Acţiune pentru restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în statele Uniunii Europene (Legea nr.248/2005, art.38; O.U.G. nr.105/2005 aprobată prin Legea nr.260/2005, Directiva nr.38/2004/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004)
Măsura restrângerii dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat membru al Uniunii Europene, în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat, numai pentru motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică.
Curtea de Apel Iaşi, decizia civilă nr. 119 din 2 iulie 2008
Prin sentinţa civilă nr. 2100 din 14.11.2007 pronunţată de Tribunalul Iaşi s-a respins acţiunea formulată de reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti în contradictoriu cu pârâtul Z.I.-F..
Pentru a se pronunţa astfel prima instanţă a reţinut următoarele:
Noţiunea de libertate a circulaţiei persoanelor având cetăţenia română (în speţă se pune problema restrângerii dreptului la libera circulaţie a unui cetăţean român) include în sfera sa următoarele componente:
– dreptul cetăţeanului român de a circula liber pe teritoriul României;
– dreptul cetăţeanului român de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa pe teritoriul României;
– dreptul cetăţeanului român de a emigra într-un alt stat;
– dreptul cetăţeanului român de a intra pe teritoriul României;
– dreptul cetăţeanului român de a părăsi teritoriul României pentru a
circula sau a se stabili într-un alt stat.
Dintre drepturile enumerate mai sus, în cauza de faţă este relevant doar ultimul, respectiv dreptul pârâtului de a părăsi teritoriul României pentru a pătrunde pe teritoriul Danemarcei (România devenind membră a Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007 rezultă că, potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005, interdicţia la libera circulaţie poate fi teoretic impusă doar cu privire la teritoriul Statului Danemarcei).
Instanţa română trebuie să aprecieze necesitatea restrângerii dreptului la libera circulaţie prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei eventuale astfel de măsuri.
Tocmai din acest motiv, se impune a fi examinată situaţia de fapt a pârâtului în raport de noua ordine juridică din România, determinată de aderarea ţării noastre la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007.
În ceea ce priveşte principiul de bază în materia liberei circulaţii a persoanelor având cetăţenia română, în prezent, atât legea internă, cât şi legislaţia comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la libera circulaţie a cetăţenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat – art. 25 din Constituţia României, art. 18 din Tratatul CE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE.
Cât priveşte excepţiile de la această regulă ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne – art. 38 şi 39 din Legea nr. 248/2005, cât şi în cuprinsul legislaţiei comunitare – art. 27 din Directiva 2004/38/CE.
Prin urmare, instanţa urmează să examineze în continuare următoarele chestiuni:
a) compatibilitatea normei interne cu cea comunitară în ceea ce priveşte excepţia de la principiul libertăţii cetăţeanului român de a ieşi din ţară în scopul de a călători pe teritoriul Danemarcei;
b) identificarea normei juridice aplicabile în ceea ce priveşte restrângerea dreptului la libera circulaţie;
c) aplicarea normei juridice aplicabile la situaţia de fapt din speţa de faţă;
Procedând la acest demers juridic instanţa reţine următoarele:
a) Cu privire la compatibilitatea normei interne cu cea comunitară în ceea ce priveşte excepţia de la principiul libertăţii cetăţeanului român de a ieşi din ţară în scopul de a călători pe teritoriul Danemarcei instanţa constată următoarele:
Art. 38 lit. a din legea internă nr. 248/2005 prevede că „restrângerea dreptului la libera circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani …. cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat”.
În schimb, art. 27 din Direcţia 2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice”.
După cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
În acest condiţii, instanţa constată că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la libera circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară.
Consecinţa firească este aceea că norma internă este parţial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce priveşte alte excepţii la libera circulaţie a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică.
b) În ceea ce priveşte problema identificării normei aplicabile în cazul de faţă, respectiv norma internă sau norma comunitară, instanţa va face aplicarea principiilor dreptului comunitar, astfel cum au fost ele stabilite în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, reţinând că „atunci când dispoziţiile unei directive apar, din punctul de vedere al conţinutului lor, ca fiind necondiţionate şi suficient de precise, aceste dispoziţii pot fi invocate, în absenţa unor măsuri de transpunere în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziţii de drept intern neconforme cu directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii pot să le invoce împotriva statului” (Hotărârea Curţii din 19 ianuarie 1982, cauza Becker c. Finanzamt Munster – Innenstadt).
Examinând conţinutul dispoziţiilor art. 27 din Directivă instanţa constată că acestea stabilesc într-un mod precis şi lipsit de echivoc cele 3 excepţii de la principiul liberei circulaţii a persoanelor.
De asemenea, examinând conţinutul Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană, instanţa constată că România avea obligaţia ca până la data de 1 ianuarie 2007 să transpună dispoziţiile Directivei în dreptul intern, obligaţie ce nu a fost însă îndeplinită, Legea nr. 248/2005 nefiind până în prezent modificată şi armonizată cu dispoziţiile cuprinse în Directivă.
În aceste condiţii, instanţa va face aplicarea efectului direct al Directivei la situaţia de fapt din prezenţa speţă şi, în considerarea principiul supremaţiei dreptului comunitar, va constata că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la libera circulaţie a unui cetăţean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 şi urm. din Directivă.
c) În ceea ce priveşte aplicarea normei juridice comunitare la situaţia de fapt din speţa de faţă, instanţa reţine următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte a solicitat restrângerea dreptului pârâtului la libera circulaţie pe teritoriul Danemarcei motivând cererea exclusiv pe considerentul că pârâtul a fost returnat de pe teritoriul acestui stat în baza unui acord de readmisie.
Aşa cum s-a arătat mai sus, art. 27 din Directivă prevede situaţiile de excepţie în care se poate dispune restrângerea dreptului la liberă circulaţie, respectiv ordinea, siguranţa sau sănătatea publică.
Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.
Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Prin raportare la dispoziţiile art. 27 din Directivă, instanţa apreciază că nici chiar simpla nerespectare a condiţiilor prevăzute de legislaţia Danemarcei referitoare la dreptul de şedere pe teritoriul său a unui cetăţean român (nerespectare care oricum nu a fost dovedită în cauză), nu poate fi încadrată în sfera noţiunilor de ordine, siguranţă sau sănătate publică, pentru a se putea admite acţiunea de faţă.
Cu privire la eventuala incidenţă a dispoziţiilor art. 307 din Tratatul CE, instanţa reţine următoarele:
Potrivit acestui text de lege „Dispoziţiile prezentului tratat nu aduc atingere drepturilor şi obligaţiilor care rezultă din convenţiile încheiate anterior intrării în vigoare a prezentului tratat între unul sau mai multe state, membre pe de o parte şi unul sau mai multe state terţe pe de altă parte.
În măsura în care aceste convenţii nu sunt compatibile cu prezentul tratat, statul sau statele membre în cauză recurg la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilităţile constatate. La nevoie, statele membre îşi acordă reciproc, sprijin în vederea atingerii acestui scop şi adoptă, dacă este cazul, o poziţie comună.
În aplicarea convenţiilor menţionate la primul paragraf, statele membre iau în considerare faptul că avantajele consimţite prin prezentul tratat de fiecare dintre statele membre fac parte integrantă din instituirea Comunităţii şi, din această cauză, sunt inseparabil legate de crearea instituţiilor comune, de atribuirea de competenţe în favoarea acestora şi de acordarea aceloraşi avantaje de către toate celelalte state membre”.
Curtea Europeană de Justiţie a interpretat acest articol astfel: „instanţa naţională, atunci când sesizează existenţa unei incompatibilităţi între Tratat şi un acord bilateral, poate evita aceasta prin interpretarea acordului într-o manieră cât mai largă şi în conformitate cu dreptul internaţional, în aşa fel încât interpretarea să fie congruentă cu dreptul comunitar” (Hotărârea Curţii din 18 noiembrie 2003, Budejovicky Budvar, narodni podnik c. Rudolf Ammersin GmbH).
În primul rând, instanţa constată că Acordul dintre România şi Danemarca privind readmisia persoanelor aflate în situaţie ilegală, ratificat prin Legea nr. 66/2000 nu reglementează obligaţii specifice în sarcina României privind luarea unor măsuri de restrângere a libertăţii de circulaţie a persoanelor care au fost returnate din Danemarca.
Singura obligaţie esenţială asumată de România prin acest acord a fost aceia de a readmite cetăţenii săi care au fost îndepărtaţi de către regatul danez.
Chiar dacă ar fi existat o astfel de convenţie bilaterală prin care România şi-ar fi asumat obligaţia de a interzice libertatea de circulaţie unui cetăţean român pe teritoriul unui stat membru UE din care a fost îndepărtat o astfel de convenţie ar fi trebuit interpretată şi aplicată în sensul dispoziţiilor art. 234 alin. 3) din Tratat, respectiv prin apelarea la toate mijloacele corespunzătoare pentru eliminarea incompatibilităţilor, ţinând cont că fiecare dintre statele membre fac parte integrantă din Comunitate şi, din această cauză, sunt inseparabil legate de crearea instituţiilor comune.
Or, unul dintre aceste „mijloace” îl poate constitui chiar atitudinea instanţei de judecată care poate refuza aplicarea normelor incompatibile tratatului, atâta vreme cât statul nu şi-a îndeplinit obligaţia pozitivă de a reacţiona în termen util pentru eliminarea unor astfel de incompatibilităţi.
Având în vedere aceste considerente, instanţa va respinge ca nefondată acţiunea.
Desigur, prezenta hotărâre nu afectează cu absolut nimic dreptul autorităţilor daneze de a aprecia necesitatea unei alte îndepărtări a pârâtului de pe teritoriul Danemarcei, această măsură urmând a fi luată probabil în raport de noua ordine juridică comunitară determinată de aderarea României la UE începând cu 1 ianuarie 2007. Este dreptul suveran al fiecărui stat de a decide dacă se impune sau îndepărtarea unui cetăţean de pe teritoriul său, iar o instanţă naţională dintr-un alt stat nu poate cenzura sub nici o formă o astfel de decizie.
Însă, aşa cum s-a arătat mai sus, decizia unui stat membru UE de a îndepărta un cetăţean al altui stat membru nu atrage, de drept, obligaţia acestuia din urmă de a lua măsuri de interzicere a libertăţii de circulaţie a cetăţeanului său. Cetăţeanul care este îndepărtat beneficiază de drepturile procedurale de a ataca în justiţie măsura, în faţa autorităţilor din statul care a dispus această măsură, acestea fiind suverane să decidă asupra necesităţii acesteia. Eventuala nerespectare a măsurii de către cetăţeanul îndepărtat poate atrage sancţiuni specifice din partea statului care l-a îndepărtat.
Statul al cărui cetăţean este îndepărtat nu poate îngrădi însă libertatea de circulaţie a acestuia (în sensul interzicerii de a părăsi ţara pentru a se reîntoarce pe teritoriul din care a fost îndepărtat) decât în situaţiile de excepţie prevăzute la art. 27 din Directivă şi care trebuie dovedite ca atare.
Împotriva acestei sentinţe a formulat apel Direcţia Generală de Paşapoarte din Ministerul Administraţiei şi Internelor, criticând-o ca netemeinică şi nelegală. Susţine apelanta că în condiţiile existenţei principiilor preeminenţei dreptului comunitar şi al aplicării directe a acestuia, măsura restrângerii exerciţiului dreptului la liberă circulaţie în străinătate al unui cetăţean român, reglementată de art. 38 lit. „a” din Legea nr. 248/2005, este condiţionată de returnarea acelui cetăţean dintr-un alt stat în baza unui acord de readmisie încheiat cu România cu acest stat, dacă acel cetăţean a încălcat legislaţia statului de unde a fost returnat.
Intimatul a fost returnat din Danemarca la data de 02 octombrie 2007, în baza acordului de readmisie încheiat cu acest stat, iar autorităţile române au luat act de măsura dispusă de statul străin, fără a putea cenzura returnarea intimatului, măsura restrângerii dreptului la liberă circulaţie a acestuia se justifică în cazul de faţă pentru apărarea ordinii, situaţie prevăzută printre cele limitativ enumerate de art. 53 din Constituţie.
Măsura dispusă prin art. 38 lit. a Legea nr. 248/2005 se circumscrie situaţiilor expres şi limitativ prevăzute de art. 53 din Constituţie, respectiv apărarea siguranţei naţionale şi a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migraţiei ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan intern, cât şi extern.
Nu se poate susţine că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a personalelor care au fost returnate dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat încalcă prevederile din Constituţie sau alte instrumente juridice internaţionale referitoare la dreptul de liberă circulaţie.
Pe de altă parte, România a negociat o perioadă de tranziţie de la 2 până la 7 ani, începând cu data aderării din 1 iulie 2007 la capitolul privind libera circulaţie a persoanelor, astfel că unele state membre pot să aplice restricţii pentru cetăţenii noilor state membre, pentru o perioadă de 2 ani după aderare, situaţie în care soluţia pronunţată de instanţa de fond este nelegală.
Apelul este nefondat.
Verificând actele şi lucrările dosarului, instanţa de apel a reţinut că, prin acţiunea introductivă de instanţă, D.G.P. Bucureşti a solicitat respingerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în Danemarca pe o perioadă de cel mult 3 ani a pârâtului Z.I.-F. ca urmare a faptului că acesta a fost returnat din Danemarca la 02.10.2007 în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu statul danez, în temeiul dispoziţiilor art. 38 lit. a Legea 248/2005, pârâtul fiind în culpă pentru nerespectarea condiţiilor de călătorie în străinătate, prin conduita sa aducând atingere imaginii şi intereselor României în raporturile cu Danemarca.
În dovedirea susţinerilor sale, reclamantul a depus la dosarul cauzei declaraţia dată de pârât la 24.04.2007 cu prilejul returnării sale din Danemarca în România şi talonul cu datele de identificare a pârâtului.
Se reţine că noţiunea de libertate a circulaţiei persoanelor având cetăţenie română include în sfera sa mai multe componente, în cauza de faţă având relevanţă doar cel referitor la dreptul cetăţeanului român de a părăsi teritoriul României pentru a circula sau a se stabili într-un alt stat.
România devenind membră a Uniunii Europene începând cu data de 01.01.2007, în mod corect instanţa de fond a analizat situaţia de fapt a pârâtului din cauză în raport de noua ordine juridică din România determinată de dobândirea calităţii de membru al U.E. a ţării noastre.
În atare condiţii, aplicabilitatea dispoziţiilor din legea internă se examinează prin raportare la normele comunitare cu privire la libertatea de circulaţie şi şedere a cetăţenilor Uniunii Europene, compatibilitatea normei interne cu cea comunitară în ceea ce priveşte excepţia de la principiul libertăţii cetăţeanului român de a ieşi din ţară în scopul de a călători pe teritoriul Danemarcei şi identificarea normei juridice aplicabile în ceea ce priveşte restrângerea dreptului la liberă circulaţie (a cetăţeanului român) pentru speţa de faţă.
Potrivit art. 38 lit. a din Legea 248/2005, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pe o perioadă de cel mult 3 ani numai în condiţiile şi cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat.
Art. 27 din Directiva 2004/3 8/CE prevede că: „Statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice”.
Se observă astfel, că norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la liberă circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie fără a se face nici o distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
Curtea Europeană de Justiţie în interpretarea dată art. 307 din Tratatul de Instituire a Comunităţii Europene a statuat că: „instanţa naţională, atunci când sesizează existenţa unei incompatibilităţi între tratat şi un acord bilateral poate evita aceasta, prin interpretarea acordului într-o manieră cât mai largă şi în conformitate cu dreptul internaţional, în aşa fel încât interpretarea să fie congruentă cu dreptul comunitar”.
Este de observat că Acordul dintre România şi Danemarca privind readmisia persoanelor aflate în situaţii ilegale ratificat prin Legea nr. 66/2000 nu reglementează obligaţii specifice în sarcina României privind luarea unor măsuri de restrângere a libertăţii de circulaţie a persoanelor care au fost returnate din Danemarca.
În atare condiţii, decizia unui stat membru U.E. de a îndepărta un cetăţean al altui stat membru nu atrage de drept obligaţia acestuia din urmă de a lua măsuri de interzicere a libertăţii de circulaţie a cetăţeanului său.
Statul al cărui cetăţean este îndepărtat nu poate îngrădi însă libertatea de circulaţie a acestuia – interzicerea de a părăsi ţara pentru a se întoarce pe teritoriul din care a fost îndepărtat – decât în situaţiile de excepţie prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/3 8/CE şi trebuie dovedite ca atare pe deplin.
Faţă de toate aceste considerente, raportat la motivele de apel invocate şi care nu sunt fondate, în conformitate cu dispoziţiile art. 296 Cod procedură civilă a fost respins apelul formulat de Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 2100 din 14.11.2007 a Tribunalului Iaşi, pe care a menţinut-o.
