Vom trece în revistă mai jos doar acea jurisprudenţă care se limitează la analiza naturii juridice a înscrisurilor (prealabile unui act administrativ) provenind de la administraţie şi pe care particularul le atacă în administrativ.
Cel mai adesea sunt confundate cu un act administrativ diverse avize, rapoarte, chiar dacă au o altă denumire concretă, propuneri, certificatul de urbanism.
în temeiul art. 10 din O.U.G. nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale pentru anul 2005. Excepţie de nelegalitate inadmisibilă
Avizul emis de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. în temeiul art. 10 din O.U.G. nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici pentru anul 2005. nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate. întrucât nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 2278 din 15 iunie 2006, în Jurisprudenfa s. cont. adm. şi fisc., 2006, sem. I, p. 111
Raportul Prefecturii nu este un act administrativ de autoritate, întrucât prin el însuşi nu se ia o măsură în contra părţii, ci este un simplu aviz – act preparatoriu.
Cas. III, decizia nr. 63/1929, în Legea pentru contenciosul administrativ, p. 19
Actul prin care comisiunea medicală respectivă stabileşte gradul de infirmitate al unui particular oarecare, constituie un simplu aviz cu caracter ştiinţific, care nu este act administrativ de autoritate.
Cas. III, decizia nr. 664/1934, în Legea pentru contenciosul administrativ, p. 19
Consiliul de igienă fiind un corp pur consultativ, decizia pe care o dă pentru dărâmarea unui imobil ca insalubru sau lipsit de soliditate nu constituie un act administrativ de autoritate ci un simplu aviz nehotărâtor în cauză, dar indispensabil pentru legalitatea actului prin care se ordonă dărâmarea de către autoritatea comunală.
Cas. III, decizia nr. 92/1916, în Recursul în casaţie şi contenciosul administrativ, p. 845
Notă: Din analiza globală a tuturor speţelor ilustrate mai sus, se pot desprinde câteva idei directoare:
a) înalta noastră Curte interbelică avea un criteriu de delimitare extrem de clar: un organ administrativ consultativ emite acte cu caracter consultativ; un organ din administraţia activă (de decizie) emite veritabile acte administrative. Astfel, Consiliul de igienă este un corp consultativ, deci poate emite doar avize consultative.
b) Avizul nu este un act administrativ pentru că este „nehotărâror”; cu alte cuvinte, pentru că nu are caracter executoriu;
c) Dintr-un alt punct de vedere, avizul se deosebeşte de actul de autoritate prin aceea că el doar pregăteşte luarea unei „măsuri” contra particularului, dar nu conţine el însuşi o asemenea măsură;
d) în tine, în perioada interbelică nu se făcea distincţie între aviz şi raport, deci între o operaţiune administrativă cu caracter obiectiv şi una cu caracter subiectiv.
Faţa de definiţia legală a actului administrativ [art. 2 alin. (1) lit. e) teza 1 din Legea nr. 554/2004]. instanţa de fond a constatat corect că actul dedus judecăţii are un caracter preparator, a cărui legalitate nu poate fi contestată pe calea unei acţiuni distincte de cererea de anulare a deciziei finale.
Raportul nr. 223.126/M.G. din 9 martie 2007 cuprinde constatările şi propunerile organelor de control din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi nu reprezintă un act administrativ de sine stătător, ci o operaţiune administrativă, care nu produce efecte juridice proprii, urmând a fi avută în vedere la emiterea actelor administrative.
Contrar susţinerilor din recurs, dispoziţia nr. 223.821/M.G. din 17 mai 2007 privind rezilierea unor contracte de gestionare a fondurilor de vânătoare a fost emisă pe baza constatărilor şi propunerilor din raportul contestat, ceea ce dovedeşte că prin conţinutul său acest ultim act nu a produs efectul de reziliere contractuală, fiind necesară întocmirea unui alt act administrativ.
în consecinţă, instanţa de fond a dat o corectă calificare juridică actului contestat, stabilind judicios că legalitatea acestuia nu poate fi examinată decât în condiţiile prevăzute de art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Conform acestei reglementări, instanţa competentă să soluţioneze acţiunea în anularea unui act administrativ este. de asemenea, competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 1407 din 2 aprilie 2008, in Jurisprudenfa s. cont. adm. şi fisc., 2008, sem. I, p. 40
Raportul de inspecţie (notă de constatare) întocmit de către Garda de Mediu nu îndeplineşte condiţiile unui act administrativ, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004. Acesta constituie doar un act preparator cuprinzând informaţii relevante obţinute ca urmare a controlului şi care stă la baza procesului verbal de sancţionare contravenţională.
Ca urmare, acest act nu poate avea caracterul unui act administrativ în condiţiile definite de lege. pentru că nu produce prin el însuşi efecte juridice, fiind doar un act constatator şi premergător emiterii unui act administrativ, astfel că, pentru acest motiv Raportul de inspecţie nu poate fi atacat separat în instanţa de contencios administrativ, legalitatea şi oportunitatea măsurilor stabilite prin acesta urmând să fie analizate în cadrul soluţionării plângerii împotriva procesului verbal de contravenţie care a avut la bază raportul de inspecţie respectiv.
C.A. Alba Iulia, s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 824/CA din 18 iunie 2008, în Jurindex
Comisiunile examinatoare fiind corpuri consultative şi de specialitate, iar nu organe de putere executivă, urmează că încheierile, rapoarte şi. în genere, orice concluzii ar formula asupra însărcinărilor ce li se dau potrivit legii, nu sunt acte de autoritate, atributive sau modificatoare de drepturi, actele emanate de la dânsele nu produc prin ele însele vreun efect juridic. Ele nu lezează nimănui, ci sunt menite să prepare, cu titlu de izvoare consultative, neobligatorii, actele de autoritate.
Cas. III, decizia nr. 787/1923, în Recursul în casaţie şi contenciosul administrativ, p. 848
Numai actul administrativ de autoritate care singur produce efecte juridice, de natură a ridica sau modifica drepturi garantate de lege, poate fi atacat în contencios administrativ, iar nu şi celelalte acte pregătitoare, cum sunt referatele, rapoartele şi rezoluţiile ministeriale, care sunt numai acte preparatorii şi neobligatorii, în vederea elaborării actului administrativ de autoritate definitiv.
Cas. III, decizia nr. 149/1932, în Legea pentru contenciosul administrativ, p. 18
Notă: Din analiza în bloc a speţelor precedente putem desprinde următoarele concluzii:
a) graţie caracterului lor obiectiv, aparent ferit de eroarea umană specifică aprecierilor subiective (pe care le ilustrează avizul, de pildă), rapoartele, indiferent de denumirea lor
concretă (referate, note de constatare, rezoluţii, fişe tehnice etc.), ar trebui să fie mai puţin expuse acţiunilor în contencios administrativ. în realitate nu se întâmplă aşa, cel puţin din două motive:
(i) pe (ie o parte, cu greu vom găsi în practică un act pregătitor cu caracter pur obiectiv: cel care întocmeşte raportul formulează adesea opinii personale, propuneri cu privire la măsurile care s-ar impune etc., astfel încât raportul nu mai este unul veritabil, fiind infestat cu elemente specifice avizului;
(ii) pe de alta, un raport pur şi simplu greşit incită particularul revoltat la acţiunea în contencios administrativ pentru că el are aparenţa (formală) a unui act administrativ: antet, ştampilă, semnătură etc.
b) instanţele noastre însă (interbelice ori contemporane) deosebesc cu uşurinţă un asemenea act pregătitor de o veritabilă decizie administrativă. Mai mult, uneori îi sugerează particularului şi atitudinea pe care acesta ar fi trebuit să o adopte: raportul nu produce efecte juridice, deci nu poate fi atacat în contencios administrativ în mod direct. Cum însă el este act preparator, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, el poate fi supus controlului de legalitate al instanţei o dată cu actul administrativ la a cărui bază stă. Este posibil însă ca, uneori, această îndrumare să vină prea târziu: pentru că acţiunea în contencios greşit îndreptată împotriva unui raport să fie dublată de lipsa acţiunii îndreptate direct împotriva actului administrativ vătămător.
Din conţinutul noţiunii de act administrativ [art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 rezultă că, pentru a avea această calitate, actele emise de autorităţile publicc trebuie să fie susceptibile de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridicc, deci să fie prin ele însele capabile să producă efecte juridice directe.
în cauza de faţă se contestă două rapoarte întocmite de intimată (prin care, în cadrul reanalizării specializărilor universitare, aceasta a propus Ministerului Educaţici neauto-rizarea reclamantei), înscrisuri care nu au însă calitatea de act administrativ în sensul prevăzut de lege, ci sunt operaţiuni administrative premergătoare întocmirii actului administrativ, clc luate separat nefiind capabile să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.
Legea prevede necesitatea întocmirii lor. anterior emiterii actului administrativ, dar legiuitorul nu prevede posibilitatea atacării acestora separat de actul administrativ în considerarea cărora se întocmesc.
Ca atare, se reţine că acţiunea pentru anularea celor două rapoarte. în situaţia în care nu se cere anularea şi a actului administrativ emis în baza acestora, apare ca fiind inadmisibilă.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 3771 din 2 noiembrie 2006, în Jurisprudenţa s. cont. adm. şi fisc., 2006, sem. II, p. 3
Notă: O singură observaţie se impune cu privire la această soluţie jurisprudenţială, în esenţă corectă: instanţa îşi justifică decizia de a respinge ca inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ îndreptată împotriva unor acte preparatorii şi |>e considerentul că legea nu prevede, înlr-un atare caz, posibilitatea acţiunii în contencios. Dincolo de un pozitivism excesiv, susţinerea este criticabilă pentru că refuză să vadă adevăratul motiv pentru care o operaţiune administrativă nu poate fi atacată în instanţă: acela că, neproducând efecte juridice, ea nu |joate leza, în mod direct drepturi subiective ori interese legitime. Numai după ce actul administrativ final este emis poate fi cercetată legalitatea
operaţiunii care a stat la baza acestuia, întrucât un eventual viciu al său se răsfrânge asupra
legalităţii actului final.
Având în vedere caracteristicile actului administrativ de autoritate, care este un act juridic adoptat sau emis de un serviciu public administrativ în mod unilateral. în baza şi în vederea executării legii, pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ, rezultă că actul atacat de reclamant nu întruneşte aceste elemente, fiind o simplă propunere care nu produce efecte juridice prin ea însăşi, deci nu arc cum vătăma un drept prevăzut de lege.
C.S.J., s. cont. adm., decizia nr. 92 din 6 februarie 1995, nepublicată
Notă: Raportat la ultima observaţie, de la speţa precedentă: iată că instanţa noastră supremă a spus exact ceea ce trebuia să spună, dar într-o speţă de acum cincisprezece ani.
Jurisprudenţa cea mai nouă nu neapărat este, deci, şi cea mai bună….
Actul juridic dedus judecăţii, H.G. nr. E 296/2006 privind supunerea spre adoptare a proiectului Legii bugetului de stat pe anul 2007, nu este un act administrativ.
Instanţa de fond, pornind chiar de la titulatura actului de „proiect”, a stabilit în mod legal că nu sunt îndeplinite cerinţele art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru a-l considcra act administrativ, întrucât prin el însuşi nu dă naştere, nu modifică ori stinge raporturi juridice, ci prefigurează doar legea bugetului de stat pe anul 2007.
Niciunul din textele legale invocate de recurentă – art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi art. 18 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice – nu conduce la concluzia referitoare la caracterul vătămător al actului prin prisma efectelor directe ale acestuia. în condiţiile în care. cum s-a arătat, acesta este numai un proiect.
Dc altfel, recurenta însăşi arc ezitări în a califica actul atacat, indicând alternativ că este fie individual, fie normativ.
Cel de-al doilea capăt de cercrc privind obligară» Guvernului României la emiterea unei alte hotărâri cu acelaşi obiect, în care să se stipuleze expres că învăţământul de stat va beneficia de 6% din P.I.B., a fost, de asemenea, legal soluţionat de instanţa de fond, acesta aflându-sc într-un raport de dependenţă cu primul capăt de cerere.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi Osc., decizia nr. 289 din 25 ianuarie 2008, în Jurisprudenfa s. cont. adm. şi fisc., 2008, sem. I, p. 289
Actele pregătitoare care se fac pentru numirea unui profesor universitar, de la publicarea concursului până la decretul de numire sau decizia de respingere, sunt acte preparatorii, care nu pot fi atacate în contencios dccât o dată cu actul definitiv.
C.A. Bucureşti decizia nr. 188/1931, în Legea pentru contenciosul administrativ, p. 19
