a) Esenţială în cauza este rezolvarea problemei de drept referitoare la caracterul prescriptibil sau imprescriptibil al acţiunii formulate de autoritatea emitentă – Ministerul Justiţiei – în constatarea nulităţii unui act administrativ ilegal, act ce nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil, conform art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa de fond. prin sentinţa criticată, a reţinut că acţiunea întemeiată pe dispoziţiile art. I alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este prescriptibilă, actul administrativ atacat fiind un act administrativ individual – Ordinul nr. 1725/C/2002 al ministrului justiţiei – şi pentru care se solicită a se constata nulitatea absolută, putând fi atacat în justiţie în termen de cel mult un an de la data emiterii lui, conform art. 11 alin. (2) din lege.
Soluţia instanţei de fond este corectă, interpretarea dată textului de lege fiind justă. Recurentul, titular al acţiunii în constatarea nulităţii, nu a observat că textul de lege face o distincţie clară între actul administrativ individual – art. 11 alin. (1) – şi actele administrative cu caracter normativ – art. 11 alin. (4) -, stabilind termene precise în care se pot introduce acţiunile pentru anularea lor. numai pentru actul administrativ normativ precizând câ acţiunea se poate introduce oricând.
în raport de prevederile art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, acţiunea introdusă de recurent la data de 14 decembrie 2005 este formulată cu mult peste termenul de 1 an. termen de decădere, prevăzut de textul de lege, astfel încât în mod corect a fost respinsă ca tardiv introdusă.
Este adevărat că textul de lege face referire la „anularea unui act administrativ individual”, însă. aşa cum corect argumentează şi instanţa de fond. în contenciosul administrativ, care reglementează o procedură derogatorie de la dreptul comun, nu există nicio deosebire între nulitatea absolută şi cea relativă, astfel justificându-se termenele speciale, legale de introducere a acţiunilor prevăzute în art. II, aplicabile în situaţia anulării actului administrativ, indiferent de motivele invocate.
în situaţia în care s-ar accepta teza susţinută de recurentă, în sensul câ astfel de acţiuni au caracter imprescriptibil, s-ar ajunge la situaţia în care autorităţii emitente i s-ar crea o situaţie de favoare, putând excrcita oricând acţiunea în anularea unui act propriu pe care nu l-a revocat la timp şi. ca o consecinţă, s-ar încălca grav principiul general al stabilităţii şi siguranţei în raporturile civile, intervenind totodată şi elementul discriminatoriu faţă de ceilalţi subiecţi de drept care nu ar putea beneficia de o astfel de favoare.
Aşadar, susţinerea recurentci cu privire la imprescriptibilitatea acţiunii este inacceptabilă, pentru că, dacă legiuitorul ar fi vrut ca instanţa să facă distincţia între regimul celor două tipuri de nulitate în cadrul Legii nr. 554/2004 ca reglementare specială şi ar fi considerat că nulitate absolută, spre deosebire de cea relativă, poate 11 invocată oricând şi pentru actul administrativ individual, ar fi facut-o în mod expres, aşa cum a procedat în
cazul ordonanţelor sau dispoziţiilor din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi al actclor administrative cu caracter normativ.
Concluzia ce se desprinde este că legiuitorul nu a înţeles să scoată de sub incidenţa termenelor de prescripţie şi decădere, prevăzute de art. 11 din lege. acţiunile în anulare formulate în temeiul art. I alin. (6) numai prin simplul fapt că a folosit sintagma „constatarea nulităţii”, în acest sens fiind şi interpretarea dată legii contenciosului administrativ de cătrc instanţa de fond. interpretare clară şi corectă.
Dacă s-ar accepta ideea aplicabilităţii dreptului comun, în sensul imprescriptibilităţii unor astfel de acţiuni, aşa cum susţine recurenta, ar însemna că ar fi anihilată reglementarea specială în domeniu, s-ar ignora principiul conform căruia regula specială derogă de la regula generală.
I.C.CJ., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 3591 din 25 octombrie 2006, în Jurisprudenţă s. cont. adm. şi fisc. 2006, sem. II, p. 28
b) Conform prevederilor art. I alin. (6) din Legea nr. 554/2004. autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelcgal poate să solicitc instanţei constatarea nulităţii acestuia. în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat. întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice; Jn cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse”.
De asemenea, conform art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004. cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 lunf iar pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (I). dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actuluf
Se va reţine că punctul de vedere susţinut de recurent nu poate fi primit, deoarece în cauză sunt, totuşi, aplicabile prevederile art. II alin. (1) şi (2) coroborate cu cele ale alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Cum numai alin. (4) al art. 11 din lege stabileşte că „ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţele care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate oricând’, per a contra/io rezultă că celelalte acte administrative se pot ataca numai în termenele prevăzute de art. 11 alin. (1). respectiv alin. (2) din această lege.
Noua Lege a contenciosului administrativ a prevăzut posibilitatea pentru autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal de a solicita instanţei de administrativ să constate nulitatea acestuia, dar. aşa cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă, ar fi nedrept ca autoritatea emitentă a unui astfel de act să poată solicita oricând constatarea nulităţii actului, cu toate că se află în culpă, iar persoana la care se referă actul administrativ individual, în situaţia în care ar fi lezată prin emiterea actului respectiv, să nu-1 poată ataca decât în termen de 6 luni ori de maximum un an de la emiterea acestuia.
Legiuitorul a urmărit ca raporturile juridice reglementate de actul administrativ individual să aibă o anumită stabilitate, prin accea că. după intrarea acestuia în circuitul civil, să poată fi atacat într-un anumit termen la instanţa de contencios administrativ.
Este adevărat că în doctrină – cum arată recurentul – se face uneori, din punct de vedere tcorctic. o distincţic între nulitatea absolută şi nulitatea relativă a actului administrativ, dar această distincţic se raportează nu la criteriul civilist al naturii normelor juridice încălcate, ca fiind de interes public sau privat, ci la gravitatea viciilor care afectează actul administrativ în cauză.
Implicaţiile procedurale ale unei asemenea calificări sunt însă nesemnificative, pentru că noua Lege a contenciosului administrativ, ca şi cea anterioară de altfel, nu reglementează nicio diferenţiere între acţiunile care invocă nulitatea absolută şi cele care invocă nulitatea relativă a actului administrativ.
Aşadar. în niciun caz nu poate fi reţinută teza că nulitatea absolută a unui act administrativ poate fi invocată oricând de cătrc emitentul acestuia, spre deosebire de nulitatea relativă.
Hotărâri în acelaşi sens au fost pronunţate şi în jurisdicţia europeană, avându-se în vedere respectarea principiului securităţii raporturilor juridice şi a principiului încrederii legitime a beneficiarului actului, care a crezut în aparenţa de legalitate a acestuia.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 3727 din / noiembrie 2000, în Jurisprudenfa s. cont. adm. şi fisc. 2000, sem. II, p. 10
c) Recurenta-reclamantă a solicitat, prin cererea de chemare în judecată, să se constate nulitatea celor 4 ordine emise de ministru în anii 2001 şi 2003. precum şi nelegalitatea actelor şi operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii ordinelor respective. Consideră că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. I alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu ale art. 11 din aceeaşi lege.
Conform prevederilor art. I alin. (6) din lege, „autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, in situaţia in care actul nu mai poate fi revocat. întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. In cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate in baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse”.
De asemenea, conform art. I I alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004 „cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni…”, iar pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1). dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actulia’.
Se va reţine că punctul de vedere susţinut de recurent nu poate fi primit, deoarece în cauză sunt aplicabile prevederile art. 11 alin. (1) şi (2), raportate la alin. (5), din Legea nr. 554/2004.
Cum numai alin. (4) al art. 11 din lege stabileşte că ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate oricând per a cont rari o rezultă că celelalte acte administrative se pot ataca numai în termenele prevăzute de art. 11 alin. (1), respectiv alin. (2) din această lege.
Noua lege a contenciosului administrativ a prevăzut posibilitatea pentru autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal de a solicita instanţei de contencios administrativ să constate nulitatea acestuia, dar ar fi nedrept ca autoritatea emitentă a unui astfel de aet să poată solicita oricând constatarea nulităţii actului, cu toate că se află în culpă, iar persoana la care se referă actul administrativ individual, în situaţia în care ar fi lezată prin emiterea actului respectiv să nu-1 poată ataca decât în termen de 6 luni, ori de maximum un an de la emiterea acestuia.
Legiuitorul a urmărit ca raporturile juridice reglementate de actul administrativ individual să aibă o anumită stabilitate, prin aceea ca. după intrarea acestuia în circuitul civil, să poată fi atacat într-un anumit termen la instanţa de contencios administrativ.
în dreptul administrativ are un interes practic redus distincţia dintre nulităţile absolute şi nulităţile relative, regimul juridic al acestora nefiind diferit indiferent de caracterul normei legale încălcate.
în ce priveşte termenul de introducere a acţiunii în anularea unui act administrativ sau a celei pentru constatarea nulităţii actului administrativ, în dreptul administrativ nu există nicio deosebire, indiferent că este vorba de o nulitate relativă sau o nulitate absolută.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 1483 din 27 aprilie 2006, în Jurisprudenţă s. cont. adm. şi fisc. 2006, sem. I, p. 156
d) în conformitate cu dispoziţiile art. (1) alin. (6) ale Legii nr. 554/2004: autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia. în situaţia în care nu mai poate fi invocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”.
Faptul că legiuitorul se referă la acţiunea în anularea actului administrativ [art. I alin. (1)] şi la acţiunea în constatarea nulităţii actului administrativ [art. I alin. (6)] nu este de natură să convingă asupra intenţiei sale de a distinge între nulitatea relativă şi absolută a actului administrativ.
Nu numai ca Legea contenciosul administrativ nu are nicio prevedere în acest sens, dar în dreptul public distincţia între nulitatea absolută şi relativă a actului administrativ este nerelevantă, soluţia pe care o poate pronunţa instanţa în cazul constatării nelegalităţii actului administrativ fiind aceea de anulare a acestuia, indiferent dacă el încalcă o condiţie de legalitate mai mult sau mai puţin importantă.
în atare situaţie, respectarea dispoziţiilor art. 11 Legea nr. 554/2004 este obligatorie. Faptul că art. 1 alin. (6) din lege face inaplicabilă parcurgerea procedurii prealabile nu exclude aplicarea art. 11 alin. (1) şi (2).
în măsura în care s-ar fi dorit acest lucru, legiuitorul ar 11 exprimat-o expres aşa cum a înţeles să o facă prin alin. (4) al art. 11.
Astfel fiind, acţiunea ce priveşte actul administrativ individual, formulată în condiţiile art. 1 alin. (6) Legea nr. 554/2004 trebuie introdusă la instanţa cu respectarea termenelor prevăzute de art. II.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 1995 din 31 mai 2006, in Jurisprudenţă s. cont. adm. şi fisc. 2006, sem. I, p. 264
e) A rezultat din actele dosarului că la data de 27 septembrie 2005, reclamantul-recurcnt Ministerul Justiţiei a solicitat instanţei de contencios administrativ constatarea nulităţii absolute a Ordinului nr. 790/C din 3 aprilie 2002 emis de ministrul justiţiei prin care s-a dispus numirea în funcţia de notar public a pârâtei intimate J.F.R.. şi drept consecinţă să se dispună asupra legalităţii actcior încheiate de notarul public în cauză. în baza actului administrativ nelegal de numire în funcţie precum şi asupra efectclor civile produse ca urmare a emiterii acestuia. în temeiul art. I alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
Interpretând prevederile legale invocate de reclamantul recurent în contextul Legii nr. 554/2004. instanţa de fond a reţinut că acţiunea întemeiată pe prevederile art. 1 din alin. (6) din lege nu este imprescriptibilă. Dimpotrivă, întrucât în dreptul administrativ nu se face nici o distincţie după felul nulităţii, urmează a se aplica termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, ce reprezintă regula, termene în raport de care acţiunea de faţă a fost respinsă ca tardiv formulată.
înalta Curte apreciază că soluţia instanţei de fond este corectă, după cum corectă este şi argumentaţia pe baza căreia s-a ajuns la aceasta.
Nu sunt întemeiate criticile vizând existenţa unor motive contradictorii în cuprinsul sentinţei recurate. câtă vreme, argumentaţia instanţei de fond porneşte în mod logic de la premisa că în contenciosul administrativ, dat fiind caracterul specific şi derogator de la dreptul comun al acestci proceduri. nu există tiicio deosebire între nulitatea absolută şi cea relativă şi astfel se justifică termenele speciale, legale, de introducere a acţiunilor prevăzute în art. 11 aplicabile în situaţia anulării actului administrativ indiferent de motiv.
Este adevărat că art. I alin. (6) reglementează, pentru prima dată în dreptul nostru, problematica revocării actului administrativ, considerat de doctrină şi de jurisprudenţă. un principiu de bază al dreptului administrativ, instituind o excepţie de la acest principiu.
Totodată însă. această nouă reglementare nu poate pune la îndemâna autorităţii emitente o calc de acţiune în anulare ce ar putea fi exercitată oricând, astfel după cum se susţine de recurenţi, căci în acest fel s-ar aduce o gravă atingere principiului general al stabilităţii şi siguranţei în raporturile civile şi în plus s-ar crca o situaţie de favoare autorităţii emitente, discriminatorie faţă de alţi subiecţi de drept, autoritate care în plus se vede nevoită practic. în astfel de cazuri, să îşi invoce şi să îşi recunoască culpa de-a fi emis un act nelegal, pe care nici nu l-a revocat astfel încât a intrat în circuitul civil şi a produs efectc.
Evident că nu aceasta a fost intenţia legiuitorului atunci când a prevăzut şi reglementat această procedură cu caractcr de noutate.
Aşa fiind este just şi firesc ca înalta Curte să aprecieze. în acord cu instanţa de fond că de vreme ce art. 11 din Legea nr. 554/2004 reglementează termenele de introducere a acţiunilor în contencios şi care în alin. (4) stipulează expres şi limitativ situaţiile în care acţiunea poate fi introdusă oricând iar între acestea nu este prevăzută şi cea din art. 1 alin. (6), acţiunile autorităţii emitente întemeiate pe acest din urmă text de lege, nu pot fi legal introduse decât cu respectarea termenelor reglementate de art. 11 din Legea nr. 554/2004, ce reprezintă regula „în materia contenciosului administrativ”.
A accepta aplicabilitatea dreptului comun, aşa cum susţin recurentele ar însemna, în plus, anihilarea reglementării speciale şi ignorarea principiului potrivit căruia regula specială derogă de la regula generală.
Aşadar, înalta Curte, reţine că în mod just instanţa de fond, aplicând termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, a ajuns la concluzia că acţiunea de faţă a recurentului-reclamant Ministerul Justiţiei este tardivă.
în fine. înalta Curte precizează. în condiţiile în care mutatis mutandis problematica în discuţie prezintă similitudini cu celc reţinute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Brwnărescu contra României, că o astfel de interpretare corespunde principiilor generale în sensul că. neimpunându-se un termen înăuntrul căruia să poată fi cxercitată o acţiune, se încalcă principiul securităţii raporturilor juridice, posibilitatea de a „anula” fără limită de timp, cum ar fi în cazul de faţă un act administrativ individual, definitiv, intrat în circuitul civil, fiind chiar, în opinia unora dintre membrii Curţii Europene a Drepturilor Omului, o înfrângere a „dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie.
I.C.CJ., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 1549 din 2 mai 2000, în Jurisprudenţă s. cont. adm. şi fisc. 2000, sem. I, p. 238
f) Prin acţiunea înregistrată pe calea contenciosului administrativ la data de 27 septembrie 2005 pe rolul Curţii de Apel Bucurcşti. Secţia de contencios administrativ, reclamantul Ministerul Justiţiei a solicitat. în contradictoriu cu B.A., să se constate nulitatea absolută a Ordinului nr. 2007/C/200I prin care s-a dispus numirea în funcţia de notar public a pârâtei, să se dispună asupra legalităţii actclor încheiate de notarul public în cauză. în baza actului administrativ nelcgal de numire în funcţie, precum şi asupra
efectcior civile produse ca urmare a emiterii acestuia. solicitându-se. totodată, şi suspendarea ordinului atacat, până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.(…)
Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a Vlll-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 233 din 1 februarie 2006. a admis excepţia tardivităţii acţiunii şi a respins aefiunea reclamantului Ministerul Justiţiei. (…)
Curtea de apel a reţinut în mod corect că. deşi se referă la acţiunea în constatarea nulităţii actului administrativ nelegal ce nu mai poate fi revocat de către autoritatea publică emitentă, dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 trebuie aplicatc şi coroboratc cu normele conţinute în art. 11 din acelaşi act normativ.
Cu alte cuvinte, acţiunile autorităţii publice emitente întemeiate pe dispoziţiile art. I alin. (6) trebuie formulate, în toate cazurile, cu respectarea termenelor stabilite de art. 11, care reprezintă regula în materia contcnciosului administrativ reglementat de legea în vigoare.
Distincţia tăcută între nulităţile absolute şi nulităţile relative ale actcior juridice supuse normelor dreptului civil nu are semnificaţie în sfera dreptului administrativ şi acceptarea ci ar echivala cu ignorarea unei reglementări legale speciale, cu caracter derogatoriu de la regula generală.
Prin urmare, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că în mod judicios instanţa de fond a reţinut incidenţa în cauză a prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi a concluzionat în sensul că acţiunea formulată la data de 27 septembrie 2005, pentru constatarea nulităţii absolute a unui ordin ministerial emis la 31 august 2001, este tardivă.
O astfel de interpretare este concordantă şi cu jurisprudenţă Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a considerat că, prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată o acţiune, se încalcă principiul securităţii raporturilor juridice (cauza Brumărescu c. României).
S-a afirmat, totodată, că posibilitatea de a „anula” fară limită de timp – cum ar fi în cazul de faţă – actul administrativ individual care, intrând în circuitul civil, a produs efecte juridice specifice altor ramuri de drept, constituie o nesocotire a dreptului la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului.
I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 3064 din 26 septembrie 2006, în Jurisprudenţă s. cont. adm. şi fisc. 2006, sem. II, p. 25
Notă: Soluţiile de mai sus au fost pronunţate în contextul formulării de către Ministerul Justiţiei a unor acţiuni în contencios administrativ prin care solicita constatarea nulităţii (absolute) a unor ordine proprii, prin care anumite persoane fuseseră învestite cu calitatea de notar public. A fost o ocazie foarte bună pentru instanţa noastră supremă să afirme că în dreptul administrativ nu există distincţia dintre nulităţile absolute şi cele relative, specifică dreptului civil.
a) dacă este să fim riguroşi, această distincţie nu există cu privire la actele administrative, dar nu trebuie generalizată pentru întregul drept administrativ. Pentru că, în ceea ce priveşte contractele administrative, nu este greu de imaginat o ipoteză în care cocontractantul să susţină un viciu de consimţământ şi să invoce astfel nulitatea relativă a unui astfel de contract;
b) din păcate, cum nici legiuitorul nu distinge, nici înalta Curte nu a dorit să stabilească pretorian că acest termen se aplică numai în ipoteza în care ilegalitatea actului atacat se datorează administraţiei. Altfel spus, este irelevant, de pildă, că un act administrativ a fost obţinut prin frauda beneficiarului; termenul de un an trebuie aplicat în mod mecanic. în realitate, în sistemele occidentale (cel german, bunăoară), termenul curge de la data în care administraţia a cunoscut ilegalitatea propriului act: dacă este culpabilă, de la emitere, dar dacă la baza ilegalităţii se află comportamentul fraudulos al particularului, atunci termenul curge numai de la data la care administraţia a cunoscut efectiv această ilegalitate. Altfel am ajunge să ne folosim de principiul stabilităţii circuitului juridic ca de un paravan pentru protecţia fraudelor, ceea ce este, evident, cel puţin penibil pentru un sistem de drept care se doreşte democratic, modern şi european. Or, în speţele de mai sus, nu ne îndoim că, cel puţin unii dintre pârâţi nu au obţinut calitatea de notar public prin mijloace „ortodoxe”; nu este firesc, deci, să li se permită să se ascundă în spatele unui termen de prescripţie menit să protejeze buna credinţă şi încrederea legitimă a particularilor în instituţiile statului şi funcţionarea lor;
c) aplicarea acestui termen mai pune o problemă, chiar dacă aceasta nu a fost ridicată în aceste speţe: ce soluţie s-ar fi impus dacă ministrul ar fi formulat o asemenea acţiune în termen de un an de la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în condiţiile în care actele atacate au fost emise cu mult înainte de acest moment? în opinia noastră a respinge acţiunea ca prescrisă nu înseamnă altceva decât a aplica art. 1 alin. (6) retroactiv, căci termenul de un an ar fi fost reputat ca fiind scurs deja mai înainte ca textul care il edictează pentru prima dată să fi intrat în vigoare;
d) în fine, presupunând că, în cazul unor persoane aflate într-o poziţie similară reclamanţilor din speţele anterioare s-ar putea dovedi frauda prin care şi-au ocupat funcţiile, aceasta ar trebui să se efectueze doar pentru a păstra intact principiul stabilităţii greşit înţeles? Oare principiul legalităţii nu mai valorează nimic şi nu mai poate juca nici un rol? în opinia noastră, în măsura în care se poate dovedi frauda, ministrul ar trebui să emită noi ordine de revocare din funcţie, cu efecte pentru viitor, a persoanelor în cauză, iar, în litigiul de contencios administrativ subsecvent, să ridice excepţia de nelegalitate a ordinelor anterioare.
Recurenţii E.E. şi E.G.-E., au solicitat instanţei de contcncios administrativ, ca prin hotărârea ce o va pronunţa, să anuleze Avizul nr. 167 din 6 octombric 2007, emis de Consiliul Judeţean V şi să dispună sistarea lucrărilor de construire pe care le execută SC S. SA pe terenul din comuna E.,(…). jud. V. Reclamanţii apreciază că actul este lovit de nulitate absolută. întrucât:
a) este emis cu încălcarea regulilor privitoare la competenţa după materie;
b) semnătura de la poziţia ..Preşedinte E.E.”. nu-i aparţine acestuia, ci altei persoane, care nu are legătură cu structura de specialitate amintită.
c) data de 6 octombrie 2007. în care apare ca fiind emis avizul, este într-o sâmbătă, zi nelucrătoare la pârât.
d) instanţa de fond a ignorat dispoziţiile art. 18 alin. 4 din Ordinul nr. 1430/2005, care stipulează, că pentru emiterea avizului structurii de specialitate, se utilizează formularului model Cî., pe care se aplică ştampila individualizată pentru funcţia de arhitect-şcf.
Recurenţii au precizat, că le sunt lezate grav interesele legitime, deoarece nu există reţea de canalizare în zonă, vot fi construitc fose septice vitanjabile, care ar trebui construite la minim 10 m, faţă de cea mai apropiată locuinţă, însă datorită depăşirii procentului de ocupare a terenului, respectarea acestei distanţe este imposibilă.
Au mai susţinut, că din aceleaşi considerente, nu poate fi respectată nici distanţa de parcare, faţă de ferestrele locuinţelor proprii, nu au fost studiate relaţiile cu vecinătăţile; amplasându-se incorect construcţiile, fară a se asigura însorirea acestora, se încalcă dispoziţiile art. 2 din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 536/1997.
Instanţa apreciază recursul ca fiind nefondat, întrucât recurenţii nu sunt vătămaţi în drepturile recunoscute de lege prin emiterea actului administrativ.
Prejudiciul pretins de cătrc recurenţi, se referă la o posibilă construirc a unei fose septice, deşi ar putea exista posibilitatea canalizării, la nerespectarea distanţei dintre construcţiile intimatei şi încălcarea procentului de ocupare a terenului şi alte elemente care ar putea prejudicia pe aceasta, însă anularea acestui aviz, oricum, nu ar putea înlătura aceste aspectc.
Faptul că anumiţi funcţionari, au încălcat legea, nu au emis avizul pe formulare tipizate, au falsificat semnăturile, etc. pot face obiectul unor cercectări penale; în cauza prezentă, trebuie să rezulte vătămarea proprie. Motivele de nulitate absolută invocate sunt de fapt nulităţi relative. întrucât nu se încalcă un interes general.
Recurenţii ar fi trebuit să solicite anularea autorizaţiei de construirc. emisă de Primarul Comunci E.. şi. nu actul premergător, fară eficienţă juridică.
Opinie separată: Opinez în sensul admiterii recursului, modificării în totalitate a sentinţei, în sensul admiterii acţiunii şi anulării avizului nr. 167/2007.
în argumentarea opiniei separate invoc. în principal, faptul că prin actul contcstat. cu nr. 167 din 6 octombric 2007. emis de Consiliul Judeţean V. s-a dat aviz favorabil pentru intrarea în legalitate a unui certificat de urbanism, eliberat anterior pârâtei SC S. SA. privind construirea a 3 blocuri de locuinţc E., instalaţii aferente şi împrejmuire parţială, pe un teren proprietatea sa, situat în comuna E., sat E.. judeţul V.
Or, certificatul de urbanism este un înscris care intră în circuitul civil şi produce efecte juridice de la data eliberării lui, iar în caz de nelegalitate, singura soluţie ce se poate adopta în privinţa acestuia este cea a anulării lui, fără posibilitatea confirmării sau complinirii unor lipsuri de cătrc emitent, din proprie iniţiativă.
Concluzia se desprinde din faptul că în dreptul administrativ nu există diferenţiere a nulităţilor in absolute şi relative, ca în dreptul civil, avându-se în vedere existenţa raporturilor juridice de drept public care presupun apărarea intereselor generale, ceea ce determină imposibilitatea confirmării nulităţii, cu consecinţa aplicării unui regim juridic unitar tuturor actclor administrative.
Nicăieri în lege sau în Ordinul nr. 1430/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicarc a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii nu este prevăzută posibilitatea intrării în legalitate a certificatului de urbanism. Singura posibilitate în acest sens este conferită în privinţa executării lucrărilor de construire cu depăşirea autorizaţiei, aşa cum se reglementează prin art. 56 din susmenţionatul ordin, deci raportat la o situaţie de fapt, nu şi pentru aşa-zisa intrare în legalitate a unui act administrativ. Nefiind posibilă confirmarea nulităţii, avizul atacat nu poate fi lovit decât tot de nulitate.
C.A Piteşti, s. com., cont. adm. şi fisc., decizia nr. 684/R-C din 30 iunie 2008, in Jurindex
Notă: Sunt destul de multe susţineri greşite ori cel puţin inexacte atât în hotărârea de mai sus, cât şi în opinia separată:
a) evident, instanţa de recurs nu are criterii precise pentru a delimita nulitatea absolută de cea relativă în dreptul administrativ. într-adevăr aşa cum se susţine în opinia separată, în dreptul public toate nulităţile sunt absolute, căci toate tind la apărarea intereselor generale reglementate prin norme imperative. Altceva este faptul că anumite persoane nu pot invoca în concret această nulitate întrucât nu au nici un interes lezat;
b) în general, avizele, ca şi orice alte operaţiuni administrative, sunt doar nclegalc, neputând fi lovite de o sancţiune precum nulitatea. La nivel teoretic, explicaţia este simplă: neproducând efecte juridice, nu este nevoie de nulitate, căci aceasta nu are ce să desfiin
ţeze cu efecte retroactive; nelegalitatea operaţiunii administrative însă, va atrage nulitatea actului final;
c) lipsurile de formă şi procedură, aproape întotdeauna pot fi complinite ulterior emiterii actului de către emitent, din oficiu sau la cererea persoanei interesate. Numai în cazul actelor care produc o vătămare „de fond” particularilor, aceste vicii nu pot fi acoperite ulterior.
Reclamanta D.G. a fost sancţionată disciplinar cu destituirea din funcţia publică de referent a Instituţiei Prefectului Judeţului C. prin Ordinul nr. 197 din 20 martie 2007.
Potrivit art. 25 alin. (5) din H.G. nr. 1210/2003, .funcţionarului public a cărui faptă constituie obiectul sesizării i se comunică, sub sancţiunea nulităţii, o copie de pe sesizarea îndreptată împotriva sa”.
Dispoziţia legală citată utilizează termenul de ..nulitate”. această situaţie impune următoarele precizări:
Regimul juridic al nulităţii nu are o definiţie legală (cuprinsă într-un act normativ), însă în doctrină şi pe calc jurisprudcnţială s-au clarificat aspectele legate de definirea noţiunii şi determinarea caracterelor sale specifice.
Nulitatea poate fi definită ca fiind sancţiunea de drept civil care lipseşte actul juridic civil de efecte.
Doctrina, întemeiată şi pe numeroase soluţii jurisprudenţialc, a creat delimitări între noţiunea nulităţii absolute şi cea a nulităţii relative şi a stabilit unele delimitări terminologice, în sensul că termenul de „nulitate” exprimat ca atare desemnează un caz de nulitate absolută iar cel de „anulare” desemnează un caz de nulitate relativă, cu toate consecinţele ce decurg din aceasta asupra regimului juridic aplicabil.
Cei doi termeni „nulitate” şi „anulare” sunt deseori prezenţi ca atare în legislaţie iar consecinţele sancţiunilor ce le instituie au fost tratate diferit în doctrină şi jurisprudenţa, în funcţie de delimitarea dintre regimul juridic al nulităţii absolute (nulitate) şi cel al nulităţii relative (anulare).
Termenul de „nulitate” este utilizat în conţinutul H.G. nr. 1210/2003 în trei situaţii diferite: art. 35 alin. (2), art. 29 alin. (1) şi art. 25 alin. (5).
Doar în cuprinsul art. 35 alin. (2) este utilizată sintagma „sancţiunea nulităţii absolute” iar în celelalte două situaţii este utilizată sintagma „sancţiunea nulităţii”.
Pentru dispoziţia reglementată de art. 35 alin. (2), voinţa legiuitorului apare ca fiind cert imperativă, apreciind, lără putinţă de tăgadă, sancţiunea nulităţii absolute pentru toate situaţiile în care nu este respectată norma legală. De altfel, sancţiunea iniţială este întărită ulterior prin sintagma „în mod obligatoriu”, prezentă la finalul textului citat.
Faţă de această exprimare neechivocă, rezultă cu certitudine că în privinţa celorlalte situaţii de nulitate expresă reglementate de H.G. nr. 1210/2003, respectiv, art. 29 alin. (1) şi art. 25 alin. (5), revine instanţei sarcina de a analiza felul nulităţii şi de a determina astfel regimul juridic aplicabil.
Nulitatea absolută este aceea care sancţionează nerespectarea unei norme juridice ce ocroteşte un interes general, obştesc. în timp ce nulitatea relativă este cea care sancţionează nerespectarea unei norme juridice ce ocroteşte un interes particular, individual.
în concret, art. 25 alin. (5) garantează dreptul la informare al funcţionarului public cercetat şi constituie premisa respectării dreptului la apărare, garantat constituţional.
Dreptul la apărare prezintă două accepţiuni, una materială şi o alta formală. Prin drept la apărare în sens material se desemnează ansamblul prerogativelor recunoscute de lege
persoanelor fizice sau juridice în scopul susţinerii intereselor lor, în timp ce dreptul la apărare în sens formal se realizează şi prin modul de organizare al sistemului judiciar.
în ipoteza în care, întreaga procedură prevăzută de H.G. nr. 1210/2003 nu s-ar fi respectat, ar fi operat sancţiunea nulităţii absolute (chiar neprevăzută textual), sancţiune determinată şi de faptul că dreptul la apărare în sens formal, garantat de reglementarea unei anumite proceduri, nu ar fi respectat.
în speţă, procedura prevăzută de H.G. nr. 1210/2003 a fost urmată de către pârât, astfel încât se poate analiza nulitatea prevăzută de art. 25 alin. (5) doar prin prisma unei eventuale nerespectări a dreptului la apărare al reclamantei, privit în sens material, ca fiind reglementat pentru susţinerea intereselor legitime şi personale ale reclamantei.
De aici rezultă distincţia esenţială ce trebuie făcută în privinţa nulităţii ce ocroteşte norma legală discutată.
Art. 25 alin. (5) ocroteşte dreptul la apărare al acesteia şi nu un interes general, obştesc.
Nerespectarea întregii proceduri ar leza un interes general şi ar determina sancţiunea nulităţii absolute, pe când, nulitatea prevăzută de art. 25 alin. (2) are doar un caracter relativ, întrucât apără dreptul personal (individual) al reclamantei (dreptul la apărare al acesteia).
Nerespectarea dispoziţiei legale [art. 25 alin. (5)] a fost reclamată prin intermediul cererii de chemare în judecată, prin invocarea nerespectării dreptului la apărare, ca urmare a necomunicării copiei actului de sesizare.
Textul legal incident [art. 25 alin. (5)] impune sancţiunea nulităţii relative pentru a proteja dreptul funcţionarului public de a fi în cunoştinţă de cauză asupra acuzaţiilor care i se aduc atunci când se prezintă în faţa comisiei de disciplină.
Pârâtul susţine, fară a dovedi însă, că s-ar fi comunicat reclamantei sesizarea înregistrată sub nr. 3530 din 28 februarie 2007. Din conţinutul adresei nr. 3530 din I martie 2007 nu rezultă însă acest lucru. Cu toate acestea, ulterior, în faţa comisiei, reclamanta nu formulează nici o obiecţie în acest sens, ci dimpotrivă, răspunde punctual la întrebările ce îi sunt adresate de către comisie.
Mai mult decât atât, în finalul procesului verbal întocmit la şedinţa din 6 martie 2007, sunt consemnate obiecţiunile reclamantei care privesc chestiuni de fond şi nu de procedură. în nici un moment anterior introducerii cererii de chemare în judecată şi nici în conţinutul cererii iniţiale reclamanta nu invocă nerespectarea dreptului conferit de art. 25 alin. (5).
Mai mult decât atât, reclamanta nu a arătat care a fost vătămarea pe care a suferit-o în lipsa comunicării actului, care ar fi fost apărările (dovezile) pe care le-ar fi putut prezenta comisiei şi pe care dacă le-ar fi prezentat cu acel prilej, ar fi determinat o altă modalitate de soluţionare a procedurii.
Nici chiar ulterior, în faţa instanţei, reclamanta nu s-a preocupat să arate în ce a constat vătămarea pentru ca instanţa să aprecieze că acea vătămare poate fi înlăturată numai prin anularea actului.
Instanţa de fond. analizând textul legal incident, a constatat greşit că norma legală este protejată de sancţiunea nulităţii absolute şi nu relative, cu toate consecinţele ce decurg din aceasta în privinţa valabilităţii actului.
C.A. Cluj, s. com., cont. .ulm. şi fisc., decizia nr. 664 din 13 martie 2008, in Jurindex
Notă: Deşi achiesăm la soluţie, în opinia noastră discuţia exagerat de lungă despre distincţia dintre nulitatea absolută şi cea relativă este total străină dreptului administrativ. Una dintre sursele acesteia o constituie însuşi legiuitorul care, dintr-o neglijenţa care îi este proprie, în anumite texte utilizează sintagma „nulitate”, în altele pe aceea de „nulitate absolută”, lăsând practicii judiciare sarcina să îi ghicească intenţiile. în realitate speţa se poate rezolva extrem de simplu pornind de la distincţia „nulitate expresă” – „nulitate virtuală”; invocarea ambelor presupune o vătămare, însă în cazul primului tip de nulitate vătămarea se presupune, rămânând autorităţii sarcina să răstoarne această prezumţie. Or, în speţă având o asemenea nulitate (expresă) instanţa a analizat vătămarea suferită de reclamantă, ajungând la concluzia (desprinsă din comportamentul reclamantei anterior şi în cursul litigiului) că o asemenea vătămare nu există. în concluzie, pe bună dreptate a stabilit că nulitatea nu este aplicabilă.
