Decizie de imputare. Nulitatea absolută a deciziei de imputare
Codul muncii: art. 169 alin. (2) şi art. 254
Legea nr. 188/1999: art. 85
Codul muncii nu prevede posibilitatea stabilirii răspunderii patrimoniale şi a obligaţiei de restituire a sumelor încasate necuvenit de salariaţi, pe calea emiterii unei decizii de imputare.
Stabilirea răspunderii are loc, dacă nu s-a ajuns la rezolvarea pe cale amiabilă, numai pe cale judecătorească, prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se stabilească prejudiciul produs şi persoana care este obligată să îl plătească. Necesitatea obţinerii unui titlu executoriu, se justifică prin faptul că, în cadrul unui litigiu derulat în faţa instanţei de judecată, salariatul are posibilitatea să formuleze apărări, pentru a înlătura susţinerile angajatorului cu privire la încasarea incorectă a sumelor de bani.
Stabilirea răspunderii are loc, dacă nu s-a ajuns la rezolvarea pe cale amiabilă, numai pe cale judecătorească, prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se stabilească prejudiciul produs şi persoana care este obligată să îl plătească. Necesitatea obţinerii unui titlu executoriu, se justifică prin faptul că, în cadrul unui litigiu derulat în faţa instanţei de judecată, salariatul are posibilitatea să formuleze apărări, pentru a înlătura susţinerile angajatorului cu privire la încasarea incorectă a sumelor de bani.
Norma specială instituită de dispoziţiile art. 85 din Legea nr. 188/1999 este de strictă interpretare, aplicabilă doar categoriei funcţionarilor publici, în considerarea raporturilor de muncă specifice, nefiind aplicabilă personalului contractual.
În aceste condiţii, prima instanţă, în mod corect şi legal, a constatat că pârâtul nu avea posibilitatea legală să emită dispoziţia de imputare pentru suma pe care reclamanta ar fi încasat-o, decizia contestată fiind lovită de nulitate absolută, dată fiind încălcarea dispoziţiilor imperative ale art. 254 şi ale art. 169 alin. (2) din Codul muncii.
În aceste condiţii, prima instanţă, în mod corect şi legal, a constatat că pârâtul nu avea posibilitatea legală să emită dispoziţia de imputare pentru suma pe care reclamanta ar fi încasat-o, decizia contestată fiind lovită de nulitate absolută, dată fiind încălcarea dispoziţiilor imperative ale art. 254 şi ale art. 169 alin. (2) din Codul muncii.
Curtea de Apel Timişoara, Secţia litigii de muncă şi asigurări sociale,
decizia civilă nr. 536 din 4 iunie 2014, dr. C.P.
Prin sentinţa civilă nr. 137/27.01.2014, pronunţată în dosarul nr. 6635/30/2013*, Tribunalul Timiş a admis acţiunea civilă formulată de reclamantul Sindicatul Independent al Învăţământului Preuniversitar din Judeţul Timiş, în numele membrei de sindicat A.M., în contradictoriu cu pârâtul Primarul Comunei Maşloc şi a constatat nulitatea absolută a deciziei de imputare nr. 369/04.04.2013, emisă de către Primăria Comunei Maşloc.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că, reprezentata A.M. a avut calitatea de personal didactic în cadrul Şcolii din Comuna Maşloc, jud. Timiş, iar, în urma controlului financiar-contabil şi auditului efectuat de inspectorii Camerei de Conturi Timişoara la U.A.T. Comuna Maşloc, în perioada ianuarie-februarie 2012, s-a emis, de către Camera de Conturi Timişoara, Decizia nr. 11/01.03.2013, potrivit căreia s-au finanţat ilegal, din bugetul local, tichete cadou acordate personalului angajat la Şcoala Maşloc, dispunându-se, în baza deciziei sus-amintite, măsura recuperării prejudiciului realizat şi a foloaselor necuvenite.
Prin sentinţa nr. 3584/PI/CA/2012, definitivă şi irevocabilă la data de 08.02.2013, Tribunalul Timiş a respins acţiunea Primarului Comunei Maşloc, împrejurare în care pârâta a emis decizia de imputare nr. 273/04.04.2013 pe seama membrei de sindicat reprezentate de reclamant.
Analizând actul juridic contestat, şi anume: decizia de imputare nr. 369/04.04.2013, tribunalul a observat că sancţiunea nulităţii absolute a acesteia, invocată de reclamant, este întemeiată, şi a admis-o pentru considerentele ce vor fi redate în continuare.
Dispoziţiile în vigoare în materia răspunderii patrimoniale a salariaţilor reglementează o procedură de recuperare a prejudiciului, iar instrumentul „decizie de imputare” nu mai are suport legal în actuala reglementare a Codului muncii.
Potrivit art. 254 alin. (1), alin. (3) şi alin. (4) din Codul muncii, salariaţii răspund patrimonial, în temeiul normelor şi principiilor răspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina şi în legătură cu munca lor. În situaţia în care angajatorul constată că salariatul său a provocat o pagubă din vina şi în legătură cu munca sa, va putea solicita salariatului, printr-o notă de constatare şi evaluare a pagubei, recuperarea contravalorii acesteia, prin acordul părţilor, într-un termen care nu va putea fi mai mic de 30 de zile de la data comunicării. Contravaloarea pagubei recuperate prin acordul părţilor nu poate fi mai mare decât echivalentul a 5 salarii minime brute pe economie.
Pentru antrenarea răspunderii patrimoniale, în lumina legislaţiei actuale, se impune ca angajatorul să obţină titlu executoriu împotriva salariatului, deoarece decizia de imputare şi angajamentul de plată, ca forme specifice de acţiune, prin care se materializa dreptul de creanţă al unităţii păgubite faţă de autorul faptei ilicite şi prejudiciabile, nu-şi mai au reglementare legală în noile dispoziţii ale Codului muncii.
Cum legea civilă este de imediată aplicare, conform art. 6 din Codul civil, emiterea deciziei de imputare, la data de 04.04.2013, după intrarea in vigoare a Codului muncii, republicat, atrage nulitatea actului întocmit cu nesocotirea prevederilor legale în vigoare la data emiterii lui.
Împotriva acestei sentinţe a declarat apel, pârâtul Primarul Comunei Maşloc, solicitând admiterea acestuia şi schimbarea în tot a hotărârii apelate, în sensul respingerii cererii privind anularea deciziei de imputare emisă de pârât.
În motivarea apelului se arată, în esenţă, că, urmare a controlului financiar-contabil şi de audit efectuat, în perioada ianuarie-februarie 2012, de către inspectorii Camerei de Conturi Timişoara la U.A.T. Comuna Maşloc, Curtea de Conturi – Camera de Conturi a judeţului Timiş a emis Decizia nr. 11 /01 .03.2012.
Prin această decizie, s-a stabilit că a existat o finanţare ilegală din bugetul local a unor tichete cadou acordate personalului angajat la Şcoala Maşloc, finanţare care ar fi generat un prejudiciu bugetului comunei Maşloc, dispunându-se, totodată, măsura recuperării prejudiciului.
Potrivit prevederilor legale, Decizia nr. 11/01.03.2012 a fost contestată de către pârât, iar ulterior, după respingerea contestaţiei de către organul emitent, a fost formulată acţiune în instanţă, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Timiş, înregistrată sub nr. 3835/30/2012. Instanţa de judecată a confirmat, în mod irevocabil, concluziile acestei decizii, acţiunea fiind respinsă.
Actul de control, întocmit de către Curtea de Conturi – Camera de Conturi a judeţului Timiş, a rămas definitiv, iar sumele acordate cu titlul de tichete-cadou urmau a fi recuperate.
Urmare a acestei situaţii de fapt, după epuizarea tuturor demersurilor legale, a fost emisă Decizia de imputare nr. 369/04.04.2013, pe numele reclamantei A.M., pentru suma de 2.947,13 lei, în vederea restituirii acesteia.
Din coroborarea prevederilor art. 1 din Legea nr. 193/2006 privind acordarea tichetelor cadou si a tichetelor de creşă cu cele ale art.167 din Legea nr. 84/1995 a învăţământului, în vigoare la momentul acordării acestor drepturi, şi ale art. 1 şi art. 24 alin. 2 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 43/2008, rezultă că, chiar dacă între personalul din învăţământ şi Primăria Maşloc nu există încheiat un contract individual de muncă, unităţile de învăţământ preuniversitar de stat funcţionează ca unităţi finanţate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, pe a căror raza îşi desfăşoară activitatea, ce sunt ordonatori de credite.
Motivul pentru care Curtea de Conturi a României a constatat nelegalitatea plaţii este că, deşi personalul din învăţământ este angajat al unei instituţii din sectorul bugetar cu care are încheiat contractul de muncă, pentru această categorie nu sunt incidente dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 193/2006, întrucât nu există identitate între angajator şi ordonatorul de credite ce asigură plata salariului.
Într-un atare caz, devin aplicabile prevederile art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ce prevalează în raport cu dreptul intern.
În speţă, Legea nr. 193/2006 a reglementat dreptul la tichete cadou pentru toţi angajaţii cu contract individual de muncă ai instituţiilor din sectorul bugetar, fără a institui vreo excepţie, însă, potrivit interpretării organelor de control ale Curţii de Conturi, personalul didactic nu poate beneficia de acest drept, faţă de salariaţii din aceeaşi categorie bugetară, doar pentru că angajatorul nu asigură şi plata, deşi regula, în majoritatea situaţiilor, este că plata se realizează de către angajator.
Astfel, este evident faptul că doar raportarea la acest criteriu, nu constituie o justificare rezonabilă si obiectivă, în sensul practicii Curţii Europene a Drepturilor Omului, pentru diferenţierea între aceste categorii de angajaţi şi salariaţii instituţiilor din sectorul bugetar, ce sunt şi ordonatori de credite, neexistând un raport de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit, în condiţiile în care situaţiile sunt analoage, pentru că o substituire a unităţii administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte obligaţia de plata a salariului de către angajator – instituţie din sectorul bugetar, nu poate fi calificată astfel.
În caz contrar, s-ar ajunge la încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adiţional la convenţie, întrucât personalul didactic dispunea de un bun, conform practicii Curţii sau cel puţin de o speranţa legitimă.
Mai mult, nu lipsite de relevanţă în acest context sunt şi prevederile art. 36 alin. 6 lit. b din Legea nr. 215/2001, conform cu care Consiliul Local hotărăşte acordarea unor sporuri si facilitaţi, potrivit legii, personalului sanitar si didactic.
Chiar şi numai în aplicarea acestor dispoziţii, în condiţiile în care s-a decis plata respectivelor tichete cadou, iar sumele au fost incluse şi plătite din bugetul local, nu s-a încălcat nici o dispoziţie legală care sa atragă nelegalitatea achitării sumelor.
Această interpretare a textelor de lege este confirmată de un act normativ esenţial în soluţionarea prezentului litigiu: Legea nr. 84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, pe care, deşi invocat în apărare, instanţa de fond nu l-a luat în considerare.
Având în vedere dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 84/2012 coroborate cu cele ale art. 2 pct. 7 şi pct. 38 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, Legea nr. 84/2012 este aplicabilă şi personalului didactic, în condiţiile în care acesta este plătit din bugetul general consolidat al statului, în baza unor hotărâri ale Consiliului Local Maşloc, respectiv HCL nr. 15/20.02.2008 şi HCL nr. 17/02.04.2009.
Hotărârile Consiliul Local Maşloc privind aprobarea bugetelor, în care era inclusă şi plata tichetelor cadou în temeiul Legii 193/2006, au fost înaintate Instituţiei Prefectului Timiş pentru verificarea legalităţii, care nu a constatat nici o încălcare a vreunui text de lege, astfel încât hotărârile nu au fost atacate în contencios şi au devenit obligatorii.
Art. 2 din Legea nr. 84/2012 consacră o formă de „amnistie fiscală”. Din acest text de lege se desprind cel puţin două concluzii, şi anume: existenţa unei situaţii generale, limitată în timp de apariţia Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, ce constă în stabilirea unor venituri de natură salarială, inclusiv tichete cadou, pentru care se aprobă exonerarea de la plată în condiţiile constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii şi consacrarea modalităţii de recuperare a acestor prejudicii ca fiind cea a emiterii „deciziilor de impunere” de către angajatori. Dispoziţiile legale nu disting între categoriile de „personal din sectorul bugetar” plătit din „bugetul general consolidat al statului”.
Prin urmare, art. 2 din Legea nr. 84/2012 nu trebuie interpretat restrictiv şi discriminatoriu. Trimiterea la noţiunea de „decizie de impunere emisă de angajator”, drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii, trebuie interpretată ca fiind o normă specială edictată pentru situaţiile speciale legate de constatarea unor prejudicii de către Curtea de Conturi şi necesitatea recuperării acestora într-o modalitate asimilată „dispoziţiilor de imputare” reglementate de art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici.
Din interpretarea „per a contrario” a aceluiaşi articol, reiese că exonerarea de la plată nu operează pentru venituri de natură salarială stabilite după intrarea în vigoare a Legii nr. 284/2010.
Pe de altă parte, reiese în mod neechivoc faptul că modalitatea de restituire a sumelor constatate ca fiind prejudicii, urmare a controlului Curţii de Conturi, este prin intermediul unei „decizii de impunere” emisă de angajatori.
În acest context, soluţia primei instanţe este greşită, dat fiind că se raportează strict la prevederile Codului muncii, în condiţiile în care între apelantă şi intimată nu există raporturi de muncă, iar actul juridic a cărui anulare se cere nu este emis în cadrul unor asemenea raporturi, fiind intitulat „Decizie de imputare”.
Prin raportare doar la art. 254 din Codul muncii, instanţa de fond nu a intrat în cercetarea fondului litigiului, nefăcând nici o trimitere la dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 84/2012 şi neanalizând natura litigiului dedus judecăţii, în contextul inexistenţei unui raport de muncă între părţi.
Faţă de prevederile art. 2 din Legea nr. 84/2012, apare ca fiind greşită aserţiunea instanţei potrivit căreia „pârâta nu avea posibilitatea legală să emită dispoziţia de imputare pentru suma pe care reclamanta ar fi încasat-o…”.
Prin urmare, în condiţiile inexistenţei unor raporturi de muncă între apelantă şi intimată, a dispoziţiilor speciale din Legea nr. 84/2012, derogatorii de la prevederile Codului muncii, şi a obligativităţii pentru Unitatea Administrativ-Teritorială Maşloc de recuperare a prejudiciului stabilit ca urmare a Deciziei Curţii de Conturi, s-a optat, ca formă de recuperare a acestuia, pentru modalitatea prevăzută de Legea nr. 84/2012, prin emiterea unei „decizii de impunere”, similară procedurii prevăzute de Legea nr. 188/1999 în raporturile dintre funcţionarii publici şi angajatori. De altfel, lipsa unui raport contractual de muncă între părţi, făcea imposibilă iniţierea unei acţiuni în răspundere patrimonială, în înţelesul prevederilor din Codul muncii, care să constate o datorie scadentă, lichidă şi exigibilă. În speţă, nu se pune problema unei răspunderi a salariatului ce ar fi trebuit constatată conform prevederilor din Codul muncii, produsă din vina şi în legătură cu munca lui. Este o situaţie atipică, constatată indirect printr-o hotărâre judecătorească, respectiv cea care a menţinut dispoziţiile Deciziei Curţii de Conturi, şi care are o reglementare specială, prevăzută de Legea nr. 84/2012 în privinţa recuperării prejudiciilor. Or, modalitatea de recuperare prevăzută de acest act normativ a fost respectată de către pârâtă, prin emiterea deciziei de imputare a cărei nulitate se solicită.
În drept, s-au invocat dispoziţiile art. 466 şi următoarele din Codul de procedură civilă şi art. 2 coroborat cu art. 1 din Legea nr. 84/2012.
Intimatul a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea apelului ca nefondat.
Examinând apelul declarat prin prisma motivelor invocate, a înscrisurilor de la dosarul cauzei şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Curtea a constatat că este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Reclamanta nu se încadrează în categoria funcţionarilor publici, pentru care legiuitorul a prevăzut o procedură specială de recuperare a sumelor datorate, reglementată de art. 85 din Legea nr. 188/1999.
Conform art. 85 din Legea nr. 188/1999, „repararea pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 84 lit. a) şi b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situaţia prevăzută la lit. c) a aceluiaşi articol, pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile. Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ”. Calitatea de funcţionar public a salariatului determină, totodată, competenţa materială a instanţei de contencios administrativ pentru cenzurarea legalităţii şi temeiniciei dispoziţiei de imputare.
Prin urmare, reclamantei îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 254 raportate la cele ale art. 164 din Codul muncii, conform cărora restituirea sumelor nedatorate, încasate de către salariat, se poate realiza doar în baza unei hotărâri judecătoreşti definitive.
Aşa cum şi prima instanţă a arătat, Codul muncii nu prevede posibilitatea stabilirii răspunderii patrimoniale şi a obligaţiei de restituire a sumelor încasate necuvenit de salariaţi, pe calea emiterii unei decizii de imputare.
Decizia nr. 11/1.03.2012 a Curţii de Conturi a României – Camera de Conturi Timiş a prevăzut, în sarcina Primarului Comunei Maşloc, obligaţia stabilirii întinderii prejudiciului, precum şi a recuperării sumelor considerate de organul de control ca fiind pagube cauzate în patrimoniul entităţii. Recuperarea sumelor de către ordonatorul de credite nu se poate realiza, însă, decât cu respectarea dispoziţiilor legale în materie.
Norma specială instituită de dispoziţiile art. 85 din legea nr. 188/1999 este de strictă interpretare, aplicabilă doar categoriei funcţionarilor publici, în considerarea raporturilor de muncă specifice, nefiind aplicabilă reclamantei care face parte din categoria personalului contractual.
Împrejurarea că, în speţă, ar fi incidente dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 84/2012, în ceea ce o priveşte pe reclamanta-intimată, este lipsită de relevanţă, în contextul în care nu se poate stabili, prin modalitatea aleasă de apelant, dacă intimata datorează sau nu sumele imputate, pentru a se putea, ulterior, aprecia dacă beneficiază sau nu de „amnistia fiscală” la care apelantul se referă în motivele de apel.
Prin urmare, doar după ce se stabileşte, în conformitate cu dispoziţiile imperative din Codul Muncii, menţionate anterior, că intimata datorează suma menţionată în decizia de imputare ca încasată pe nedrept, s-ar putea face aplicarea dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 84/2012.
Mai mult, în contextul în care obiectul acţiunii pendinte este anularea deciziei de imputare emisă nelegal pe seama acestuia, soluţionarea cauzei prin raportare la prevederile Legii nr. 84/2012 este inadmisibilă, întrucât încalcă limitele învestirii instanţei prin cererea de chemare în judecată.
Pentru considerentele expuse anterior, în baza art. 480 alin. (1) din Codul de procedură civilă, Curtea a respins apelul ca nefondat.
