Potrivit dispoziţiilor art. I alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. „Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, in situaţia in care actul nu mai poate Ji revocat. întrucât a intrat in circuitul civil şi a produs efecte juridice
Obiectul acţiunii de chemare în judecată dedus judecăţii îl constituie constatarea nulităţii Decretului nr. 1164/2004 privind acordarea unor graţieri individuale, emitentul acestui act fiind Preşedintele României.
Problema de drept pusă în discuţie cu ocazia soluţionării fondului, rezolvată de instanţă pe cale de excepţie şi asupra căreia urmează a se pronunţa şi instanţa de control judiciar, este aceea de a stabili dacă sus-menţionatul decret de graţiere individuală, emis de Preşedintele României, reprezintă sau nu un act administrativ, supus cenzurii instanţei de administrativ în sensul dispoziţiilor art. I alin. (I) şi (6) din Legea nr. 554/2004.
în conformitate cu dispoziţiile art. I din Legea nr. 546/2002′ privind graţierea şi procedura acordării graţierii, graţierea este măsura de clemenţă ce constă în înlăturarea, în totul sau în parte, a executării pedepsei aplicate de instanţă ori în comutarea acesteia în una mai uşoară, art. 2 din aceeaşi lege precizând că graţierea poate fi acordată individual, prin decret al Preşedintelui României, potrivit art. 94 lit. d) din Constituţie, sau colectiv, de către Parlament, prin lege organică.
Potrivit art. 100 alin. (2) din României, decretul emis de Preşedintele României, prin care se acordă graţiere;» individuală, sc contrasemnează de primul-ministru, prin instituţia contrascmnării Parlamentul exercitând un control indirect prin mijlocirea primului-ministru care răspunde în faţa legislativului.
Iată, aşadar, că acordarca graţierii individuale, ca act de clemenţă, este o prerogativă exclusivă a Preşedintelui României, prevăzută expres în art. 94 lit. d) din Constituţie, prin efectele produse graţierea fiind totodată şi o instituţie de drept penal.
in exercitarea prerogativelor sale. menţionate în art. 80-94 din Constituţie, acordând sau revocând graţierea individuală, Preşedintele României acţionează nu numai în calitate de reprezentant al executivului, ci şi ca şef al Statului, având rolul de mediator între stat şi societate, dar în acelaşi timp acţionând ca un garant al Constituţiei.
in emiterea actelor cu titlu de graţiere individuală (acordarea sau revocarea). Preşedintele României are o putere de apreciere extrem de largă, acesta având posibilitatea de a cerc doar atunci când socoteşte necesar avize consultative (iar nu conforme) de la Ministerul Justiţiei sau informaţii de la diverse autorităţi, condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi graţiat sau de a nu fi graţiat şi nici chiar un interes legitim în sensul art. 52 din Constituţie, ci doar unul faptic.
Altfel spus, între persoana care solicită graţierea individuală şi Preşedinte nu se naşte un raport de drept administrativ tipic, supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, decretul de acordare a graţierii fiind definit şi în doctrină ca un act juridic complex supus unui regim de drept constituţional cu implicaţii profunde în planul dreptului procesual penal.
Rezultă că în mod corect instanţa de fond a apreciat că decretul de graţiere nu este un act administrativ suspus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ potrivit art. I din Legea nr. 554/2004, nefiind astfel admisibilă nici acţiunea în constatarea nulităţii acestuia conform art. 1 alin. (6) din aceeaşi lege, după cum nici respingerea cererii de graţiere (Legea nr. 546/2002 – art. 10) nu poate fi considerată un refuz de rezolvare a unei cereri în sensul aceloraşi dispoziţii legale (art. I alin. (1) din Legea nr. 554/2004].
Răspunzând motivelor de recurs invocate de către cei doi recurenţi şi argumentând temeinicia excepţiei de inadmisibilitatc a acţiunii în contencios administrativ, excepţie pe care instanţa de fond a rezolvat-o corect, au fost înlăturate astfel erorile de motivare din sentinţa recurată, referitoare la faptul că anularea decretului de graţiere poate fi cerută în cadrul contestaţiei la în procesul penal.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 3585 din 25 octombrie 2000, în Excepţia de nelegalitate 2007-2008, p. 274
Notă: în opinia noastră, soluţia celor două instanţe este greşită: chiar dacă are implicaţii de natură penală şi constituţională, decretul de graţiere este – şi rămâne – un act administrativ tipic.
Ca o observaţie preliminară pentru susţinerea opiniei noastre, vom observa o uşoară ipocrizie a instanţelor în argumentarea utilizată pentru a-şi fundamenta poziţia. Astfel, ele evită să facă orice trimitere la definiţia legală a actului administrativ, pentru un motiv (credem noi) extrem de simplu: acela că decretul de graţiere se potriveşte perfect pe această definiţie. El reprezintă fără îndoială un act unilateral (chiar dacă, având doi coautori – Preşedintele României şi Primul Ministru – este un act complex), individual (căci are un destinatar determinat), emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, cu scopul de a executa în concret legea (textul constituţional care permite Preşedintelui să acorde graţierea individuală), producând astfel efecte juridice. Şi atunci, rămâne să ne întrebăm: este permis oare judecătorului să adauge unei definiţii legale alte elemente, neprevăzute de lege, cu scopul (nedeclarat) de a sustrage de la controlul jurisdicţional un act cu privire la care înseşi Constituţia îl garantează?
Dar să vedem mai întâi care sunt argumentele instanţei noastre supreme care fundamentează orientarea acesteia:
a) raportul juridic născut între Preşedintele României şi cel graţiat nu este unul administrativ, ci mai degrabă unul procedural-penal şi constituţional. în ce ne priveşte, credem că aceasta este o eroare de o|>tică, în care au căzut multe instanţe (civile ori de contencios administrativ) postrevoluţionare: aceea de a confunda „fondul” raportului juridic născut între autoritate şi particular şi structura lui externă. Astfel, aproape întotdeauna acest raport juridic este, în fondul său, specific unei alte ramuri de drept: civil (dacă, de pildă, actul administrativ creează efecte patrimoniale între părţi – emiterea unui titlu de proprietate, bunăoară), de muncă (dacă este vorba despre acte de numire, revocare sau sancţionare a unor funcţionari), de stare civilă ori familie (în cazul diferitelor acte administrative legate de starea civilă a unei persoane), de drept fiscal (în cazul deciziilor de impunere şi a altor acte administrativ-fiscale), de drept constituţional (în materia cetăţeniei, de pildă), de drept contravenţional (procesele-verbale de constatare şi sancţionare) ori chiar de drept penal şi procedural-penal (cum ar fi, de exemplu, măsurile adoptate de conducerea unui penitenciar, cu efecte directe asupra deţinuţilor) etc. Importantă pentru calificarea unui act juridic ca fiind act administrativ este nu fondul său (natura raportului juridic pe care îl tranşează, ci structura sa externă: să fie un act care stabileşte unilateral un raport „oblic”, de putere, între o autoritate publică şi un particular. Aşadar, primul argument al instanţei noastre supreme nu rezistă criticii: dacă l-am reţine ar însemna atât că nu există acte administrative cu conţinut procesual-penal (ceea ce este eronat) cât şi că Preşedintele României nu poate emite acte administrative (cu excepţia celor interne, relative la funcţionarii din subordine), întrucât toate atribuţiile sale sunt de ordin constituţional.
b) în emiterea decretului de graţiere Preşedintele României are o putere discreţionară absolută. De acord cu această afirmaţie în sine, însă ea nu poate schimba natura juridică a actului în cauză. Astfel, există destule acte administrative la emiterea ori revocarea cărora organul emitent păstrează intactă puterea de apreciere: actele de numire în anumite funcţii, pe criterii exclusiv politice (funcţia de prefect, mai înainte de modificarea din 2006 a Legii privind prefectul şi instituţia prefectului, de pildă). Aşadar, una este să nu fim în prezenţa unui act administrativ şi alta – instanţa de contencios să nu poată cenzura puterea de apreciere a administraţiei.
c) acordând sau revocând graţierea individuală, Preşedintele României acţionează nu numai în calitate de reprezentant al executivului, ci şi ca şef al Stalului, având rolul de mediator între stat şi societate, dar în acelaşi timp acţionând ca un garant al Constituţiei. Trecând peste ultima parte a acestei idei, care, în opinia noastră, nu are nicio legătură cu problema în discuţie, s-ar putea să descoperim (în prima parte a raţionamentului), un alt argument greşit dar care ar merita comentat: s-ar părea că înalta Curte încearcă să acrediteze ideea conform căreia decretul de graţiere nu este un act administrativ, printre altele şi pentru că nu provine de la un reprezentant al administraţiei (executivului). Preşedintele fiind aici şef al Statului. Spunem că ideea este greşită, căci o dată cu adoptarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ legiuitorul nostru a abandonat definitiv ideea după care actele administrative provin în mod obligatoriu de la administraţia publică, înlocuind, în principiul stabilit de art. I al legii, sintagma „autoritate administrativă” cu aceea de „autoritate publică”, legiuitorul nostru a stabilit că suntem în prezenţa unui act administrativ dacă prin acesta se organizează aplicarea ori se aplică în concret legea.
În concluzie, în opinia noastră soluţia ele respingere a acţiunii ca fiind inadmisibilă este greşită. Instanţele ar fi trebuit să analizeze legalitatea decretului de graţiere (clar şi a celui de revocare a graţierii) cel puţin sub aspectul viciilor de formă, procedură şi consimţământ invocate de reclamant, putând refuza să cenzureze puterea discreţionară a Preşedintelui de a aplica această măsură.
Totuşi, un argument la care ar merita să medităm – şi care să acrediteze soluţia înaltei Curţi -ar fi acela că, atunci când emite actul de graţiere, Preşedintele României nu se manifestă ca un organ administrativ obedient legii, ci ca Suveran’: el exercită o putere originară în această ipoteză, iar nu una derivată.
