Consiliul Europei, prin recomandările emise, a impus statelor membre ca, prin normele sale interne, să asigure părţilor îndreptăţite o protecţie jurisdicţională provizorie pentru a se evita producerea unor prejudicii ireparabile pe care echitatea le impune a fi evitate în măsura posibilului; simpla existenţă a recomandării nu obligă instanţa competentă ca în mod automat şi necondiţionat să dispună suspendarea executării actului administrativ, fiind necesar ca pentru obţinerea protecţiei jurisdicţionale să se facă dovada îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de normele de drept interne care transpun în legislaţie stipulaţiile recomandării.
C.A. Oradea, secţia comercială, de administrativ şi fiscal,
decizia nr. 267/CA/08.04.2010
Prin sentinţa nr. 721 din 17 noiembrie 2009, pronunţată de Tribunalul Bihor, a fost respinsă cererea de suspendare formulată de reclamanta Regia Autonomă O. Transport Local, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi B., pentru suspendarea executării deciziei nr. 20/15.07.2009, emisă de pârâtă.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că obiectul dedus judecăţii îl reprezintă suspendarea executării deciziei nr. 20/15.07.2009, emisă de pârâtă, prin care s-au stabilit o serie de nereguli în activitatea reclamantei, instituindu-se în sarcina acesteia obligativitatea recuperării pagubelor constatate.
Fără a cerceta în fond, sub toate aspectele, legalitatea şi temeinicia actului administrativ atacat, instanţa a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile imperativ cerute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ atacat.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ se poate dispune în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente. Cele două sintagme sunt clarificate prin dispoziţiile art. 2 lit. s) şi t) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, în accepţiunea acestui text de lege, prin caz bine justificat se înţelege împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar prin pagubă iminentă se înţelege prejudiciu material viitor şi previzibil.
Transpunând aceste texte de lege în speţa de faţă, instanţa a constatat că în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile imperios cerute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ atacat.
Astfel, prin decizia a cărei suspendare a executării se solicită, s-au constatat 7 nereguli, care, în viziunea organelor de control, au determinat cauzarea unor pagube materiale însemnate. Deşi s-au constatat 7 probleme diferite, prin cererea formulată, reclamanta se axează doar pe una dintre aceste nereguli, respectiv cea privind desfăşurarea licitaţiei pentru achiziţionarea unui autocar, descrisă la pct. 7 din decizia atacată, fară a face vreo referire la celelalte nereguli constatate. Din examinarea întregii documentaţii care a stat la baza emiterii deciziei atacate, rezultă că la licitaţia pentru achiziţionarea autocarului au fost depuse 2 oferte, dintre care reclamanta a ales-o pe cea mai mare.
Prin urmare, susţinerile reclamantei, conform cărora nu s-ar fi cauzat niciun prejudiciu, întrucât pe contractul de achiziţie şi pe factura emisă este trecută suma din contract, nu au nicio relevanţă, câtă vreme oferta cu preţul de achiziţie redus cu suma de 32.000 euro
a fost respins neîntemeiat de către conducerea reclamantei. In consecinţă, instanţa urmează să constate că nu există o îndoială serioasă asupra legalităţii deciziei atacate, condiţie indispensabilă pentru suspendarea executării actului administrativ. Mai mult, nici cea de-a doua condiţie care trebuie îndeplinită pentru suspendarea executării unui act administrativ, respectiv existenţa unei pagube iminente, nu este îndeplinită în cauză.
Or, prin pagubă iminentă se înţelege, cum am arătat mai sus, un prejudiciu material viitor şi previzibil. Prin nesuspendarea executării deciziei, nu se cauzează în sarcina reclamantei o pagubă materială
iminentă, întrucât nu există împotriva acesteia un titlu executoriu care să determine iminenţa recuperării prejudiciului.
Scopul instituit de legiuitor pentru suspendarea executării actului administrativ este acela de a nu cauza reclamantului o pagubă materială iminentă, care i s-ar cauza ca urmare a nesuspendării executării actului administrativ, generată dc faptul că până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anulare, această pagubă materială ar putea fi, în unele cazuri, deosebit de consistentă. Or, în cazul reclamantei, accastă pagubă materială iminentă lipseşte cu desăvârşire.
Faţă de aceste considerente şi ţinând cont dc faptul că legiuitorul a impus ca pentru suspendarea executării actului administrativ să fie îndeplinite cumulativ cele 2 condiţii imperative cerute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanţa a respins ca nefondată cererea dc suspendare a actului administrativ atacat.
împotriva hotărârii pronunţate de prima instanţă a declarat recurs în termen recurenta Regia Autonomă O. Transport Local, solicitând admiterea recursului şi modificarea sentinţei recurate în sensul admiterii cererii de suspendare a executării punctului 7 al deciziei nr. 20/15.07.2009, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anularea acestui act administrativ.
In dezvoltarea motivelor de recurs, s-a învederat instanţei că hotărârea atacată este nefondată fiind incidente prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi Recomandarea nr. R(89)8/l989 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei referitoare la practica juris-dicţională provizorie în materie administrativă. A arătat că drept urmare a controlului efectuat de Camera de Conturi Bihor finalizat prin procesul-verbal nr. 7918, respectiv 7919 din 15.07.2009 şi decizia nr. 20/2009 la punctul 7 a fost obligată la luarea unor măsuri obligatorii de rccuperare a unei aşa-zise pagube estimate la 32.000 curo cc constituie plăţi nelegale la achiziţie autocar în 2007. La accastă sumă se mai dispune a se pretinde daune-interese sub formă de dobânzi bancarc în sumă de 17.663,91 Ici, prin decizie impunându-se stabilirea întinderii prejudiciului până la data recuperării integrale a pagubei de la persoane răspunzătoare fară a le nominaliza.
Organul de control a pretins că nu s-au respectat dispoziţii legale referitoare la achiziţia unui autocar prin licitaţie deschisă organizată în anul 2007 şi finalizată cu atribuirea contractului de livrare nr. 125/2007 încheiat cu ofertantul câştigător SC A.B. SRL.
A considerat nelegale aspcctclc reţinute de organul de control, paguba fiind estimată ca rezultat a neexecutării corespunzătoare a contractului prin plata nedatorată la factură, calculată ca diferenţă dintre preţul celor două oferte depuse în cadrul procedurii, pretin-
zându-se că trebuie atribuit contractul la al doilea ofertant care a ofertat un preţ mai mic. Persoanele vinovate de săvârşirea pagubei nu au fost nominalizate, regia fiind în situaţia de a nu putea stabili vinovăţia acestora, iar în conformitate cu documentele achiziţiei, criteriul de atribuire nu era preţul cel mai scăzut, ci oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.
A arătat că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre lipsită de temei legal, judecând şi fondul cauzei în analiza condiţiei de suspendare sub aspectul cazului bine justificat în lumina dispoziţiilor art. 2 lit. s) şi t) din Legea nr. 554/2004. S-a reţinut greşit că nu s-a făcut referire la celelalte nereguli constatate, câtă vreme s-a solicitat doar suspendarea punctului 7 al deciziei fară a se observa neatacarea şi a altor aspecte.
In considerentele sentinţei s-a analizat de către instanţă chiar fondul cauzei, nefiind luate în considerare împrejurările de fapt şi de drept invocate care atestau o îndoială serioasă asupra legalităţii actului atacat. Mai mult, trebuia avut în vedere şi faptul că măsurile dispuse au fost contestate, fiind de dorit ca instanţa să asigure o protecţie jurisdicţională provizorie pentru a nu cauza un prejudiciu ireparabil pe care echitatea îl impune a fi evitat în măsura posibilului (Recomandarea 89/8/1998 a Consiliului de Miniştri).
A considerat că executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat şi pagube morale previzibile
de nereparat. In mod greşit s-a apreciat că nici cea de-a doua condiţie de suspendare a executării sub aspectul pagubei iminente nu ar fi întrunită. A arătat că este obligată a lua măsuri cu vădită îndoială în privinţa legalităţii fară să cunoască care sunt persoanele responsabile şi ce abateri au săvârşit, a antrena răspunderea persoanei juridice care a câştigat licitaţia sau pretinde repararea pagubei de la comisia de evaluare. Toate măsurile antrenează o serie de acţiuni în justiţie care par inadmisibile datorită îndoielii asupra actelor dc control, acţiuni ce ar implica efectuarea de cheltuieli. A arătat că paguba constă şi în faptul că, prin neluarea măsurilor obligatorii dispuse, se pot aplica amenzi consistente, fiind şi infracţiune, situaţie în care consideră că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului atacat.
Intimata Curtea de Conturi a României, prin întâmpinarea depusă, a solicitat respingerea recursului şi menţinerea în totalitate a sentinţei atacate, arătând că motivele de recurs invocate sunt nefondate.
Cu privire la împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, a arătat că auditorii publici externi, în actul de control, au consemnat abaterile de la legalitate privind criteriile de
atribuire şi licitaţia organizată pentru achiziţia unui autocar. Criteriile utilizate de comisia de evaluare a ofertelor a determinat atribuirea contractului către operatorul economic ce a oferit preţul cel mai mare, situaţie în care apare nejustificată plata pentru achiziţionarea respectivului autocar. Conform prevederilor art. 33 alin. (3) teza finală din Legea nr. 94/1992, sarcina întinderii prejudiciului şi a măsurilor pentru recuperarea lui cade în sarcina autorităţii verificatc. Măsurile stabilite nu vizează răspunderea persoanei juridice cc a câştigat licitaţia cu angajarea persoanelor vinovate pentru modul în care s-a desfăşurat licitaţia.
Este adevărat că, pentru acţiunile pe care le va promova recurenta, va trebui să facă anumite cheltuieli, dar acestea nu pot fi calificate ca fiind un prejudiciu. Aspectele invocate cu privire la nerespectarca prevederilor Regulamentului nr. 89/8/1989 al Consiliului de Miniştri nu pot fi avute în vedere, deoarece nu au aplicabilitate în speţă, nefiind fondate nici motivele de recurs privind analizarea fondului cauzei de către prima instanţă, fiind firesc ca în urma analizării argumentelor invocate de recurentă, instanţa să formuleze concluzii.
Instanţa de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, cât şi din oficiu, a reţinut că este nefondat şi, în baza prevederilor art. 312 C. proc. civ., a dispus respingerea lui şi menţinerea în totalitate a sentinţei atacate.
Conform prevederilor art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată în drepturile şi interesele sale legitime poate să ceară instanţei de contencios administrativ competente, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anularea actului administrativ respectiv.
Din interpretarea prevederii legale incidente, rezultă că, pentru suspendarea executării actului administrativ, persoana vătămată trebuie să facă dovada îndeplinirii cumulative a celor două condiţii prevăzute expres de legiuitor, respectiv a existenţei unui caz bine justificat şi a necesităţii prevenirii unei pagube iminente.
Cazul bine justificat implică existenţa unei îndoieli puternice asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ de natură a înfrânge principiul, potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, iar paguba iminentă constă, potrivit prevederilor art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, într-un prejudiciu material viitor, dar previzibil sau în perturbarea previzibilă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
In cauză, reclamanta-recurentă nu a făcut dovada îndeplinirii cumulative a acestor condiţii cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă.
In analiza cazului bine justificat, instanţa procedează la analizarea aparenţei dreptului prin prisma motivelor de nelegalitate a actului administrativ atacat, cercetarea acestor motive ncavând loc în sensul analizării lor pe fond şi pronunţării asupra lor, ci doar în sensul aşa-zisei „pipăiri a fondului cauzei”.
Prima instanţă a proccdat în acest sens în analiza motivelor de nelegalitate invocate, neprocedând la soluţionarea fondului cauzei, motivele de recurs invocate sub acest aspect fiind nefondate.
Este evident că, analizând aparenţa dreptului, instanţa învestită cu soluţionarea cererii de suspendare a concluzionat, în urma analizei sumare efectuate, asupra răsturnării sau nu a prezumţiei de legalitate a actului respectiv, însă nu se poate susţine că prin analiza efectuată se soluţionează fondul cauzei.
Referirea primei instanţei la existenţa în cuprinsul deciziei atacate a 7 puncte cu nereguli constatate şi contestarea a doar unuia dintre aceste puncte în privinţa căruia s-au invocat motive de nelegalitate nu a fost făcută în sensul de imputare la adresa reclamantei a necontes-tării întregii decizii cum invocă recurenta, ci a fost efectuată în stabilirea stării de fapt din cauză.
In speţă, aparenţa dreptului nu este în favoarea reclamantei-recu-rente, cum în mod judicios a reţinut şi prima instanţă, deoarece în urma analizei sumare efectuate apare că s-ar fi atribuit un contract de achiziţie publică în favoarea ofertantului ce a oferit preţul cel mai mare, aspect constatat la punctul 7 în decizia atacată.
Nenominalizarea persoanelor vinovate de producerea prejudiciului în sarcina recurentei şi stabilirea luării unor măsuri de către recurentă pentru identificarea acestora şi a întinderii prejudiciului în cuprinsul decizici atacatc apare ca justificată, prin prisma prevederilor legale cuprinse în Legea nr. 94/1992, care, în urma modificărilor intervenite, nu au mai dat posibilitatea organelor de control de a stabili persoanele vinovate şi a lua măsuri de recuperare a eventualei pagube, atribut ce a fost conferit de lege persoanei păgubite.
Cât priveşte nerespectarea de către instanţa de fond a Recomandării 89/8/1989 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, s-a reţinut că, prin această recomandare, s-a impus statelor membre ca, prin normele sale interne, să asigure părţilor îndreptăţite o protecţie jurisdicţională provizorie pentru a se evita producerea unor prejudicii ireparabile pe care echitatea îl impune a fi evitat în măsura posibilului.
In legislaţia română există reglementată o asemenea procedură în cuprinsul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, de care chiar recurenta a uzat, însă recomandarea invocată nu impune statelor membre asigurarea acestei protecţii jurisdicţionale fară posibilitatea ca în legislaţia internă să se stipuleze condiţiile în care se acordă această protecţie jurisdicţională.
Statele membre sunt libere să stabilească în legislaţiile naţionale condiţiile şi formele în care se asigură această punere în aplicare a recomandării.
Simpla existenţă a recomandării invocatc de recurentă nu obligă instanţa competentă ca în mod automat şi necondiţionat să dispună suspendarea executării actului administrativ, fiind necesar ca, pentru obţinerea protecţiei jurisdicţionale invocate, să se facă dovada îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de normele dc drept interne care transpun în legislaţia internă stipulaţiile recomandării respective.
Or, în cauză, reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii acestor condiţii, astfel că nu poate invoca cu drept temei nerespectarea Recomandării 89/8/1989 a Consiliului de Miniştri de către prima instanţă.
Nefondate sunt motivele de recurs invocate sub aspectul îndeplinirii celei de-a doua condiţii prevăzute de lege, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente. Prin nesuspendarea executării deciziei nu se cauzează în sarcina recurentei vreo pagubă materială iminentă, câtă vreme nu există un titlu executoriu care să determine iminenţa producerii vreunei pagube. Prin decizia atacată, s-a stabilit în sarcina recurentei să ia măsuri pentru identificarea persoanelor vinovate şi pentru stabilirea întinderii prejudiciului cauzat regiei, situaţie în care nu se poate invoca cu drept temei că prin executarea acestei decizii există iminenţa producerii vreunui prejudiciu material. Efcctuarea unor eventuale cheltuieli pentru punerea în exccutarc a deciziei nu constituie un motiv suficient pentru a se putea invoca iminenţa unei pagube greu de recupcrat şi care ar pune în dificultate regia. Prejudiciile dc ordin moral invocate în susţinerea ccrcrii de recurs, care s-ar putea eventual produce, nu pot fi avute în vedere, câtă vreme ele nu intră în noţiunea de pagubă iminentă definită de legiuitor.
De asemenea, sub aspectul punerii în a dcciziei, nu se poate invoca existenţa vreunei perturbări grave a funcţionării regiei, câtă vreme efectuarca demersurilor stabilite prin dccizie sunt independente de prestarea serviciilor ce fac obiectul activităţii regiei.
Posibilitatea aplicării unor sancţiuni ca urmare a neexecutării deciziei, a cărei suspendare se solicită, nu poate constitui un element care să ducă la dovedirea îndeplinirii condiţiei prevăzute de legiuitor pentru suspendarea executării.
Drept urmare, instanţa de recurs, constatând nefondate motivele de recurs invocate, a dispus respingerea ca nefondat a recursului şi menţinerea în totalitate a sentinţei atacate.
Notă: Printr-o altă recomandare a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, respectiv Rec (2003) 16 privind executarea deciziilor administrative şi jurisdicţionale în domeniul dreptului administrativ, se sugerează statelor membre să includă în cadrul juridic constituit posibilitatea persoanelor private de a cere suspendarea deciziei contestate. dacă legea nu prevede suspendarea de drept a deciziei contestate^
