta trebuie menținut ca atare, astfel cum a apreciat și instanța de fond.
