Cerere pentru anulare şi obligare la emiterea unui nou ordin de repartizare prin care reclamantul sa fie pus in situaţia anterioară emiterii ordinului atacat. Respingere
Curtea de Apel Cluj, Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal, decizia nr. 2270 din 18 februarie 2013
Prin sentinţa civilă nr. 8332/A/01.10.2012, pronunţată de Tribunalul Cluj s-a admis acţiunea formulata de reclamantul A.B. in contradictoriu cu paratul PRIM-PROCURORUL PARCHETULUI DE PE LANGA JUDECATORIA C. prin parchetul Curţii de Apel C. şi s-a dispus anularea Ordinului nr. 1246/II/05.04.2012 emis de parat.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că prin acţiunea înregistrată sub nr. de mai sus, pe rolul Tribunalului Cluj, reclamantul A.B. a chemat în judecată pârâtul Prim Procurorul Parchetului de pe lângă Judecătoria C. solicitând ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna anularea Ordinului prim-procurorului Parchetului de pe langa Judecatoria C. nr 1246/II/7/5.04.2012 prin care au fost repartizate sectoarele de activitate in parchet si obligarea paratului la emiterea unui ordin de repartizare a sectoarelor de activitate prin care sa fie pus in situatia anterioara emiterii ordinului atacat
In motivarea actiunii reclamantul a aratat, in esenta, ca ordinul a carui suspendare se solicita a fost emis cu nerespectarea prevederilor art 92 alin 5 lit c din Ordinul nr 529/C/21.02.2007 privind aprobarea Regulamentului de Ordine Interioara al parchetelor, mai precis schimbarea reclamantului din cadrul sectorului de supraveghere a cercetarilor penale s-a facut impotriva vointei acestuia si fara a fi avute in vederea criteriile vizand pregatirea, specializarea si aptitudinile procurorului. A învederat reclamantul , ca inca de la venirea sa in cadrul Parchetului de pe langa Judecatoria C. şi-a desfăşurat activitatea in sectorul de supraveghere, exercitand suprevegherea cercetarilor penale efectuate de organele de politie din Biroul de Investigatii Criminale, Serviciul de Investigare a Fraudelor-Criminalitate Financiara-Banci. De asemenea, de aproximativ doi ani exercita supravegherea activitatii Serviciului de Arme, Explozivi si Substante Periculoase iar de opt luni activitatea Sectiei 4 de Politie C..
In conditiile unui fluctuatii continue de personal, caracteristica Parchetului de pe langa Judecatoria C. o continuitate de 2-3 ani in supravegherea cercetarilor penale efectuate de structuri importante din cadrul Politiei se incadreaza intre masurile de remediere propuse, prin raportul de bilant pe anul 2011, de conducerea acestui parchet pentru inlaturarea vulnerabilitatilor identificate.
Arată că aceasta activitate continua a condus la o specializare a sa, la aprofundarea legislatiei in domeniu, la structurarea unor linii de actiune eficiente pentru prevenirea infractiunilor si pentru solutionarea cu celeritate a dosarelor penale.
In acest context reclamantul sustine ca nu exista nicio justificare obiectiva pentru emiterea ordinului contestat, efectele acestuia nefiind in masura sa serveasca bunei functionari a parchetului sau politiei si nu tine seama de criteriile stabilite prin ordinul comun pentru repartizarea sectoarelor de activitate sau de preocuparile conducerii parchetului astfel cum acestea au fost evidentiate in raportul de bilanţ pentru anul 2011.
In drept s-au indicat prevederile art 92 alin. 5 lit. a şi c din Ordinul nr 529/C/21.02.2007 privind aprobarea Regulamentului de ordine interioara al parchetelor.
Paratul, prin Parchetul de pe langa Curtea de Apel C. a formulat intampinare in cauza prin care a invocat exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a primului-procuror al Parchetului de pe langa Judectoria C. precum si exceptia inadmisibilitatii actiunii.
In motivarea exceptiei lipsei calitatii procesuale pasive paratul arata ca institutia prim-procurorului nu poate fi asimilata cu „o autoritate publica” in sensul art 1 si art 2 lit b din Legea nr 554/2004. Atributiile primului procuror sunt cele ce revin parchetului de pe langa judecatorie, potrivit legii si ordinelor procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie.
In conformitate cu prevederile art 95 din Legea nr 304/2004 privind organizarea judiciara primul-procuror al parchetului de pe langa judecatorie repartizeaza dosarele procurorilor din subordine, stabilind atributiile ce revin acestora in sectorul de urmarire penala si supraveghere sau, dupa caz, in sectorul judiciar.Subordonarea procurorilor este reglementata expres de art 65 din Legea nr 304/2004. Totodată, dispoziţiile prim-procurorilor din subordine sunt, potrivit art 64 alin 1 din legea nr 304/2004 obligatorii pentru acestia. De altfel, insasi Constitutia, in articolul 132, consacra principiul controlului ierarhic in ceea ce priveste activitatea procurorului.
Concluzionand, paratul arata ca prim-procurorul Parchetului de pe langa Judecatoria C. a emis Ordinul nr 1246/II/7/25.04.2012 in exercitarea atributiunilor de serviciu si pentru buna desfasurare a activitatii parchetului.
In privinta inadmisibilitatii actiunii paratul arata ca instanta trebuie sa stabileasca cu precadere daca ne aflam in fata unui act administrativ si astfel daca ca ordinul a carui suspendare se solicita se circumscrise sferei de aplicare a Legii nr 554/2004.
Astfel, masurile dispuse prin ordinele procurorilor ierarhic superiori nu sunt supuse controlului instantelor de contencios administrativ, putand fi cenzurate doar de Consiliul Superior al Magistraturii, astfel ca ordinul in cauza nefiind un act administrativ nu poate fi cenzurat in conditiile Legii nr 554/2004.
Tribunalul a respins excepţiile prin încheierea pronunţată în şedinţa publică din 15 iunie 2012.
Pe fond, tribunalul a reţinut că ordinul atacat (care trecea reclamantul din sectorul „Supravegherea cercetărilor penale” în sectorul „Judiciar”) a fost emis în temeiul art. 64 alin 1 din Legea nr. 304/2004 coroborat cu art. 92 alin. 5 lit. a din Regulamentul de ordine interioara al parchetelor precum si avand in vedere continutul lucrarilor cu nr. 1240/II/6/2012, nr. 1242/III/4/2012, nr. 1244/III/4/2012.
A mai reţinut că în conformitate cu dispoziţiile înscrise în articolul 132 din României si in articolul 62 alin. 2 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, procurorii isi desfasoara activitatea potrivit principiilor legalitatii, impartialitatii si controlului ierarhic.
Principiul controlului ierarhic diferentiaza statutul procurorilor de cel al judecatorilor care, asa cum consacra dispozitiile articolului 124 alin. 3 din Constitutia Romaniei, sunt independenti si se supun numai legii. Potrivit acestui principiu, Ministerul Public este conceput ca un sistem piramidal in cadrul caruia procurorii din fiecare parchet sunt subordonati conducatorului acelui parchet, iar conducatorul unui parchet este subordonat conducatorului parchetului ierarhic superior.
Faptul ca activitatea procurorului este guvernata si de principiul controlului ierarhic face ca independenta acestuia sa capete alte valente decat cea a judecatorului. Astfel, dispozitiile articolului 64 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, pe de o parte, dau eficienta principiului controlului ierarhic atunci cand prevad ca “dispozitiile procurorului ierarhic superior date in scris si in conformitate cu legea, sunt obligatorii pentru procurorii din subordine” iar pe de alta parte, consacra principiul independentei procurorului in solutiile dispuse. De asemenea, o alta dimensiune a independentei procurorului este data si de dispozitia inscrisa in articolul 67 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara care prevede ca “procurorul este liber sa prezinte in instanta concluziile pe care le considera intemeiate, potrivit legii, tinand seama de probele administrate in cauza”.
A considerat tribunalul că o limitare a conceptului de independenta a procurorului a fost adusa de Curtea Constitutionala care, prin Decizia nr. 345/18 aprilie 2006, a admis exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiei inscrise in articolul 64 alin. (3) din Legea nr. 304/2004 ce instituia controlul judecatoresc asupra masurii de infirmare a solutiei, la cererea procurorului care a adoptat-o.
Curtea a retinut ca instituirea controlului judecatoresc prevazut de textul de lege citat contravine in mod evident dispozitiilor art. 132 din Constitutia Romaniei pentru ca desfiinteaza in fapt controlul ierarhic prin transferarea acestei atributii in sarcina instantelor, in afara competentei firesti a acestora prevazuta de legislatia interna si de art. 6 alin.1 din Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.
Garantia prevazuta de legiuitor pentru respectarea independentei procurorului consta in posibilitatea acordata acestuia de a contesta la Consiliul Superior al Magistraturii, in cadrul procedurii de verificarea a conduitei procurorilor, interventia procurorului ierarhic superior in orice forma in efectuarea urmaririi penale, adoptarea solutiei si prezentarea concluziilor in instanta.
Pe de alta parte, esenţa activităţii decizionale in cadrul parchetelor constă în actul de autoritate care, dat în scris şi în conformitate cu legea, devine obligatoriu pentru procurorii din subordine. Instanţa a retinut ca activitatea decizională în cadrul parchetelor se desfăşoară pe două paliere, respectiv: jurisdicţional şi administrativ.
Structura piramidală a Ministerului Public, consacrată de dispoziţiile art. 65 din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară, se transpune în aria decizională de tip administrativ în obligativitatea îndeplinirii ordinelor emise de conducătorii ierarhici după cum urmează:- ordinele cu caracter intern emise de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în exercitarea atribuţiilor de conducere, coordonare şi control ce-i revin în calitate de conducător al Ministerului Public, sunt obligatorii pentru toate parchetele indiferent de treapta ierarhică pe care se situează;-ordinele emise de procurorii generali şi de prim-procurorii parchetelor de pe lângă tribunale în exercitarea atribuţiilor de conducere, coordonare şi control sunt obligatorii pentru parchetele din raza de competenţă a acestora;- dispoziţiile scrise, date de conducătorul parchetului în conformitate cu legea sunt obligatoriii pentru procurorii din subordinea sa;- dispoziţiile date în scris şi în conformitate cu legea de conducătorul parchetului ierarhic superior sunt obligatorii pentru conducătorul parchetului ierarhic inferior care i se subordonează.
Tinand seama, asadar ca ne aflam in fata unui ordin emis in vederea organizarii administrative a activitatii parchetului prima instanţă a analizat in ce masura ordinul contestat a fost emis in limitele atributiilor conferite de lege organului emitent precum si daca acest ordin a fost emis „in conformitate cu legea”, subliniind ca oportunitatea actului administrativ excede controlului jurisdictiei de contencios administrativ, prin urmare nu s-au analizat si nu s-au reţinut argumentele privind pretinsa stare conflictuala existenta intre reclamant si primul-procuror, respectiv a celor vizand exercitarea dreptului de apreciere al paratului asupra unui management corespunzator al activitatii Parchetului de pe langa Judecatoria C.. S-a considerat că toate aceste argumente si contraargumente, pe larg expuse atat de reclamant cat si de parat pot face doar obiectul unei sesizari adresate Consiliului Superior al Magistraturii, intrand in sfera conceptului de independenta a procurorului si vizand aspecte care tin de cariera magistratului, aspecte care se circumscriu exclusiv ariei de competenta a Consiliului.
In ce priveste respectarea de catre emitent a atributiilor conferite de lege instanţa a reţinut ca raportat la art. 92 alin 5 lit c din Ordinul Procurorului general al Parchetului de pe langa Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nr. 529/C/2007, ordinul contestat a fost emis in limitele atributiilor sale de catre primul-procuror al Parchetului de pe langa Judecatoria C..
Pe de alta parte, s-a considerat că pentru a răspunde exigentelor de legalitate masura repartizarii procurorilor pe activitati in cadrul parchetului este necesar a fi dispusa tinand seama de pregătirea, specializarea şi aptitudinile procurorilor şi de necesitatea bunei funcţionări a parchetului, tribunalul remarcând faptul ca niciunul dintre criteriile enumerate de textul legal nu au facut obiectul analizei paratului anterior emiterii
ordinului contestat (pentru că nu ar rezulta nici din cuprinsul actului administrativ insusi si nici din lucrarile care au pregatit masura repartizarii activitatii), prin urmare niciunul dintre aceste criterii nu ar fi stat la baza masurii de repartizare a activitatii in cadrul parchetului.
Tribunalul a apreciat că nu este abilitat a efectua o analiza de oportunitate a actului administrativ astfel ca nu va proceda la analiza criteriilor retinute de parat in luarea masurii sub aspectul legalitatii acestora, al gradului de obiectivitate raportat la modalitatea de stabilire (in sensul ca situatia achitarilor a fost evidentiata exclusiv prin raportare la numarul de achitari/procuror iar nu procentual, in functie de numarul de rechizitorii intocmite de fiecare procuror) sau al gradului de relevanta al criteriului in raport strict de masura ce urma sa fie luata (numarul de infirmari dispuse de conducerea unitatii de parchet in perioada 2009-2011, pentru fiecare procuror).
S-a concluzionat că Ordinul nr 1246/II/7/2012 a fost emis cu nerespectarea dispoziţiilor art 92 alin 5 lit c din ordinul privind aprobarea Regulamentului de ordine interioara al parchetelor, în acesta neregăsindu-se criteriile indicate expres de legiuitor pentru un anumit tip de măsura.
In ce priveste capatul de cerere avand ca obiect obligarea paratului la emiterea unui nou ordin de repartizare a sectoarelor de activitate prin care reclamantul sa fie adus in situatia anterioara emiterii ordinului contestat prima instanţă a reţinut ca anularea unui act administrativ determina tocmai in lipsirea de efecte a actului anulat, cu efecte ex tunc, iar instanţa de contencios administrativ nu este abilitata, insa, sa pronunţe o hotatare prin care sa se substituie organului administrativ fara a incalca principiul separatiei puterilor in stat.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs atât pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel C. în numele şi pentru susţinerea intereselor primului procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C., cât şi reclamantul A.B..
Prin recursul declarat, pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel C., în numele şi pentru susţinerea intereselor primului – procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C. a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinţei recurate, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Primului – Procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C., iar în subsidiar respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
Motivând recursul, pârâtul critică sentinţa atacată pentru nelegalitate şi netemeinicie şi netemeinică., arătând că:
1) Pentru a respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Primului –
procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C., instanţa a interpretat eronat prevederile Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ coroborate cu dispoziţiile Legii 304/2004 privind organizarea judiciară – republicată cu modificările şi completările ulterioare.
3) În mod greşit, instanţa a apreciat că Ordinul nr. 1246/II/P/05.04.2012,
emis de primul procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C., are natura unui act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ şi, prin urmare, a analizat temeinicia şi legalitatea ordinului depăşind limitele puterii judecătoreşti, acţiunea fiind, în esenţa sa, inadmisibilă.
3) Pentru a admite acţiunea, instanţa a dat o interpretare greşită actului juridic
dedus judecăţii, respectiv Ordinul nr. 1246/11/7/2012, prin prisma prevederilor art. 92
alin. 5 lit. c din Ordinul privind aprobarea Regulamentului de ordine interioară al parchetelor şi a materialelor ce au stat la baza emiterii acestuia.
4) Există o evidentă contradicţie între considerente şi dispozitiv. Tribunalul a hotărât admiterea acţiunii şi a dispus anularea Ordinului nr. 1246/11/2012, omiţând ca, prin dispozitiv, să se pronunţe cu privire la petitul 2 al acţiunii, cu toate că în considerente a motivat că acest petit este inadmisibil întrucât instanţa nu se poate substitui “organului administrativ fără a încălca principiul separaţiei puterilor în stat”.
5) Admiţând acţiunea, tribunalul a acordat ceea ce nu s-a cerut întrucât ordinul emis de către pârâtul recurent viza activitatea tuturor procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria C., nu doar activitatea reclamantului – intimat B.A..
Motivele de recurs au fost încadrate în prevederile art. 304 pct. 4 coroborate cu pct. 6, 8 şi 9 din Codul de procedură civilă.
În motivarea recursului, s-a arătat că la baza emiterii ordinului atacat au stat: -analiza activităţii parchetului la acea dată, respectiv lucrările 1240/11/6/2012: referat întocmit de primul – procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C. cu privire la incidentele înregistrate în timpul şedinţei de analiză desfăşurată în data de 30.03.2012; 1242/III/4/20 12 situaţia achitărilor definitive pe anul 2011 întocmită de primul – procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C.; 1244/III/4/2012 situaţia infirmărilor pe anii 2009 – 2011 primul – procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C..
– situaţia personalului la acea dată. Astfel, au fost avute în vedere rezultatele examenului de promovare în funcţii de execuţie, aprobarea transferului unui procuror la Parchetul de pe lângă judecătoria C. şi revenirea din concediu de maternitate a unui procuror.
Prin Ordinul nr. 1246/11/7/05.04.2012 s-a dispus repartizarea tuturor procurorilor pe sectoare de activitate. Ordinul a fost atacat doar de reclamantul – intimat B.A..
Cu privire la primul motiv de recurs, se arată că pentru a respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Primului – procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C., instanţa a interpretat eronat prevederile Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ coroborate cu dispoziţiile Legii 04/2004 privind organizarea judiciară -republicată cu modificările şi completările ulterioare, în sensul că potrivit art. 1 din Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ ,,Orice persoană care se consideră vătămată intr-un drept al său ori intr-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente. pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. “
Recurentul a învederat tribunalului că poate avea calitatea de pârât în litigiul de contencios administrativ autoritatea publică centrală sau locală care a emis sau a adoptat ori a încheiat actul administrativ vătămător. Pentru ca funcţionarul autorităţii publice, care a elaborat actul administrativ vătămător, să aibă calitatea de pârât este necesar ca reclamantul să solicite despăgubiri pentru paguba cauzată ori pentru întârziere, condiţie imperativă ce se desprinde şi din studiul per a contrario al dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ.
Interpretarea sistemică a dispoziţiilor Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu o analiză atentă a prevederilor art. 16 din lege, conduce în opinia recurentului la concluzia că nu primul – procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria
C. poate avea calitate procesuală pasivă ci, eventual, Parchetul de pe lângă Judecătoria C., reprezentat prin prim – procuror şi aceasta, întrucât, practica a statuat că, în contencios administrativ, calitatea procesuală pasivă a autorităţii publice nu este condiţionată de personalitatea juridică a acesteia, fiind suficient să aibă organe proprii de conducere, şi, esenţial, să fie emitenta actului. Prim – procurorul Parchetului de pe lângă Judecătoria C., care are doar atribuţii de coordonare a activităţii unităţii de parchet şi nu poate fi asimilat cu o “autoritate publică” în sensul art. 2 lit. b din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
În conformitate cu prevederile art. 95 din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară – republicată, cu modificările şi completările ulterioare, primul – procuror al parchetului de pe lângă judecătorie repartizează dosarele procurorilor din subordine, stabilind atribuţiile ce revin acestora în sectorul de urmărire penală şi supraveghere sau, după caz, în sectorul judiciar. Subordonarea procurorilor este reglementată expres de art. 65 din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară – republicată cu modificările şi completările ulterioare.
Totodată, dispoziţiile primului – procuror, date procurorilor din subordine, sunt, potrivit art. 64 alin. I din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară – republicată cu modificările şi completările ulterioare, obligatorii pentru aceştia. De altfel, însăşi Constituţia, în articolul 132, consacră principiul controlului ierarhic în ceea ce priveşte activitatea procurorului.
Concluzionând, primul procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C. a emis Ordinul nr. 1246/11/7/25.04.2012 în exercitarea atribuţiunilor de serviciu şi pentru buna desfăşurare a activităţii Parchetului de pe lângă Judecătoria C.
Cu privire la al doilea motiv de recurs, se arată că în mod greşit, instanţa a apreciat că Ordinul nr. 1246/II/P/05.04.2012, emis de primul procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C., are natura unui act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ şi, prin urmare, a analizat temeinicia şi legalitatea ordinului depăşind limitele puterii judecătoreşti, acţiunea fiind, în esenţa sa, inadmisibilă.
Instanţa a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, excepţie invocată pornind de la faptul că ordinul atacat nu are natura unui act administrativ, fiind emis de către Primul – Procuror în scopul organizării activităţii procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria C.
Actul administrativ este definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Chiar şi acceptând teoria potrivit căreia “activitatea decizională în cadrul parchetelor se desfăşoară pe două paliere, respectiv: jurisdicţional şi administrativ”, consideră recurentul că nu se conturează argumente suficiente pentru a putea concluziona că ordinul în baza căruia procurorii sunt repartizaţi pe sectoare de activitate are caracterul unui administrativ, astfel cum acesta este definit de Legea contenciosului administrativ. A ataca ordinele de această natură pe calea contenciosului administrativ este o procedură novatorie şi periculoasă, întrucât poate conduce la declanşarea unor probleme procedurale cu efecte asupra întregii activităţi a parchetelor şi/ sau instanţelor.
În speţă, Ordinul 1246/11/7/05.04.2012, a cărui anulare se solicită, este emis de către primul – procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C. în temeiul art. 64 alin. 1 din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară – republicată cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 92 alin. 5 lit. a) din Ordinul nr. 529/C din 21 februarie 2007 privind aprobarea Regulamentului de ordine interioară al parchetelor M. OF. nr. 154 din 5 martie 2007, cu modificările şi completările ulterioare, fiind obligatoriu pentru procurorii din subordine. Nerespectarea dispoziţiilor procurorului ierarhic superior constituie abatere disciplinară, potrivit art. 99 din Legea nr. 303/2004 privind statul judecătorilor şi procurorilor. Curtea Constituţională a antamat problematica obligativităţii respectării ordinului ierarhic superior în motivarea Deciziei nr. 1618/2009.
Măsurile dispuse prin ordinele procurorilor ierarhic superiori nu sunt supuse controlului instanţei de contencios administrativ, pot fi cenzurate doar de Consiliul Superior al Magistraturii, recurentul citând în acest sens prevederile art. 30 alin. 2 din Legea nr. 317 din 2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii.
Consideră recurentul că atacarea “ordinului primului – procuror” pe calea unei acţiuni în contencios administrativ reprezintă o abordare inadecvată şi novatorie a accesului la justiţie, ducând la o extindere neavenită a definiţiei actului administrativ şi la încălcarea principiului nullum iudicium sine lege.
Cu privire la motivul nr. 3 de recurs, recurentul arată că pentru a admite acţiunea, instanţa a dat o interpretare greşită actului juridic dedus judecăţii, respectiv Ordinul nr. 1246/117/2012, prin prisma prevederilor art. 92 alin. 5 lit. c din Ordinul privind aprobarea Regulamentului de ordine interioară al parchetelor şi a materialele ce au stat la baza emiterii acestuia, reţinând greşit că Primul – procuror nu a analizat criteriile enumerate de art. 92 alin. 5 lit. c) din Ordinul Procurorului General, respectiv pregătirea, specializarea şi aptitudinile procurorilor şi că nu a ţinut seama de necesitatea bunei pregătiri a funcţionării parchetului (considerentele sintetizate se regăsesc în ultimul alineat al pag. 4 şi primele paragrafele de pe pag. 5 ale sentinţei); cu toate acestea, în paragraful 6 de pe pag. 5 a sentinţei instanţa apreciază că “nu este abilitată a efectua o analiză de oportunitate a actului administrativ”.
Recurentul consideră că a administrat toate probele necesare pentru ca instanţa să-şi formeze convingerea că Ordinul atacat a fost emis după o temeinică analiză a tuturor criteriilor ce trebuie avute în vedere de către primul procuror pentru a repartiza procurorii pe sectoare de activitate.
Arată recurentul că prima instanţă reţine că “niciunul dintre criteriile enumerate de textul de lege nu au făcut obiectul analizei pârâtului anterior emiterii ordinului contestat”, cu toate că s-a făcut dovada faptului că au fost analizate toate aceste criterii, astfel:
Din studiul lucrărilor nr. 1244/111/4/2012 şi nr. 1242/111/4/2012, reiese că a fost analizată activitatea procurorilor, întrucât situaţia infirmărilor, precum şi situaţia achitărilor, reflectă tocmai calitatea activităţii desfăşurată de fiecare procuror în parte. Remarcăm că din situaţia achitărilor definitive pe anul 2011, reiese cu claritate că cele mai multe achitări s-au înregistrat în cauze soluţionate de către reclamantul B.A. în perioada în care a desfăşurat activitatea de supraveghere.
Pe de altă parte, din lucrarea nr. 1240/11/6/2012: referat întocmit de primul -procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C. cu privire la incidentele înregistrate în timpul şedinţei de analiză desfăşurată în data de 30.03.2012, se desprinde tocmai
necesitatea luării unor măsuri pentru a repartiza corespunzător sarcinile de serviciu ale procurorilor din subordine, pentru a înlătura orice suspiciune de ingerinţă în activitatea de supraveghere desfăşurată de d1. procuror B.A., reclamantul – intimat din prezenta cauză, şi pentru a asigura condiţiile necesare eficientizării activităţii.
În ceea ce priveşte specializarea, se remarcă faptul că nu există o specializare a procurorilor pe sectoare de activitate. Specializarea magistraţilor este o chestiune relativă, întrucât toţi procurorii depun eforturi pentru ca activitatea să fie una eficientă şi calitativă. Repartizarea pe sectoare de activitate a procurorilor, în baza ordinului atacat, nu a provocat nicio perturbare a activităţii parchetului.
Pentru a organiza activitatea Parchetului de pe lângă Judecătoria C., primul procuror trebuie să ţină seama de specificul activităţii, sectoarele de activitate, mişcările de personal ce se prefigurează, situaţiile intempestive ce pot să apară (ca de exemplu concedii medicale, concedii pentru rezolvarea unor probleme de familie), concediile de odihnă ale magistraţilor şi alte asemenea situaţii.
Recurentul contestă vătămarea vreunui drept sau interes al reclamantului şi dezvoltă pe larg această susţinere în raport cu jurisprudenţa în materie.
Cu privire la cererea de apărare a reputaţiei profesionale, pe care a reclamantul a adresat-o Consiliului Superior al Magistraturii, se arată că prin comunicatul de presă din 21 noiembrie 2012, Consiliul Superior al Magistraturii – Biroul de Informare Publică şi Relaţii cu Mass Media şi-a expus punctul de vedere şi cu privire la repartizarea reclamantului – intimat la compartimentul judiciar arătând că “măsura repartizării domnului procuror A.B. la compartimentul judiciar este de ordin organizatoric, conformă cu Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, iar această măsură nu a fost de natură să influenţeze procurorul în rezolvarea unui caz, astfel că independenţa profesională nu este afectată. in ceea ce priveşte că aceasta face obiectul dosarului nr. ( .. .)/117/2012, aflat pe rolul Tribunalului Cluj. Prin urmare, sub acest aspect, Plenul a apreciat că cererea formulată de domnul procuror A.B. nu este întemeiată. “
Recurentul pârât consideră că reţinerile Consiliului Superior al Magistraturii sunt de natură a ajuta la formarea convingerii instanţei de control cu privire la temeinicia hotărârii recurate.
În motivarea sentinţei recurate, instanţa inserează aprecieri cu privire la independenţa procurorilor prin prisma prevederilor art. 64 şi 67 alin. 2 din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară – republicată cu modificările şi completările ulterioare, ori prin repartizarea pe sectoare de activitate a procurorilor nu poate să aducă atingere independenţei acestora. Pe de altă parte, orice atingere adusă independenţei procurorilor poate fi analizată şi soluţionată doar de către Consiliului Superior al Magistraturii, astfel că referirile la natura activităţii de procuror nu sunt menite să argumenteze soluţia de admitere a acţiunii în contencios administrativ.
Un alt aspect dedus judecăţii de către recurent vizează efectele produse de ordinul atacat, precum şi efectele produse de ordinele ulterioare.
Ordinul atacat şi-a produs pe deplin efectele anterior soluţionării dosarului de către prima instanţă, nefiind posibilă o repunere în situaţia anterioară.
Datorită dinamicii problemelor de personal, în cursul anului 2012, primul -procuror a emis mai multe ordine în scopul repartizării pe sectoare de activitate.
Astfel, în perioada aprilie 2012 – decembrie 2012 s-au emis următoarele ordine:
Ordinul nr. 214/11/7/2012 din 19.01.2012 privind repartizarea sectoarelor de activitate pe procurori,
Ordinul nr. 1246/11/7/2012 din 05.04.2012 privind repartizarea sectoarelor de activitate pe procurori,
Ordinul nr. 1832/11/7/2012 din 18.05.2012 privind repartizarea sectoarelor de activitate pe procurori,
Ordinul nr. 2500/11/7/2012 din 28.06.2012 privind repartizarea sectoarelor de activitate pe procurori,
Ordinul nr. 2550/11/7/2012 din 02.07.2012 privind repartizarea sectoarelor de activitate pe procurori,
Ordinul nr. 4398/11/7/2012 din 26.11.2012 privind repartizarea sectoarelor de activitate pe procurori.
În anul 2011, procurorii din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria C. au fost repartizaţi pe sectoare de activitate în temeiul Ordinului 436/117/2011.
Se apreciază că dacă toate actele procedurale ar fi lovite de nulitate în temeiul prevederilor art. 197 din Codul de procedură penală, consecinţele ar fi greu de gestionat mai cu seamă că de la data la care Ordinul nr. 1246/11/7/05.04.2012 şi-a produs efectele şi până la data soluţionării irevocabile a cererii de chemare în judecată ce formează obiectul prezentului dosar s-a scurs o perioadă însemnată de timp, unele dosare penale fiind, posibil, soluţionate chiar definitiv.
Cu privire la motivul 4 de recurs, recurentul arată că există o evidentă contradicţie între considerente şi dispozitiv. Tribunalul a hotărât admiterea acţiunii şi a dispus anularea Ordinului nr. 1246/II/2012, omiţând ca, prin dispozitiv, să se pronunţe cu privire la petitul 2 al acţiunii, cu toate că în considerente a motivat că acest petit este inadmisibil întrucât instanţa nu se poate substitui “organului administrativ fără a încălca principiul separaţiei puterilor în stat “.
Cu privire la motivul 5 de recurs, recurentul consideră că tribunalul a acordat ceea ce nu s-a cerut întrucât ordinul emis de către pârâtul recurent viza activitatea tuturor procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria C., nu doar activitatea reclamantului – intimat B.A..
Astfel, deşi Ordinul nr. 1246/11/7/05.04.2012 emis de Primul – Procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C. viza activitatea tuturor procurorilor din cadrul acestei unităţi de parchet, acţiunea în contencios administrativa fost formulată de către un singur procuror, astfel că nu instanţa nu era învestită să se pronunţe cu privire la repartizarea pe sectoare de activitate a tuturor procurorilor.
Parchetul de pe lângă Judecătoria C. are în structură 25 de posturi de procuror, din care 2 posturi pentru funcţii de conducere. La data promovării acţiunii, erau vacante 6 posturi de procuror cu atribuţii de execuţie. În consecinţă pentru a se stabili atribuţiile fiecărui procuror în parte, s-a avut în vedere schema de personal, volumul de activitate şi analiza activităţii unităţii de parchet, prin raportare la modul de soluţionare a dosarelor de către procurori.
Prin propriul recurs, reclamantul B.A. a solicitat admiterea recursului şi modificarea în parte a sentinţei atacate în sensul admiterii capătului de cerere referitor la obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin de repartizare a sectoarelor de activitate, prin care să fie pus în situaţia anterioară emiterii ordinului atacat (urmând a avea în
supraveghere următoarele sectoare: IPJ- SAESP, Poliţia mun. C. – Biroul de Investigaţii Criminale – violenţă (inclusiv minori, moravuri), furturi din buzunare, Secţia 4 Poliţie).
În susţinerea recursului, se arată că prin sentinţa civilă nr. 8332/01.10.2012, Tribunalul Cluj a admis în parte acţiunea reclamantului, pe care a considerat-o admisibilă şi întemeiată, dispunând anularea actului administrativ atacat şi concluzionând în sensul că ordinul atacat a fost emis cu nerespectarea dispoziţiilor art. 92 al. (5) lit. c) din Ordinul nr. 529/C/21.02.200l privind aprobarea Regulamentului de ordine interioară al parchetelor, motiv pentru care a anulat actul administrativ.
În schimb, instanţa de fond a apreciat că nu este în măsură să oblige autoritatea la emiterea unui ordin pronunţe o hotărâre prin care reclamantul să fie repus în situaţia anterioară emiterii ordinului atacat, întrucât, astfel, s-ar substitui organului administrativ, încălcând principiul separaţiei puterilor în stat, aspect pe care reclamantul recurent îl critică arătând că în primul rând, reglementând contenciosul administrativ, însăşi legea este cea care permite „intruziunea”” instanţelor judecătoreşti în activitatea administrativă, prin controlul legalităţii actelor emise de organele autorităţii publice. Mai mult, în art. 18 din Legea nr. 554/2004, se arată expres faptul că instanţa este abilitată să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. În al doilea rând, simpla anulare a actului administrativ ne1egal emis, deşi, teoretic, produce efecte ex tunc, practic, se limitează la a constata o nelegalitate, fără nicio consecinţă practică. Aceasta deoarece, la fiecare 3-4 săptămâni, prim-procurorului Parchetului de pe lângă Judecătoria C. emite noi ordine de repartizare a sectoarelor de activitate în parchet, care, chiar dacă nu modifică niciun aspect referitoare la activitatea unui procuror, se referă şi la acesta. Astfel, deşi, formal, actul administrativ se intitulează “ordin”, prin intermediul lui, conducătorul parchetului arată cum se distribuie sarcinile în tot parchetul, chiar dacă schimbările privesc doar pe unul sau unii dintre procurori.
Cu privire la ceilalţi procurori, însă, prim-procurorul Parchetului de pe lângă
Judecătoria C. nu dispune nimic. Formal însă, este un “nou” ordin de repartizare a
sectoarelor de activitate în parchet, astfel că acesta se prevalează de acest artificiu.
Consideră că pentru o recunoaştere concretă şi efectivă a încălcării legii de către
un şef de parchet este nevoie ca instanţa să-l oblige pe acesta să reintre în legalitate.
Altminteri, accesul la justiţie rămâne unul teoretic şi iluzoriu dacă instanţa se limitează la a constata o nelegalitate, fără nicio măsură de a o înlătura, cu consecinţa că prim-procurorul unui parchet poate oricând emite acte nelegale, care nu cauzează procurorului vreo pagubă iminentă pentru a se dispune suspendarea executării ordinului (după cum a considerat instanţa care a respins cererea reclamantului de suspendare a executării ordinului atacat, în prezenta cauză), iar, în final, chiar dacă se va recunoaşte caracterul nelegal al actului emis cu “efecte ex tunc”, consecinţa practică nu este niciuna.
Un atare punct de vedere, dincolo de împrejurarea că nu ţine seama de dispoziţiile legale, nu satisface aşteptările rezonabile ale oricărui justiţiabil de la instanţe: ordonarea unor măsuri adecvate, efective, eficiente, în cazul constatării încălcării dispoziţiilor legale de către partea adversă (aflată, în plus, pe poziţie de superioritate, de putere, în cazul contenciosului administrativ).
În concluzie, reclamantul a solicitat admiterea recursului şi modificarea în parte a sentinţei atacate în sensul admiterii capătului de cerere referitor la obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin de repartizare a sectoarelor de activitate, prin care să fiu pus în
situaţia anterioară emiterii ordinului atacat (urmând a avea în supraveghere următoarele sectoare: IP1- SAESP, Poliţia mun. C. – Biroul de Investigaţii Criminale – violenţă (inclusiv minori, moravuri), furturi din buzunare, Secţia 4 Poliţie).
În data de 07.02.2013, pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel C., în numele şi pentru susţinerea intereselor primului – procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria
C., a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de A.B., arătând că motivele de recurs nu sunt indicate prin corelare cu prevederile art. 304 din şi că Parchetul de pe lângă Judecătoria C. a solicitat consilierului juridic al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel C. să efectueze toate diligenţele pentru apărarea intereselor Parchetului de pe lângă Judecătoria C., fapt pentru care, având în vedere dispoziţiile art. 65 din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară – republicată cu modificările şi completările ulterioare: “Conducătorul unui parchet este subordonat conducătorului parchetului ierarhic superior din aceeaşi circumscripţie “, formulăm prezenta întâmpinare.
Se solicită respingerea recursului declarat de către reclamant împotriva sentinţei civile nr. 8332/01.02.2012, fiind învederate următoarele:
Instanţa a apreciat că Ordinul nr. 1246/II/P/05.04.2012, emis de primul procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C., are natura unui act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ. Prin motivele recursului declarat de Parchetului de pe lângă Curtea de Apel C., în numele şi pentru susţinerea intereselor Primului – Procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C., a fost reluată problema naturii juridice a Ordinului nr. 1246/II/P/05.04.2012, fapt pentru care nu vom dezvolta şi în cuprinsul întâmpinării poziţia noastră procesuală cu privire la natura ordinului.
Instanţa a analizat legalitatea şi temeinicia actului administrativ contestat, prin prisma prevederilor art. 92 alin. 5 lit. c din Ordinul Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nr. 529/C/2007, considerând că pentru a răspunde exigenţelor de legalitate, măsura repartizării procurorilor pe sectoare de activitate în cadrul parchetului este necesar a fi dispusă ţinând seama de pregătirea, specializarea şi aptitudinile procurorilor şi de necesitatea bunei funcţionări a parchetului.
Pe de altă parte, referindu-se la petitul doi al cererii de chemare în judecată, instanţa a considerat că nu este abilitată “să pronunţe o hotărâre prin care să se substituie organului administrativ fără a încălca principiul separaţiei puterilor in stat”, iar motivarea este la adăpost de orice critică. Atât literatura de specialitate cât şi practica subliniază necesitatea respectării principiului separaţiei puterilor în stat. Prin urmare, instanţa de contencios administrativ nu poate pronunţa o hotărâre care să ţină loc de act administrativ.
Legea contenciosului administrativ reglementează un contencios de plină jurisdicţie. Prin urmare, în anumite situaţii, instanţa are posibilitatea să oblige autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant, cu un anumit conţinut, în condiţiile în care prin hotărârea pe care o pronunţă nu aduce atingere principiului separaţiei puterilor în stat. Astfel, instanţa are posibilitatea ca prin hotărârea judecătorească să dispună măsuri cu privire la drepturi subiective, reintegrări, despăgubiri şi chiar reformarea unei decizii administrative.
Analizând condiţia vătămării unui drept subiectiv este evident că trebuie să ne raportăm la definiţia acestuia ca drept fundamental prevăzut de Constituţie sau lege,
căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dat o accepţiune foarte largă conceptului de “drept”, înţelegându-l ca vătămare a unor interese directe şi personale. Ori, în speţă nu a fost vătămat niciun drept fundamental al reclamantului – recurent, dimpotrivă, a fost reafirmat dreptul său la muncă, la desfăşurarea activităţii de magistrat – procuror şi dându-i posibilitatea procurorului -reclamant – intimat să-şi valorifice cunoştinţele dobândite prin activitatea de supraveghere a cercetărilor penale în susţinerea cauzelor penale în faţa instanţelor de judecată, ca reprezentant al Ministerului Public.
Întrucât actele administrative pot aduce vătămare atât dreptului subiectiv, cât şi interesului legitim, trebuie să ne aplecăm atenţia şi asupra acestuia. Atât doctrina, cât şi practica au fost unanime în a concluziona că interesul legitim nu poate fi confundat cu un simplu interes sau o simplă vocaţie. În teorie s-a concluzionat că atunci când interesul nu e sancţionat de lege, rămâne un simplu interes şi nu intră în sfera dreptului administrativ. Reclamantul – recurent afirmă în susţinerea acţiunii sale un simplu interes de a desfăşura activitatea de procuror pe sectorul de supraveghere, prin urmare, interesul exprimat nu are caracterul unui interes legitim privat astfel cum e definit de Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ lit. p) interes legitim privat – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat; “
Pentru a-şi motiva soluţia de admitere a acţiunii, instanţa de fond reţine că “activitatea decizională în cadrul parchetelor se desfăşoară pe două paliere, respectiv: jurisdicţional şi administrativ”, aceasta fiind ideea centrală a considerentelor. Motivarea a fost pe larg combătută în dezvoltarea recursului declarat de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel C. în numele şi pentru interesele Primului Procuror al Parchetului de pe lângă Judecătoria C.. Pentru susţinerea apărărilor, în recursul declarat de reclamant împotriva aceleaşi sentinţe, insistăm doar asupra consecinţelor unei astfel de viziuni.
Este evident că a ataca ordinele de repartizare pe sectoare de activitate, emise de către Primul – Procuror al Parchetului de pe lângă Judecătorie, pe calea contenciosului administrativ este o procedură novatorie şi periculoasă, întrucât poate conduce la declanşarea unor probleme procedurale cu efecte asupra întregii activităţi a parchetelor şi/sau instanţelor. Primul – procuror al parchetului de pe lângă judecătorie repartizează procurorii pe sectoare de activitate în virtutea dispoziţiilor art. 92 alin. (5) lit. c din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, având în vedere necesităţile concrete ale unităţii de parchet într-o anumită perioadă de timp.
Respectând principiul separaţiei puterilor în stat, instanţa nu se poate substitui primului procuror care are atribuţii organizatorice, pe de o parte şi, pe de altă parte, sunt imposibil de anticipat necesităţile organizatori ce ale parchetului pe viitor, datorită mobilităţii magistraţilor – procurori.
Mai arată intimatul că ordinele prin care procurorii au fost repartizaţi pe sectoare de activitate în 2012 au reflectat fluctuaţia de personal de la nivelul Parchetului de pe lângă Judecătoria C. în cursul anului 2012, exprimată şi la pag. 12 a Raportului de bilanţ aferent anului 2012, în care se regăsesc aprecieri cu privire la independenţa magistraţilor – procurori şi măsurile luate pentru respectarea acesteia.
Nu lipsită de relevanţă apare în contextul recursului declarat de către reclamantul B.A. Sinteza privind achitările înregistrate în anul 2012 la Parchetul de pe lângă Judecătoria C. Cele mai multe achitări sunt în dosare instrumentate de către reclamantul –
recurent B.A., astfel dintr-un total de 24 de achitări, 13 sunt în dosare instrumentate de către A.B., în trei situaţii reţinându-se culpa acestuia în instrumentarea dosarelor.
În data de 18.02.2013, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul prevederilor art. 49 alin.1 şi alin.3 C.p.c raportat la art. 28 alin.1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, republicată, art. 62, art. 63, art. 64, art. 65, art. 70, art. 71, art. 93, art. 131 alin. 3 şi art. 132 alin. 3 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, a formulat, prin reprezentantul său legal – prim-adjunctul Procurorului General D.M.M., cerere de intervenţie în interesul recurentului-pârât prim-procurorul Parchetului de pe lângă Judecătoria C.
Cererea de intervenţie accesorie a fost respinsă la termenul din 18.02.2013, reţinându-se că în cererea de intervenţie accesorie există o motivare sub aspectul admisibilităţii în principiu în care, în privinţa condiţiei interesului, se menţionează că „intervenientul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie justifică acelaşi interes procesual ca şi recurentul-pârât”. Într-adevăr, potrivit art. 49 alin. 1 C. pr. civ., oricine are interes poate interveni într-o pricină ce se urmează între alte persoane, intervenţia fiind o formă a acţiunii civile, toate condiţiile de exercitare ale acesteia trebuind să fie întrunite şi de către intervenţie, inclusiv condiţia procesuală a interesului. Este evident că în general intervenţia accesorie este grefată pe un interes parţial concordant sau suprapus celui al părţii în favoarea căreia se intervine, însă nu este mai puţin adevărat că între condiţiile de exercitare ale acţiunii civile, în forma cererii de intervenţie accesorie, trebuie să existe interesul propriu al intervenientului. Un astfel de interes, deşi posibil să fi existat, nu a fost alegat, explicitat, prezentat, intervenientul făcând trimitere numai la interesul recurentului, ceea ce nu a fost considerat suficient din perspectiva admisibilităţii cererii de intervenţie.
Analizând recursurile declarate, Curtea reţine următoarele:
Recursul pârâtului este fondat şi urmează a fi admis. Acest recurs, al prim-procurorului Parchetului de pe lângă Judecătoria C. a fost declarat în baza rezoluţiei din data de 07.12.2012 trecută pe hotărârea comunicată de către Parchetul de pe lângă Curtea de Apel C. Ca regulă generală, în conformitate cu art. 68 alin. 1 C. pr. civ., mandatul judiciar se prezintă sub forma unui înscris sub semnătură legalizată, însă acesta este a fortiori valabil şi ca act autentic. Art. 230 lit. a) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil a abrogat Codicele civil (1864), cu excepţia dispoziţiilor art. 1169-1174 şi 1176-1206, care au subzistat până la data intrării în vigoare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Art. 1171 din Codul civil anterior, în vigoare încă la momentul rezoluţiei prim-procurorului recurent, prevede că actul autentic este acela care s-a făcut cu solemnităţile cerute de lege, de un funcţionar public, care are drept de a funcţiona în locul unde actul s-a făcut.
Acţiunea se referă la întregul ordin al prim-procurorului Parchetului de pe lângă Judecătoria C. nr. 1246/II/7/5.04.2012 prin care au fost repartizate sectoarele de activitate în parchet însă interesul reclamantului nu poate viza decât propria situaţie, nu şi pe cea a altora, astfel încât analiza Curţii se limitează numai la reclamant, pentru toţi ceilalţi procurori motivul respingerii acţiunii fiind circumscris conceptului de interes in casu al persoanei care a sesizat instanţa, nefiind posibil ca drepturile sau intereselor acestor persoane, terţe faţă de obiectul cauzei, să fie cumva vătămate sau măcar influenţate prin demersul unei persoane diferite, în speţă reclamantul, care, dacă într-adevăr dorea modificarea situaţiei lor astfel cum aceasta se reflectă în ordinul atacat, ar fi trebuit să-i
cheme nominal în proces pe fiecare, astfel încât toţi aceştia să-şi poată prezenta şi apăra poziţia.
Acest ordin nr. 1246/II/7/5.04.2012 (în care reclamantul apare repartizat în sectorul „Judiciar”, după ce anterior funcţionase în sectorul „Supravegherea cercetărilor penale”) este contestat în raport, în principal, cu dispoziţiile normative cuprinse în Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 529/C din 21 februarie 2007 privind aprobarea Regulamentului de ordine interioară al parchetelor, respectiv prin prisma art. 92 alin. 5 lit. c) din Regulament, potrivit căruia prim procurorul parchetului repartizează, acolo unde este cazul, procurorii pe activităţi în cadrul parchetului, în funcţie de pregătirea, specializarea şi aptitudinile acestora şi de necesitatea bunei funcţionări a parchetului.
Aspect care a fost contestat în proces, ordinul prim-procurorului Parchetului de pe lângă Judecătoria C. prin care au fost repartizate sectoarele de activitate în parchet este act administrativ în accepţiunea art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care defineşte acest act ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Pentru a statua asupra acestui caracter al ordinului, Curtea are în vedere întrunirea, în chiar ordinul atacat, a tuturor condiţiilor prevăzute de acest text de lege, inclusiv aceea de a emana de la o autoritate publică. Această noţiune are înţelesul autonom prevăzut de art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004, care nu se referă doar la organele unităţilor administrativ teritoriale, ci şi la orice organ de stat, al puterii publice, aşa cum sunt şi organele cu atribuţii administrative din instanţe, parchete, justiţie, cum sunt, exempli gratia, şefii de parchete şi preşedinţii instanţelor.
Regulamentul de ordine interioară al parchetelor prevede repartizarea procurorilor pe activităţi în cadrul parchetului, în funcţie de 1. pregătirea, specializarea şi aptitudinile acestora şi 2. de necesitatea bunei funcţionări a parchetului. Criteriile, cumulative, nu sunt ierarhizate ca prioritate, nici ponderate, cuantificate, în importanţă, textul legal lăsând astfel la aprecierea decidentului modul de combinare a lor în procesul decizional administrativ. Pe lângă acest aspect de neierarhizare a celor două criterii (unul în considerarea procurorului, persoanei, al doilea în considerarea parchetului, instituţiei, structurii) o altă trăsătură caracteristică care se desprinde din modul de expunere a lor în textul normativ este că ele sunt concepute în termeni largi, indicativi ai unei puteri discreţionare atribuite şefului parchetului, noţiune de drept administrativ care nu înseamnă, bineînţeles, discreţia din vorbirea curentă sau arbitrariul, ci se referă la faptul că autorităţii îi este conferită o anume latitudine de apreciere asupra deciziei de luat, îi permite să aleagă între mai multe soluţii fundamentate juridic aceea care i se pare cea mai oportună; practic, procurorii unui parchet de pe lângă judecătorie, cu competenţă materială foarte largă, nu pot, prin ipoteză, avea mari diferenţe între gradul de îndeplinire a criteriilor legale în considerarea persoanei, şi, în nici un caz, unele peste care să nu se poată trece din raţiuni instituţionale, de bună funcţionare a parchetului. Prin urmare, din punct de vedere al criteriilor personale, procurorii parchetului primului nivel ierarhic sunt, fără îndoială, interschimbabili din punct de vedere al celor două mari faze ale activităţii instituţiei, urmărirea penală şi participarea la faza de judecată, cu atât mai mult cu cât gama de infracţiuni în competenţa parchetului este aceeaşi pentru fiecare din cele două faze.
Cenzura judiciară a unor astfel de decizii de oportunitate este restrânsă la situaţia în care ele ar fi abuzive, chestiune de fapt lăsată la aprecierea instanţei care trebuie invocată şi probată de cel care o invocă. Sub acest aspect, mai trebuie menţionat că în dreptul nostru contenciosul administrativ este unul de legalitate, pentru oportunitate activitatea instanţei de judecată fiind mult mai restrânsă, circumscrisă doar eventual cazurilor de abuz vădit.
Tot de principiu, motivarea actului administrativ – în sensul de explicitare a motivelor avute în vedere – poate fi făcută atât prin el însuşi, în cuprinsul actului şi cu ocazia emiterii sale, cât şi subsecvent, fie într-o fază de contestare administrativă, fie chiar în instanţa de judecată.
În contextul celor expuse şi în aplicarea lor în speţă, Curtea reţine că tribunalul a făcut o analiză în mare corectă, care poate fi preluată servatis servandis, a caracteristicilor structurii şi funcţionării parchetelor, sesizând şi elementele de diferenţiere în statutul procurorilor faţă de cel al judecătorilor, reţinându-se câmpul de aplicare al art. 132 din Constituţie, art. 62 şi 64 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.
Tribunalul a mai reţinut judicios emiterea actului în limitele puterii conferite şi inadmisibilitatea antamării, în fond şi în esenţă, chestiunilor de oportunitate în contenciosul administrativ, însă nu a remarcat explicit că buna funcţionare a parchetului este elementul de oportunitate lăsat de legiuitor la latitudinea pârâtului, astfel încât acesta era dispensat de explicitarea distinctă a unor motive sub acest aspect în actul administrativ, şi nu a remarcat nici referirile din operaţiunile administrative prealabile actului atacat la bunul mers al unităţii, adică exact criteriul legal. Rămâne, aşadar, de văzut în ce măsură este adevărată aserţiunea primei instanţe conform căreia elementele ce ţin de persoana procurorilor (pregătirea, specializarea şi aptitudinile acestora) nu ar fi făcut obiectul analizei pârâtului anterior emiterii ordinului contestat şi concluzia-consecinţă că aceste criterii nu s-ar fi aflat la baza măsurii de repartizare a activităţii în cadrul parchetului. După cum s-a arătat deja, cu titlu general, la un parchet de pe lângă judecătorie, eventualele diferenţe individuale dintre procurori nu pot conduce la concluzia unei specializări stricte şi înguste şi a imposibilităţii substituirii acestora în cadrul celor două mari activităţi. Din această perspectivă, ordinul atacat răspunde cerinţelor impuse de Regulament şi lege, şi nu este abuziv. În sensul că acest ordin nu este unul abuziv, Curtea reţine că există o analiză a factorilor pertinenţi efectuată de pârât anterior emiterii actului, factori concretizaţi în lucrările nr. 1240/II/6/2012, nr. 1242/III/4/2012, 1244/II/4/2012, expres menţionate în ordinul atacat, potrivit cărora exista la momentul ordinului atacat o problemă de achitări, înregistrându-se un număr destul de mare de achitări înregistrat de unitatea de parchet la nivelul anului 2011 şi noi achitări înregistrate pe primul trimestru al anului 2012, identificându-se necesitatea luării unor măsuri pentru prevenirea creşterii acestora. S-a constatat că procurorul A.B. (care nu avea cele mai multe soluţii infirmate ierarhic) înregistrează cele mai multe achitări (reclamantul 9 faţă de 3 următorul procuror potrivit acestui criteriu al achitărilor definitive), diferenţa dintre el şi ceilalţi procurori a fost considerată semnificativă, iar pentru normalizare s-a apreciat că se impune trecerea, pentru bunul mers al unităţii, procurorului reclamant în sectorul judiciar, unde actele procesuale şi procedurale întocmite nu necesită o verificare a legalităţii şi temeiniciei – reclamantului i s-a permis soluţionarea dosarelor existente. Sigur, cifrele nu sunt prezentate ponderat în funcţie de
volumul activităţii, dar şi cifrele, mărimile absolute, sunt importante prin ele însele, fiind preluate ca atare inclusiv în orice analiză referitoare la unitatea de parchet. Ca atare, chiar şi prima facie, respectiv la nivelul superficial de analiză îngăduit instanţei de contencios administrativ în chestiuni de oportunitate, respectiv strict pentru identificarea unor eventuale abuzuri, se poate reţine că ordinul atacat nu este abuziv, ci el corespunde scopului pentru care puterea administrativă a fost conferită emitentului şi analizează obiectiv elementele pertinente.
În ceea ce priveşte recursul reclamantului, Curtea reţine că, prin pct. 25 din Legea nr. 202 din 25 octombrie 2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor, după articolul 2812 C. pr. civ. a fost introdus un nou articol, respectiv articolul 2812a potrivit căruia îndreptarea, lămurirea, înlăturarea dispoziţiilor potrivnice sau completarea hotărârii nu poate fi cerută pe calea apelului sau recursului, ci numai în condiţiile art. 281-2812.
Din această perspectivă, soluţia tribunalului a fost pronunţată numai sub un singur aspect, respectiv numai în privinţa primului petit, acela de anulare a ordinului atacat, dispozitivul fiind cât se poate de explicit în acest sens, pe lângă dispoziţia de anulare a ordinului prim-procurorului existând şi menţiunea de admitere a acţiunii, fără rezerva unei părţi din acţiune. Este adevărat că în considerente tribunalul s-a referit la inadmisibilitatea petitului de emitere a unui ordin cu repunerea reclamantului în situaţia anterioară, însă omisiunea de pronunţare asupra unui petit se analizează exclusiv în raport cu dispozitivul sentinţei care cuprinde ceea ce s-a pronunţat.
Cu privire la omisiunea instanţei de fond, din dispozitiv, reclamantul avea la îndemână calea procedurală a completării hotărârii, în temeiul art. 2812 C. pr. civ., care prevede că dacă prin hotărârea dată instanţa a omis să se pronunţe asupra unui capăt de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale, se poate cere completarea hotărârii în acelaşi termen în care se poate declara recurs împotriva acelei hotărâri. Din moment ce reclamantul nu a uzat de această cale, ci a formulat recurs pentru nepronunţare, recursul său este inadmisibil conform art. 2812a C. pr. civ. şi urmează a fi respins.
Faţă de cele de mai sus, în temeiul art. 312 C. pr. civ., Curtea urmează să respingă recursul reclamantului, să admită recursul pârâtului şi să modifice sentinţa civilă atacată în sensul respingerii acţiunii. (Judecător Sergiu-Leon Rus)
Preşedintele Secţiei a II-a civile, Judecător LIVIU UNGUR<
