Autorizaţie de construire emisă în lipsa acestuia. Sancţiune
Executarea lucrărilor de construcţie este permisă numai în baza unei autorizaţii de construire emise în condiţiile prevăzute de Legea nr. 50/1991, cu modificările şi completările ulterioare, pe baza unei documentaţii complete.
Potrivit art. 10 lit. a) din această lege, pentru autorizarea executării unor astfel de lucrări în zonele construite protejate, în zonele de protecţie a monumentelor istorice, definite potrivit legii, în ansamblurile de arhitectură şi în siturile arheologice solicitantul va obţine avizul conform al Ministerului Culturii şi , pe baza documentaţiilor de urbanism avizate şi aprobate conform legii.
Regimul juridic general al monumentelor istorice este reglementat prin Legea nr. 422/2001.
în conformitate cu art. 23 din această lege, intervenţiile care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se află în ansambluri, situri sau zone de protecţie a monumentelor istorice se autorizează pe baza avizului ministerului Culturii şi Cultelor, al M.L.P.T.L. şi a celorlalte avize, potrivit legii, atribuţia pârâtului-recurent de a emite avizele de specialitate necesare obţinerii autorizaţiei de construire într-o atare situaţie, până la aprobarea, în condiţiile legii, a documentaţiilor de urbanism pentru zonele respective fiind prevăzută şi prin art. 28 alin. (1) lit. i) din aceeaşi lege.
Prin acelaşi act normativ a fost reorganizată Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, modificându-se structura şi modul său de funcţionare, această comisie fiind, potrivit art. 32, un organism ştiinţific, consultativ şi de avizare în domeniul protejării monumentelor istorice, care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii şi Cultelor, cu atribuţiile prevăzute la art. 35 din lege. în forma în vigoare la data emiterii actului contestat – 18 aprilie 2006 între care şi aceea a avizării documentaţiilor tehnice privind intervenţia asupra imobilelor din zonele de protecţie a monumentelor istorice [lit. i)]. atribuţie care poate fi delegată însă secţiunilor sau comisiilor regionale ale monumentelor istorice, astfel cum se prevede prin alin. (2) al aceluiaşi text.
Este incontestabil faptul câ dintre operaţiunile procedurale anterioare emiterii unui act administrativ avizele ridică probleme teoretice şi practice deosebite.
in esenţă, acestea reprezintă opiniile altui organ decât cel care urmăreşte să emită un act. respectiv tot manifestări unilaterale de voinţă, care condiţionează sau. după caz. fundamentează manifestarea de voinţă a organului administrativ abilitat să-l emită. în raport cu caracterul lor: conform, consultativ sau facultativ.
Cu toate acestea, avizul, indiferent din categoria din care face parte, nu produce el însuşi efecte juridice, deşi în absenţa lui, atunci când este conform, actul administrativ nu este valabil.
Prin urmare, acesta nu este un act administrativ de sine stătător, ci doar o operaţiune administrativă foarte importantă, actul administrativ astfel cum este definit prin art. 2 alin. (I) lit. c) din Legea nr. 554/2004 fiind numai acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, susceptibil a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, capabil deci prin el însuşi să producă efecte juridice directe.
Avizele, la rândul lor. sunt precedate în multe cazuri de proiecte, studii, rapoarte etc. întocmite de profesionişti şi prezentate de cel administrat, în aceste ipoteze ele apărând în primul rând ca validări sau invalidări de specialitate ale respectivelor documentaţii. Este motivul pentru care, într-un litigiu de administrativ, într-o atare situaţie, instanţa sc poate pronunţa doar asupra respectării normelor juridice ale procedurii de avizare şi aceasta numai în măsura în care abaterile de la rcspectivclc reguli juridice afectează grav şi iremediabil procedura emiterii actului administrativ supus controlului de legalitate, acţiunea ce vizează numai legalitatea actului premergător, separat de actul administrativ în considerarea căruia a fost emis, fiind inadmisibilă.
în această privinţă. Legea nr. 554/2004 are reglementări neechivoce, prevăzând prin art. IX alin. (2) că instanţa competentă să examineze legalitatea unui act administrativ este abilitată să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecăţii.
în materia autorizării executării lucrărilor de construcţii, actul administrativ producător de efecte juridice este autorizaţia de construcţie a cărei legalitate este condiţionată, în ipoteza intervenţiilor asupra unor construcţii situate în zona de protecţie a monumentelor istorice, de existenţa avizului conform al Ministerului Culturii şi Cultelor, astfel cum prevăd dispoziţiile legale anterior arătate.
în speţă, pentru executarea unor lucrări de extindere şi etajarc a unei locuinţe existente în zona de protecţie a Mănăstirii M., pârâta C.G. a obţinut autorizaţia de construire nr. 256 din 10 decembrie 2004, emisă de Consiliul judeţean Suceava, a cărei legalitate a fost examinată în dosarul nr. 845/COM/CE/2005 al Tribunalului Suceava, Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Autorizaţia a avut la bază şi avizul nr. 1165 din 10 noiembrie 2007 al Ministerului Culturii şi Cultelor. Direcţia pentru Cultură, Culte şi Patrimoniul Cultural Naţional Suceava, înlocuit prin avizul nr. 887 din 1 octombrie 2005, în care sc menţionează că documentaţia PUG, respectiv studiul de zone protejate proiect nr. 137/1992, a fost avizat favorabil de Comisia Naţională a Monumentelor Istorice cu avizul nr. 211/1992 şi de M.L.P.A.T. cu avizul nr. 74/1992, iar instanţa sesizată cu acţiunea în anularea acestcia a statuat, cu autoritate de lucru judecat, prin sentinţa nr. 695 din 24 noiembrie 2005, devenită irevocabilă prin decizia nr. 329/2006 a Curţii de Apel Suceava, că au fost obţinute toate avizele cerutc de lege. inclusiv avizul conform al Ministerului Culturii şi Cultelor, respingând acţiunea reclamantelor ca fiind neîntemeiată.
Or, într-o atare situaţie, raportat la considerentele anterior expuse şi în condiţii Ic în care avizul contestat a fost emis la odată ulterioară, ca urmare examinării documentaţiei de construire şi de către Secţia Tehnică a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, tără a produce efecte juridice directe şi a constitui o condiţie de legalitate a unui act administrativ supus controlului judiciar în acelaşi cadru procesual, se impunea adoptarea soluţiei de respingere a acţiunii reclamantelor, singura legalmcnte posibilă în cauză, concluzia la care a ajuns prima instanţă fiind greşită.
I.C.CJ., s. cont. adm. fisc., decizia nr. 1610 din 15 aprilie 2008, în Jurisprudenţă s. cont. adm. şi fisc. 2008, sem. I, p. 222
