Neindicarea motivelor în cuprinsul ordinului. Dezvoltarea motivelor în nota de constatare. Vătămare
C. muncii, art. 263 şi urm.
1. Neindicarea motivelor care au condus la anularea ordinului de numire în funcţie nu ar putea atrage în mod automat anularea actului, sancţiunea nulităţii urmând să intervină doar dacă prin neobser-varea dispoziţiilor legale se produce o vătămare şi singura modalitate de reparare a vătămării este anularea actului. în măsura în care vătămarea poate fi înlăturată şi în alt mod şi actul ar putea produce efecte legale, sancţiunea nulităţii nu se mai justifică.
2. în speţă, reclamantul nu a luat cunoştinţă de motivarea din nota invocată decât cu ocazia litigiului, ce avea ca obiect suspendarea actului atacat (nedovedindu-se în niciun mod comunicarea, anterior acestei date, a notei), dar a avut suficient timp pentru a-şi pregăti apărarea, astfel încât nu mai este, în prezent, vătămat în niciun mod de faptul că motivele din notă nu au fost preluate în ordinul atacat, iar anularea actului pentru acest motiv nu se mai justifică.
3. Reclamantul a avut statut de salariat (deci de dreptul muncii) pe perioada cât a fost director general, nefiind relevant să se sta-
bilească dacă reclamantul a fost salariat sau funcţionar public, în condiţiile în care pentru ambele categorii de personal legea reglementează o procedură prealabilă înaintea sancţionării disciplinare.
4. Numirea directorului general se face printr-un act administrativ; acest act se grefează pe un contract de muncă şi nu poate să modifice natura raporturilor dintre salariat şi instituţia la care îşi desfăşoară activitatea, întrucât nu s-ar mai justifica salarizarea persoanei respective în raport de normele care reglementează contractul individual şi contractul colectiv de muncă (instituţii specifice în mod exclusiv dreptului muncii).
Numirea în funcţie, cât şi demiterea sau revocarea din funcţie se fac prin acte administrative care au ca efect naşterea, stingerea sau modificarea raportului de muncă (prin modificarea felului muncii). în consecinţă, actul administrativ trebuie să respecte atât exigenţele specifice actelor administrative, cât şi exigenţele impuse de legislaţia muncii pentru protejarea drepturilor salariaţilor.
La emiterea actului trebuie să se ţină seama de legislaţia muncii şi, în consecinţă, să existe o cercetare disciplinară impusă de art. 263 şi urm. C. muncii.
5. Pentru repararea prejudiciului moral pe care, în mod cert, îl suferă orice persoană care este demisă dintr-o funcţie, prestigiul profesional al persoanei respective fiind afectat, instanţa a obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 20.000 lei, cu titlu de daune morale. Pretenţiile reclamantului de plată a sumei de 40.000 lei sunt nejustificate, apreciindu-se că, în condiţiile în care reclamantului nu i s-a desfăcut contractul de muncă, ci a fost trecut doar pe o altă funcţie, inferioară, suma de 20.000 lei reprezintă o sumă suficientă pentru repararea prejudiciului moral suferit.
C.A. Bucureşti, s. a Vll-a de cont. adm., sent. nr. 2795 din 30 iunie 2009, irevocabilă prin dec. I.C.C.J. nr. 641 din 9 februarie 2011, nepublicată
Prin cererea înregistrată, reclamantul E.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei (M.J.), anularea Ordinului M.J. nr. 3055/C/29.11.2007, prin care s-a dispus revocarea din funcţia de director general al O.N.R.C., anularea tuturor procedurilor administrative prealabile, inclusiv a Notei de informare privind unele deficienţe constatate în organizarea şi conducerea O.N.R.C. nr. 138232/29.11.2007, reintegrarea reclamantului în funcţia de director general, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri materiale constând în diferenţa dintre drepturile salariale aferente funcţiei de director general şi drepturile salariale aferente funcţiei actuale de Şef Birou la direcţia de analiză şi programare -biroul programare, obligarea M.J. la plata de daune morale în cuantum de 40.000 lei, obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
In motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că, prin mai multe ordine succesive, a fost delegat în funcţia de director general al O.N.R.C., iar prin ordinul M.J. a fost definitivat în această funcţie. Ulterior, prin ordinul atacat, a fost revocat intempestiv şi ilegal din această funcţie, fară nicio justificare şi proccdură prealabilă. Dintr-un comunicat de presă a aflat că măsura s-a dispus ca urmare a deficienţelor constatate în activitatea managerială a conducerii O.N.R.C.
Prin notificare, noul director general i-a adus la cunoştinţă că are posibilitatea să îşi continue activitatea în funcţia de şef birou al biroului programare.
împotriva ordinului a formulat plângere prealabilă.
Reclamantul susţine că ordinul a fost emis cu încălcarea competenţei exclusive a Ministrului Justiţiei, întrucât a fost semnat de Secretarul de Stat, deşi acesta avea o delegare doar pentru direcţiile şi compartimentele subordonate ale M.J., or, O.N.R.C. nu face parte din această categorie.
Un alt motiv de nelegalitate se referă la faptul că ordinul nu este
motivat în fapt şi în drept. In opinia reclamantului motivarea trebuia să se regăsească în chiar ordinul atacat, nu într-un alt act. De asemenea, se arată că nota de informare care conţine motive ale măsurii nu i-a fost comunicată şi, oricum, nu indică niciun temei de drept al măsurii dispuse.
Un al treilea motiv de nelegalitate se referă la faptul că la emiterea ordinului nu s-a respectat procedura prealabilă impusă de Codul muncii şi nu i s-a acordat un preaviz.
Pe fond, reclamantul arată că susţinerile din nota de informare sunt neîntemeiate, întrucât analiza neregulilor constatate este eronată şi nu se indică în ce mod reclamantul a încălcat anumite atribuţii de serviciu.
In ceea ce priveşte supradimensionarea schemei de personal şi a posturilor de conducere, reclamantul arată că organigrama este aprobată de M.J. şi structura organizatorică respectă limitele impuse de lege.
In ceea ce priveşte achiziţionarea de sedii pentru O.N.R.C., reclamantul arată că i se impută în mod greşit faptul că nu a considerat o prioritate achiziţionarea de sedii, întrucât pentru funcţionarea instituţiei era necesară asigurarea de echipamente şi mobilier şi doar după aceea achiziţionarea de sedii. Din acest motiv s-a optat pentru încheierea de contracte de închiriere.
în măsura în care a fost posibil, s-a încercat achiziţionarea de sedii pentru instituţie. De altfel nici conducerea actuală nu a considerat acest lucru o prioritate.
In ceea ce priveşte alocarea unor sume substanţiale cu titlu de prime, reclamantul afirmă că alocarea acestor sume în buget s-a făcut cu avizul prealabil al M.J., astfel încât pârâtul îşi invocă propria culpă.
In concluzie, reclamantul arată că nelegalitatea măsurii de demitere din funcţie impune reintegrarea reclamantului în funcţie, plata de despăgubiri materiale egale cu diferenţa dintre salariul pe care l-ar fi încasat ca director general şi salariul pe care l-a încasat în funcţia propusă după demitere şi plata sumei de 40.000 lei daune morale, pentru prejudicierea imaginii prin măsura dispusă şi prin susţinerile neveridice cu privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor de director general.
Analizând probele administrate în cauză, Curtea a constatat următoarele:
1. Prin ordinul atacat, reclamantul a fost revocat din funcţia de director general al O.N.R.C. începând cu data emiterii ordinului, respectiv
29.11.2007. Ordinul a fost semnat, pentru Ministrul Justiţiei, de secretarul de stat.
Pentru a justifica competenţa secretarului de stat de a semna un ordin dat în competenţa M.J., s-a invocat Ordinul nr. 3044/C/28.11.2007, prin care M.J. dispune înlocuirea sa de drept în perioada 29-30 noiembrie 2007 de secretarul de stat.
Din lectura H.G. nr. 83/2005, se constată că aceasta cuprinde trei
anexe. In prima este descrisă structura M.J., cu toate direcţiile şi compartimentele sale, în cea de a doua sunt enumerate toate instituţiile pentru care M.J. este ordonator principal de credite şi în cea de a treia anexă sunt enumerate instituţiile care se află în subordinea M.J. Aşadar, instituţiile subordonate nu se confundă cu direcţiile şi compartimentele M.J. O.N.R.C. nu este constituit ca o direcţie sau un compartiment, pentru a-i fi aplicabil Ordinul nr. 3044/C/2007. Dimpotrivă, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 26/1990 defineşte O.N.R.C. ca fiind „instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral din venituri proprii, organizată în subordinea Ministerului Justiţiei.” Aşadar, este vorba de o instituţie
publică, nu de o direcţie sau un compartiment. In aceste condiţii secretarul de stat nu avea competenţa să semneze, pentru M.J., un act referitor la o instituţie subordonată Ministerului Justiţiei, cum este O.N.R.C.
Apărarea pârâtului în sensul că măsura nu priveşte structura organizatorică a Oficiului nu prezintă relevanţă, întrucât nu s-a reţinut că măsura ar privi structura organizatorică a Oficiului, ci că măsura priveşte o altă entitate decât direcţiile şi compartimentele despre care face vorbire ordinul.
De asemenea, apărarea potrivit căreia M.J. este în drept să delege atribuţiile şi că ar fi de neconceput ca un ministru să nu poată delega atribuţiile pe perioada absenţei sau pe perioada în care nu poate să îşi exercite atribuţiile nu este relevantă, întrucât nimeni nu a negat posibilitatea Ministrului Justiţiei de a delega atribuţiile, inclusiv cu privire la instituţiile subordonate, ci s-a negat faptul că M.J. ar fi procedat, în
cazul concret, la o astfel de delegare, ordinul invocat limitându-se la direcţii şi compartimente.
2. In ceea ce priveşte motivarea ordinului, Curtea a constatat că ordinul nu conţine o motivare [temeiurile de drept fiind mai mult decât formal invocate (H.G. nr. 83/2005)], ci face trimitere la o notă, respectiv nota nr. 138232/29.11.2007. Din această trimitere se subînţelege că emitentul ordinului a înţeles să îşi însuşească integral motivarea cuprinsă în nota respectivă.
Reclamantul susţine că o asemenea modalitate de motivare a actului nu este legală.
Curtea a constatat, pe de altă parte, că acest viciu nu ar putea atrage în mod automat anularea actului, sancţiunea nulităţii urmând să intervină doar dacă prin neobservarea dispoziţiilor legale se produce o vătămare şi
singura modalitate de reparare a vătămării este anularea actului. In măsura în care vătămarea poate fi înlăturată şi în alt mod şi actul ar
putea produce efecte legale, sancţiunea nulităţii nu se mai justifică. In speţă se constată că reclamantul nu a luat cunoştinţă de motivarea din nota invocată decât cu ocazia litigiului ce avea ca obiect suspendarea actului atacat (nedovedindu-se în niciun mod comunicarea, anterior acestei date, a notei), dar a avut suficient timp pentru a-şi pregăti apărarea, astfel încât nu mai este, în prezent, vătămat în niciun mod de faptul că motivele din notă nu au fost preluate în ordinul atacat şi anularea actului pentru acest motiv nu se mai justifică.
In ceea ce priveşte afirmaţia că nici în nota invocată nu sunt indicate în mod corespunzător motivele, Curtea a constatat că nu se mai află în faţa unui viciu de formă a actului, ci această apărare urmează să fie analizată atunci când se va analiza temeinica motivelor invocate pentru emiterea actului.
3. In ceea ce priveşte nerespectarea procedurii prealabile impuse de Codul muncii, Curtea a constatat că în prealabil trebuie analizat statutul directorului general al O.N.R.C.
Reclamantul susţine că raporturile sale cu O.N.R.C. în perioada în care a avut funcţia de director general sunt raporturi de muncă, întrucât se întemeiază pe un contract de muncă.
Pârâtul susţine că numirea directorului general s-a făcut printr-un act administrativ de autoritate şi, în aceste condiţii, directorul general nu are calitatea de salariat. Pârâtul mai face vorbire, în cuprinsul motivării, de
calitatea de funcţionar public a directorului general. In antepenultimul alineat al motivării pârâtul afirmă că „actul administrativ, în speţă ordinul contestat, dispune cu privire la revocarea din funcţia publică, şi nu modificarea contractului de muncă”.
Analizând dispoziţiile legale aplicabile în speţă, Curtea a constatat, pe de o parte, că reclamantul a avut statut de salariat (deci de dreptul
muncii) pe perioada cât a fost director general şi, pe de altă parte, că este prea puţin relevant pentru soluţionarea speţei de faţă să se stabilească dacă reclamantul a fost salariat sau funcţionar public, în condiţiile în care pentru ambele categorii de personal legea reglementează o procedură prealabilă înaintea sancţionării disciplinare.
Astfel, Curtea a constatat că, potrivit art. 10 alin. (4) din Legea nr. 26/1990, „Oficiul Naţional al Registrului Comerţului este condus de
un director general numit de ministrul justiţiei, în condiţiile legii. In funcţia de director general pot fi numiţi şi magistraţi detaşaţi, în condiţiile legii”.
Prin Ordinul nr. 2145/2007 s-a adoptat regulamentul de organizare şi funcţionare a O.N.R.C. şi a oficiilor registrului comerţului de pe lângă tribunale. Din acest act normativ rezultă în mod cert statutul de salariat al directorului general al O.N.R.C.
Art. 6 alin. (1) din ordin prevede că „Oficiul Naţional al Registrului Comerţului funcţionează potrivit organigramei aprobate prin ordin al ministrului justiţiei şi are structura organizatorică şi numărul maxim de posturi menţionate în anexele nr. 1, la) – li)”. In anexa 1 este menţionat şi postul de director general. Art. 6 alin. (10) din acelaşi act normativ prevede că „Salarizarea personalului se asigură, potrivit legii, din venituri proprii şi se stabileşte prin negociere, conform contractelor individuale de muncă-anexă la contractul colectiv de muncă al Oficiului Naţional al Registrului Comerţului, potrivit prevederilor O.G. nr. 14/1998, aprobată cu modificări prin Legea nr. 27/1999, şi ale Legii nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.
Acest text, care vorbeşte de „salarizare”, pe care o raportează la legislaţia muncii, nu face nicio distincţie între funcţiile de execuţie şi funcţiile de conducere şi nu există nicio normă care să excludă funcţia de director general de la aplicarea acestui articol.
Aşadar, chiar dacă numirea directorului general se face printr-un act administrativ, acest act se grefează pe un contract de muncă şi nu este de natură să modifice natura raporturilor dintre salariat şi instituţia la care îşi desfăşoară activitatea, întrucât nu s-ar mai justifica salarizarea persoanei respective în raport de normele care reglementează contractul individual şi contractul colectiv de muncă (instituţii specifice în mod exclusiv dreptului muncii).
In aceste condiţii, atât numirea în funcţie, cât şi demiterea sau revocarea din funcţie se fac prin acte administrative care au ca efect naşterea, stingerea sau modificarea raportului de muncă (prin modificarea felului muncii). în consecinţă, actul administrativ trebuie să respecte atât exigenţele specifice actelor administrative, cât şi exigenţele impuse de legislaţia muncii pentru protejarea drepturilor salariaţilor.
Oricum, aşa cum s-a arătat mai sus, chiar dacă s-ar ajunge la concluzia că directorul general este un funcţionar public, Legea nr. 188/1999 reglementează o procedură de sancţionare disciplinară similară legislaţiei muncii (art. 78 şi urm. din Legea nr. 188/1999).
Ceea ce încearcă pârâtul să afirme este că directorul general ar avea un statut de drept administrativ altul decât cel de funcţionar public, un statut sui generis, care dă posibilitatea M.J. să îl numească şi să îl revoce când consideră necesar fară a respecta nici legislaţia muncii nici legislaţia privind funcţionarii publici.
Faţă de aceste constări, Curtea a considerat că susţinerile reclamantului potrivit cărora la emiterea actului ar fi trebuit să se ţină seama de legislaţia muncii şi, în consecinţă, să existe o cercetare disciplinară impusă de art. 263 şi urm. C. muncii sunt întemeiate.
Pârâtul, pe lângă faptul că susţine că reclamantul nu era salariat pe perioada în care a fost director general, prin întâmpinare afirmă că măsura luată prin actul atacat nu este o sancţiune disciplinară, ci o „măsură cu caracter pur managerial”.
Noţiunea de „măsură managerială” este una imprecisă, nefiind regie-
mentată în legislaţie. In aceste condiţii regimul juridic al „măsurilor manageriale” nu este unul unitar. De fapt, măsurile manageriale sunt toate măsurile pe care persoana responsabilă cu managementul unei
instituţii le ia pentru buna funcţionare a instituţiei respective. In această categorie pot intra inclusiv sancţionarea disciplinară a unui salariat care săvârşeşte abateri disciplinare sau demiterea unui funcţionar incompetent. Regimul juridic al măsurii manageriale în astfel de cazuri este dat de normele care reglementează procedura de sancţionare disciplinară sau procedura de demitere a unui funcţionar. In niciun caz nu se poate considera că persoana care răspunde de managementul unei instituţii, pusă în faţa unei abateri disciplinare, are opţiunea între demiterea disciplinară a persoanei vinovate (cu respectarea procedurii prevăzute de lege) sau demiterea „managerială” a aceleiaşi persoane (fară a mai respecta procedura prevăzută de lege).
O astfel de interpretare ar lipsi de efecte normele care reglementează o anumită procedură de sancţionare disciplinară, menită să asigure garanţii procesuale pentru persoana supusă procedurii, întrucât un manager ar putea oricând să eludeze aceste norme apelând la o „măsură managerială” în locul unei măsuri disciplinare.
Aşadar, măsura dispusă este, şi din acest punct de vedere, una abuzivă, pârâtul încercând ca, la adăpostul unui concept imprecis, nereglementat juridic şi necircumscris de doctrină să eludeze normele imperative care reglementează procedura sancţionării disciplinare.
4. In ceea ce priveşte temeinicia motivelor pentru care s-a luat măsura revocării din funcţie, mai precis a neregulilor constatate în activitatea de
conduccre a O.N.R.C., Curtea a constatat că o analiză detaliată a acestor motive nu se poate face decât dacă acestea au dus la emiterea unui act legal din punct de vedere procedural. Cât timp reclamantul nu a avut posibilitatea ca în cadrul unei proceduri dc cercetare disciplinară să îşi susţină nevinovăţia, nu este posibilă analizarea definitivă a motivelor pentru care s-au luat măsuri ce au consecinţe cu privire la raporturile dc muncă ale reclamantului.
S-a constatat că în nota de informare care a stat la baza actului atacat se face vorbire de anumite disfuncţionalităţi, dar nu se analizează în mod clar vinovăţia reclamantului, mai ales în condiţiile în care unele disfuncţionalităţi sunt rezultatul unor acte sau avize ale M.J. (cum este cazul schemei de personal şi al bugetului instituţiei). De asemenea, în ceea ce priveşte prioritatea de achiziţionare a unor sedii, nu se precizează în raport cu care alte operaţii este prioritară şi dacă fondurile oficiului erau suficiente pentru finanţarea tuturor priorităţilor. De asemenea, reclamantul afirmă că o serie de nereguli reţinute nu sunt reale,
obligaţiile respective fiind îndeplinite. In act nu se face o analiză a acestor apărări (tot ca urmare a faptului că reclamantului nu i s-a dat posibilitatea să îşi formuleze o apărare în cadrul unei proceduri prealabile de cercetare disciplinară).
Faţă de aceste constatări, Curtea a anulat ordinul atacat.
De asemenea, pentru repararea prejudiciului moral pe care, în mod cert, îl suferă orice persoană care este demisă dintr-o funcţie, prestigiul profesional al persoanei respective fiind afectat, Curtea a obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 20.000 lei cu titlu de daune morale. Pretenţiile reclamantului de plată a sumei de 40.000 lei sunt nejustificate, Curtea considerând că, în condiţiile în care reclamantului nu i s-a desfăcut contractul de muncă, ci a fost trecut doar pe o altă funcţie, inferioară, suma de 20.000 lei reprezintă o sumă suficientă pentru repararea prejudiciului moral suferit.
