Motivarea actelor administrative reprezintă o condiţie de valabilitate a acestora, emitentului unui astfel de act revenindu-i obligaţia de a indica neechivoc elementele de drept şi de fapt care au stat la baza soluţiei adoptate, pentru a putea fi cunoscute de destinatar şi în funcţie de care să-şi poată formula eventuale apărări, pe de o parte, precum şi pentru ca instanţa de judecată să poată exercita un control efectiv a legalităţii actului, pe de altă parte. Ordinul contestat fiind nemotivat, există o îndoială serioasă cu privire la aparenţa de legalitate a actului administrativ în discuţie.
I.C.C.J., secţia de administrativ şi fiscal, decizia nr. 649/09.02.2010, în Le galiş
Prin cererea înregistrată la data de 02 februarie 2009, reclamantul A.B. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătăţii Publice,
solicitând instanţei, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Ordinului nr. 1701 din 18.12.2008 al Ministrului Sănătăţii Publice.
In motivarea cererii, reclamantul a arătat că în cauză sunt îndeplinite cerinţele privind existenţa cazului bine justificat şi al iminentei pagube.
Prin Ordinul nr. 1701 din 18.12.2008, Ministrul Sănătăţii Publice, începând cu data de 19 decembrie 2008, a dispus eliberarea reclamantului din funcţia de manager interimar al Spitalului Clinic „Colentina” Bucureşti.
Reclamantul deţinea funcţia din care a fost eliberat din data de 17 septembrie 2008, fiind numit prin Ordinul Ministrului Sănătăţii Publice nr. 1358.
Este adevărat că, potrivit dispoziţiilor art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, preşedinţii consiliilor consultative şi comitetelor directoare interimare se numesc pe o perioadă de maximum 6 luni, prin ordin al Ministrului Sănătăţii Publice, însă la data eliberării din funcţie
termenul de 6 luni nu expirase. împrejurarea că într-o eventuală admitere a acţiunii, reclamantul ar putea fi repus în funcţie, chiar dacă termenul de 6 luni s-a împlinit, nu prezintă relevanţă în cauză, faţă de faptul că, în speţă, reclamantul a desfăşurat o activitate de numai 3 luni de la numirea sa, fiind ulterior demis.
In aceste condiţii, excepţia inadmisibilităţii cererii, raportată la împlinirea termenului de 6 luni reglementat de dispoziţiile art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 nu a fost primită în cauză, iar curtea a respins-o ca neîntemeiată.
Cu privire la cererea de suspendare, curtea a apreciat-o ca întemeiată:
Suspendarea actului administrativ reglementată prin art. 14, art. 15 din Legea nr. 554/2004 este una judecătorească, la cerere, facultativă, admisibilă după sesizarea instanţei de contencios administrativ şi care durează până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Din analiza textelor mai sus citate, rezultă necesitatea existenţei a două cerinţe de fond pentru admiterea cererii de suspendare a executării: a) existenţa unei pagube iminente, care se încearcă a fi prevenită şi b) existenţa unui caz bine justificat. Cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, ele determinându-se reciproc.
Existenţa unui caz bine justificat, care să înfrângă principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, impune existenţa unei puternice îndoieli asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, care este emis pe baza legii şi pentru executarea acestuia.
Instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei cereri de suspendare a executării trebuie să „pipăie” fondul, evitând a se pronunţa asupra acestuia, pentru a constata dacă, într-adevăr, cererea vizează un act administrativ care să fie vădit nelegal, executarea lui practică fiind, deci, de natură se creeze efecte nejustificate cu privire la situaţia reclamantului.
In cercrea de suspendare a exccutării actului administrativ, reclamantul a susţinut că există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actelor administrative atacate, acestea reprezentând, alături de interesul său legitim, un caz bine justificat.
Curtea a considerat că accastă modalitate de abordare a întrunirii condiţiei mai sus indicate este corectă, avându-se în vedere şi Recomandarea nr. R(89)8 din 15 septembrie 1989 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei.
Acest act juridic emis la nivel european a considerat că este dc dorit să se asigure persoanelor o protecţie jurisdicţională provizorie, fară a recunoaşte, totuşi, eficacitatea necesară acţiunii administrative.
Recomandarea a apreciat că autorităţile administrative acţionează în numeroase domenii şi că activităţile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertăţile şi interesele persoanelor şi, astfel, executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate cauzează persoanelor un prejudiciu ireparabil şi pe care echitatea îl impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.
Instanţa de judecată, chemată să decidă măsuri de protecţie provizorii, trebuie să ţină cont de ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, asemenea măsuri putând fi acordate mai ales atunci când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat.
Analizând actul administrativ vătămător, respectiv Ordinul nr. 1701 din 18 decembrie 2008 al Ministrului Sănătăţii Publice, s-a constatat că acesta nu cuprinde motivarea decizici autorităţii, în preambulul acestuia f^cându-se trimitere generic la Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sanitar şi H.G. nr. 862/2006 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii Publice, fară a indica motivele imputabile ce au dus la eliberarea din funcţie a reclamantului, motivarea constituind o condiţie de validitate a actului administrativ.
Mai mult dccât atât, toate documentele depuse la dosar: raportul de control desfaşurat în perioada 08 – 09 ianuarie 2009 înregistrat sub nr. 1.B.24/DC 24 din 21 ianuarie 2009 şi memoriul înaintat de şefii de secţie ai Spitalului Clinic „Colentina” sunt favorabile reclamantului, subliniind activitatea corespunzătoare desfăşurată de către acesta în calitate de manager interimar.
Totodată, instanţa analizând existenţa cazului bine justificat pentru admiterea cererii a făcut şi aplicarea principiului proporţionalităţii prin cântărirea intereselor părţilor, raportat la fiecare rezultat posibil, şi a luat în considerare şi interesul menţinerii desfăşurării normale a activităţii în cadrul spitalului prin asigurarea continuităţii conducerii.
Eliberarea din funcţie a reclamantului, fară o motivare a atitudinii sale culpabile şi înainte de împlinirea termenului pentru care a fost numit, i-a produs în mod evident un prejudiciu acestuia, avându-se în vedere efectele deciziei de eliberare din funcţie: lipsirea acestuia de plata drepturilor salariale, afectarea imaginii şi prestigiului profesional etc.
Prin sentinţa civilă nr. 498 din data de 10 februarie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VII I-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, a admis cererea de suspendare a executării Ordinului Ministrului Sănătăţii Publice nr. 1701 din 18 decembrie 2008, de asemenea suspendă executarea Ordinului nr. 1701/2008 al Ministrului Sănătăţii Publice până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei ce face obiectul dosarului nr. 789/2/2008 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VII I-a contencios administrativ şi fiscal.
împotriva acestei hotărâri, în termen legal a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii.
In motivarea recursului, pârâtul a arătat, în esenţă, următoarele:
In ceea ce priveşte respingerea excepţiei inadmisibilităţii, instanţa a reţinut dispoziţiile art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, prin care se instituie limita maximă pentru care un manager interimar poate ocupa această funcţie, respectiv 6 luni, însă apreciază că, chiar dacă termenul de 6 luni s-a împlinit, nu prezintă relevanţă, în cauza de faţă.
Prin decizia sa, instanţa „recunoaşte” reclamantului un drept practic nerecunoscut de legiuitor, dispunând în sensul obligării recu-rentei-pârâte la menţinerea intimatului-reclamant în funcţia dc manager interimar cu mult peste termenul legal.
Pe fond, instanţa de fond a reţinut faptul că „în ccrerea de suspendare a executării actului administrativ reclamantul a susţinut că există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actelor administrative atacate, acestea reprezentând, alături de interesul său legitim, un caz bine justificat”, admiţând astfel cererea reclamantului, fară însă a menţiona concret şi „indiciile temeinice” invocate dc reclamant şi reţinute de instanţă. Instanţa de fond reţine însă că eliberarea din funcţie a reclamantului produce în mod evident un prejudiciu acestuia, avându-se în vedere efectele deciziei de eliberare din funcţie: lipsirea
acestuia de plata drepturilor salariale, afectarea imaginii şi prestigiului profesional etc.
Faţă de cele reţinute de instanţa de fond, a considerat că nu sunt dovedite de intimatul-reclamant îndeplinirea condiţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reiese că sunt necesar a fi întrunite cumulativ cele două condiţii, care prin tonul lor rcstrictiv-imperativ denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, aşadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existenţa „cazului justificat” şi a „iminenţei producerii pagubei”.
Cele două condiţii nu se consideră a fi îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui se solicită a fi suspendată. Existenţa cazului bine justificat în sensul art. 14 poate fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Simpla afirmaţie a persoanei vătămate în sensul că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din lege nu este suficientă în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte existenţa cazului bine justificat şi a producerii unei pagube iminente. Este vorba, aşadar, de efecte ale actului administrativ unilateral ireparabile, prejudiciul creat fiind greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.
Recursul este nefondat.
Excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât a fost corcct respinsă de prima instanţă. Astfel, bine s-a reţinut de judecătorul fondului că eliberarea din funcţie a reclamantului s-a produs înlăuntrul perioadei de 6 luni prevăzută de art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 şi că, din acest punct de vedere, o eventuală admitere a acţiunii principale ce vizează anularea Ordinului nr. 1701 din 18 decembrie 2008, cu consecinţa repunerii domnului B.A. în funcţie chiar după expirarea perioadei de 6 luni, este lipsită de relevanţă în prezenta cauză.
Contrar celor susţinute de recurent, prima instanţă nu i-a recunoscut reclamantului un drept nerecunoscut de legislator, de a fi menţinut pe funcţia de manager peste termenul legal, a avut în vedere că, învestită cu soluţionarea cererii de suspendare a actului administrativ contestat, controlul judecătoresc se rezumă strict la îndeplinirea condiţiilor prevăzute în art. 14 din Legea contenciosului administrativ, fară a lua în discuţie fondul cauzei.
In ceea ce priveşte condiţiile prevăzute în art. 14 din Legea contenciosului administrativ pentru a se dispune suspendarea actului administrativ ce formează obiectul cauzei, a căror neîndeplinire a invocat-o recurentul, critica vizând exclusiv condiţia cazului bine justificat şi condiţia iminenţei producerii pagubei, înalta Curte reţine următoarele:
Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, prezumţie carc, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru accasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ dccât în situaţii dc exccpţie, cu observarea strictă a îndeplinirii exigenţelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condiţiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiţii cumulative: a) condiţia declanşării procedurii administrative prealabile, b) condiţia cazului bine justificat şi c) condiţia prevenirii unei pagube iminente.
Articolul 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul conţinut: „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la
pronunţarea instanţei de fond. In cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fară nicio formalitate”.
In ccea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, curtea observă că accastă exigenţă legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cazuri bine justificate se prccizează în textul legal mai sus menţionat, se înţeleg „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt dc natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”.
Referitor la condiţia iminenţei producerii unei pagube, de asemenea, Legea contenciosului administrativ conţine o definiţie a ei în termenii art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se înţelege „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”.
In speţă, constată înalta Curte, soluţia pronunţată de curtea de apel este corectă atât în privinţa cazului bine justificat, cât şi în privinţa prevenirii pagubei iminente.
Astfel, referitor la prima dintre cele două condiţii, instanţa a reţinut ca element decisiv nemotivarea actului administrativ, ceea ce şi în
opinia înaltei Curţi este de natură a argumenta cazul bine justificat.
Motivarea actelor administrative reprezintă o condiţie de valabi-
litate a acestora, precizcază înalta Curte, emitentului unui astfel de act revenindu-i obligaţia de a indica neechivoc elementele de drept şi dc fapt care au stat la baza soluţiei adoptate, pentru a putea fi cunoscute de destinatar şi în funcţie de care să-şi poată formula eventuale apărări, pe de o parte, precum şi pentru ca instanţa de judecată să poată exercita un control efectiv a legalităţii actului, pc de altă parte. Or, în speţă, este dincolo de orice îndoială că ordinul contestat de reclamant este nemotivat, astfel că există o îndoială serioasă cu privire la aparenţa de legalitate a actului administrativ în discuţie.
Apoi, instanţa, analizând condiţia prevenirii unei pagube iminente, de asemenea a reţinut corect că eliberarea din funcţie a reclamantului, fară indicarea motivelor care au dus la luarea acestei decizii, nefiind evidenţiată culpa sa în exercitarea funcţiei de manager, este de natură a-i produce un prejudiciu atât sub aspect pecuniar, cât şi în privinţa imaginii şi prestigiului profesional.
Invocarea de către recurent a jurisprudenţei instanţei supreme este lipsită de relevanţă pentru că nu destituirea din funcţia publică a reclamantului a argumentat cazul bine justificat, ci nemotivarea actului administrativ, pe de o parte, iar, pe de altă parte, prima instanţă, examinând condiţia prevenirii unei pagube iminente s-a raportat la definiţia legală a acestei exigenţe, cuprinsă în art. 2 lit. ş) din Legea contenciosului administrativ.
Faţă dc ccle cc preccd, înalta Curte a constatat că sentinţa atacată este legală şi temeinică, motiv pentru carc, în baza art. 312 C. proc. civ., a respins recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii.
