În mod constant Curtea Constituţională a precizat că Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală şi că instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege.
Secţia comercială, de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 2922 din 8 septembrie 2011
Prin cererea adresată Tribunalului Suceava – Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal și înregistrată sub nr.12180/86/2010 din 29.10.2010, reclamanta Z.A. a chemat în judecată pe pârâții Institutul Național de X. și Directorul executiv al Direcției Județene de X., solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună anularea Deciziei nr. 64/08.07.2010 a Directorului executiv al Direcției Județene de X. și a Deciziei nr. 1518/03.08.2010 a Institutului Național de X., precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.
în motivarea cererii, reclamanta a arătat că, prin Decizia Directorului executiv al Direcției Județene de X. nr. 64/2010 s-a dispus ca în perioada 3.07.2010-31.12.2010 cuantumul brut al salariului de bază să se diminueze cu 25%.
Prin Decizia nr. 1518/2010 a Institutului Național de X. – Direcția Județeană de X., cererea de revocare a deciziei nr. 64/2010 a fost respinsă.
Ca temei legal în emiterea actului contestat au fost invocate dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.
A mai susținut reclamanta că, Legea nr. 118/2010 încalcă în mod evident toate principiile sistemului de salarizare, reglementat de Legea nr. 330/2009.
întrucât dreptul salarial al funcționarilor publici constituie „un drept de proprietate” în sensul Convenției și a Protocoalelor adiționale, reducerea cuantumului acestuia prin diminuarea cu 25% echivalează cu o veritabilă expropriere. Practica exproprierii sau a anulării parțiale a dreptului la salariu, cu efect definitiv reprezintă violarea principiilor fundamentale și contravine măsurilor de acordare a asistenței financiare cuvenite de Comisia Europeană.
Conchide reclamanta că, emiterea actului contestat, respectiv a Deciziei Directorului executiv al Direcției Județene de X. numai în considerarea aplicării prevederilor Legii nr. 118/2010 reprezintă o nesocotire a tuturor principiilor de salarizare.
Deși a fost verificată din punct de vedere constituțional legalitatea diminuării cu 25% a drepturilor salariale, devenită ulterior lege, fiind pronunțate în acest sens Deciziile nr. 872 și 874 din 25.06.2010 de către Curtea Constituțională, există obligația, consacrată de art. 20 alin. (2) din Constituția României de a da prioritate principiilor internaționale atunci când „…există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne…”.
în drept, reclamanta a invocat dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004.
Prin întâmpinarea formulată, prim pârâtul Institutul Național de X. București a invocat, în primul rând, excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat de faptul că deciziile care se solicită a fi anulate au fost emise de către directorul executiv al Direcției Județene de X. Suceava și nu de președintele Institutului Național de X. Mai mult decât atât, arată că Direcția Județeană de X. este instituție cu personalitate juridică.
în al doilea rând a invocat excepția de necompetență materială, față de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. A solicitat admiterea excepției și declinarea competenței în favoarea Secției comerciale, de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Suceava, întrucât, potrivit prevederilor H.G. nr. 957/2005, republicată, cu modificările ulterioare, Institutul Național de X. este organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Guvernului și în coordonarea secretarului general al Guvernului.
Totodată, pe cale de excepție a invocat excepția lipsei timbrării, față de prevederile art. 20 din Legea nr. 146/1997.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. A arătat că adresa nr. 1518/03.08.2010 emisă de directorul executiv al DJS Suceava este de fapt răspunsul la cererea prealabilă a reclamantului și nu este o decizie așa cum reclamanta a înțeles să solicite anularea acesteia.
Mai susține pârâta că actele administrative prin care s-a aplicat măsura reducerii cu 25% a salariului de bază au fost emise în baza și cu respectarea prevederilor Legii nr. 118/2010, art. 1 alin. (1) din acest act normativ a fost examinat de Curtea Constituțională care a constatat că aceste dispoziții sunt constituționale.
Reclamanta prin răspunsul la întâmpinare depus la filele 20-21 dosar a solicitat respingerea excepțiilor.
Reclamanta, având în vedere dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 226/2009, conform căruia Institutul Național de X. este organizat și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale cu personalitate juridică în subordinea Guvernului, în coordonarea Secretariatului general al Guvernului, a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâți, a Guvernului României-prin Secretariatul General al Guvernului și a Ministerului Finanțelor Publice București.
Prin întâmpinarea formulată Ministerul Finanțelor Publice a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat de faptul că emitentul actelor contestate de reclamantă nu este pârâtul A.F.P.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, solicitând admiterea excepției și respingerea acțiunii față de această autoritate, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
A precizat că reclamanta trebuia să arate în cerere împrejurările de fapt care au determinat-o să ceară concursul justiției, deci să arate concret în ce mod dreptul său subiectiv a fost încălcat sau nesocotite către Guvernul României.
Motivarea în fapt a cererii trebuia să fie însoțită și de motivarea în drept, reclamanta având obligația de a indica și cauza cererii sale, temeiul juridic al acesteia, actul sau fapta juridică care constituie fundamentul direct și imediat al dreptului reclamant.
în speță, reclamantul nu a respectat condițiile de fond, sub aspectul elementelor acțiunii civile, neprecizând suficient obiectul cererii de chemare în judecată și cauza juridică a acesteia.
Reclamantul nu a arătat care sunt drepturile subiective prevăzute de lege și, mai ales în ce mod acestea au fost vătămate de către Guvernul României.
Prin sentința nr. 1409 din 24 februarie 2011 Tribunalul Suceava a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice București; a respins cererea formulată față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice București, pentru lipsa calității procesuale pasive; a respins, ca nefondată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Institutul Național de X.; a respins ca nefondată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României; a respins ca nefondată, cererea modificată formulată de reclamanta Z.A. în contradictoriu cu pârâții Institutul Național de X., Directorul Executiv al Direcției Județene de Statistică X., Guvernul României – prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Finanțelor Publice.
Examinând cu prioritate, în conformitate cu prevederile art. 137 C.proc.civ., excepțiile lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și a Ministerului Finanțelor Publice, tribunalul a reținut următoarele:
Având în vedere că, potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (3) lit. a) și art. 17 din Legea nr. 226/2009, direcțiile județene de statistică sunt finanțate integral de la bugetul de stat, prin bugetul Institutului Național de X. ca și ordonator secundar de credite, această instituție are calitate procesuală pasivă în cauză astfel încât instanța a respins ca nefondată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Institutul Național de X.
Ca principiu, litigiile privind funcția publică au cadrul personal limitat la subiecții între care se stabilește raportul de serviciu, dar când este vorba de solicitări privind drepturi salariale instanțele adoptă de obicei o altă soluție.
Astfel, pentru a se asigura deschiderea de credite bugetare și pentru a surmonta dificultățile de pe motiv de inopozabilitate a titlului față de ordonatorii superiori de credite, jurisprudența este favorabilă chemării în judecată inclusiv a ordonatorilor primari și secundari de credite, urmărindu-se astfel prezervarea dreptului la un proces echitabil prin executarea cât mai facilă a hotărârii judecătorești irevocabile privind acordarea de drepturi salariale.
Ca atare, văzând dispozițiile art. 14 din Legea nr. 226/2009, deoarece pârâtul Guvernul României este ordonator principal de credite față de Direcția Județeană de X. Suceava, tribunalul a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, invocată prin întâmpinare.
în schimb, între pârâtul Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Județeană de X. Suceava nu există legături structurale sau de dependență financiară, iar împrejurarea că acesta elaborează politica financiară a țării și gestionează bugetul nu îi justifică calitatea procesuală pasivă în cauză, excepția invocată în privința sa fiind întemeiată.
Pe fond, tribunalul a constatat că art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a prevăzut reducerea cu 25% a cuantumului brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, de la 01.07.2010 până la 31.12.2010.
Măsura a fost justificată, pe fondul creșterii deficitului bugetar în contextul crizei financiare mondiale, ca având un caracter temporar.
în cadrul controlului de constituționalitate exercitat a priori, Curtea Constituțională a României a respins obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, validând astfel măsurile de austeritate prevăzute de Legea nr. 118/2010.
în conformitate cu dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituția României deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii.
Ca atare, întrucât Curtea Constituțională a constatat constituționalitatea Legii nr. 118/2010, inclusiv prin raportare la dispozițiile art. 20 din Constituție, tribunalul este ținut de decizia Curții și nu poate repune în discuție compatibilitatea acestei legi cu principiile constituționale ori cu pactele și tratatele internaționale la care România este parte.
O rezervă se impune însă în ceea ce privește posibila încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, din moment ce Curtea Constituțională a analizat în abstract proporționalitatea ingerinței, respectiv justul echilibru care trebuie să existe între interesul general al comunității și imperativul protejării drepturilor fundamentale ale individului.
însă, în speță, nu au fost decelate argumente privind efectele concrete produse de Legea nr. 118/2010 asupra situației particulare a reclamantei, drept care instanța nu are motive pentru a se îndepărta de raționamentul Curții Constituționale, în sensul de a stabili că echilibrul impus de exigențele Convenției a fost distrus, iar titulara dreptului a suferit o sarcină disproporționată (exorbitantă) prin raportare la scopul legitim urmărit.
împotriva acestei sentințe a promovat recurs reclamanta Z.A., apreciind că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de casare, prevăzut de art. 304 pct. 9 C.proc.civ.
Reiterând susținerile invocate la instanța de fond, reclamantul arată că reducerea salariului cu 25%, operată prin aplicarea Legii nr. 118/2010, în lipsa totală a despăgubirilor cuvenite, se produce o atingere excesivă a dreptului de proprietate, la respectarea bunului – valoare protejată de Protocolul nr. 1 al Convenției.
Deși această diminuare are aparent caracter temporar, prin indicarea unui anumit interval de timp (3.07.2010-31.12.2010), în realitate este de notorietate faptul că aceasta s-a transformat într-o măsură cu caracter definitiv care operează și în prezent.
Prin decizia nr. 12180/86/2010, Curtea de Apel Suceava – Secția Comercială, de Contencios Administrativ și Fiscal a respins recursul, ca nefondat.
Prin Decizia nr. 64/8.07.2010 emisă de Directorul executiv al Direcției Județene de X. Suceava, reclamantei-recurente i s-a diminuat salariul de bază cu 25%, întemeiat pe dispozițiile Legii nr. 118/2010.
Fiind un act administrativ, decizia contestată trebuie să îndeplinească anumite condiții de legalitate: 1) să fie emis de către organul competent, în limitele competenței sale; 2) să fie emis în forma și procedura prevăzută de lege; 3) să fie conform cu Constituția și celelalte acte normative în vigoare, în executarea cărora a fost emis.
Deoarece competența emitentului, condițiile de legalitate formală și procedurală nu au fost contestate, Curtea va analiza numai conformitatea actului administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora a fost dat.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 118/2010, forma în vigoare la data emiterii actului contestat „Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.
Deci, Decizia nr. 64/08.07.2010 emisă de Directorul executiv al Direcției Județene de X. Suceava este conformă actelor normative cu forță juridică superioară, în aplicarea căreia a fost dată.
Pe de altă parte, în cauză nu este posibilă nici aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, privind eventuala prioritate de aplicare a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, respectiv Protocolul adițional nr. 1 la Convenție.
Deși, reclamanta a arătat că diminuarea salariului de bază, cu 25%, stabilită în baza unei dispoziții legale și ulterior abrogate expres, nesocotesc noțiunea de „bun” dată de C.E.D.O. și Comisie, este de reținut că salariile sunt asimilate veniturilor viitoare și nu intră sub sfera de incidență a Protocolului adițional nr. 1, nefiind creanțe certe, lichide și exigibile.
Curtea și Comisia au stabilit câmpul de aplicare a art. 1 din Protocolul nr. 1, prin intermediul unei succesiuni de hotărâri, în care au arătat care sunt tipurile de drepturi garantate de textul convențional, deci care este sensul noțiunii autonome de „bun” în sensul Convenției.
Astfel s-a stabilit că protecția oferită de art. 1 din Protocolul nr. 1, se întinde asupra bunurilor actuale, deja dobândite, și nu garantează dreptul de a le dobândi.
Așa cum reiese din „Lucrările preparatorii”, nu este acordată nici o garanție pentru dreptul de a accede la proprietate sau la bunurile cu caracter economic, în general. Protecția nu poartă decât asupra bunurilor actuale și nu garantează dreptul de a dobândi altele (hotărârea Van der Musele c. Belgia).
De remarcat că, în jurisprudența sa, Curtea de la Luxemburg s-a sprijinit constant pe principii fundamentale, precum principiul securității juridice și cel al protecției încrederii legitime. în același timp, în doctrina europeană s-a recunoscut dreptul legislativului de a revoca, cu efect pe viitor, acte normative care conferă avantaje particularilor, atunci când un interes public major o impune precum și în ipoteza schimbării circumstanțelor de fapt sau de drept. Totuși, recunoscând legiuitorului această prerogativă, s-a admis exercitarea ei în condiții stricte, care să asigure respectarea principiilor fundamentale.
Pornind de la expunerea de motive a legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar se poate observa că măsura reducerii salariului cu 25% a avut loc în condițiile financiare dificile ale României, activitate economică marcată de recesiune, creștere economică negativă, se poate spune că legiferarea a prezentat un caracter de oportunitate. în plus Curtea Constituțională a reliefat și caracterul temporar al măsurii.
în legătură cu acest aspect, relevant este că în mod constant Curtea Constituțională a precizat că Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală și că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege.
De asemenea, prin Decizia nr. 872/2010 Curtea Constituțională a constatat constituționalitatea dispozițiilor art. 1-8, art. 10-17 din Legea nr. 118/2010, iar prin Decizia nr. 1414/2009 aceeași Curte a stabilit că situația de criză financiară mondială ar putea afecta în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și implicit stabilitatea națională.
Față de aceste considerente, Curtea a constatat că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a legii și că motivele invocate de recurentă nu sunt fondate.
