Act administrativ individual atacat de Prefect în exercitarea prerogativelor conferite de art. 3 din Legea nr. 554/2004, act ce creează drepturi în favoarea unor terţe persoane. Instanţa este datoare să supună dezbaterii recentele introducerii în cauză a beneficiarului actului şi să pună în vedere reclamantului obligaţia de respectare a contradictorialităţii procesului conform art. 101teza finală din Legea nr. 554/2004 corelat cu art. 129 C.proc.civ. Esenţa contenciosului administrativ este tocmai protejarea particularilor contra abuzurilor administraţiei.
Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 1118 din 17 aprilie 2012
Prin sentința nr. 1340/2011 din 23 iunie 2011 pronunțată de Tribunalul Mureș – Secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. 2779/102/2010, instanța a respins cererea formulată de reclamantul Prefectul județului Mureș, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al municipiului Tg. Mureș ca fiind neîntemeiată.
S-a admis cererea de intervenție accesorie formulată de SC E.O.G. România SA în interesul pârâtului Consiliul local al municipiului Tg. Mureș.
în motivarea acestei hotărâri s-a arătat că prin Hotărârea nr. 283/29.07.2010, a Consiliului local al municipiului Tg-Mureș s-a aprobat încheierea unei convenții de plată și garantare cu SC E.O.G. România SA, conform anexei care face parte integrantă din hotărâre, cu mențiunea că în graficul de eșalonare nu se vor înscrie sume mai mari de 1 mil. lei lunar și se va renunța la beneficiul de discuțiune numai începând cu luna martie 2011.
Prin Hotărârea nr. 286/6.08.2010, Consiliul local al municipiului Tg-Mureș a aprobat încheierea unei Convenții de plată și garantare cu E.O.G. România, conform anexei care face parte integrantă din hotărâre.
Din simpla lecturare a proceselor verbale încheiate cu ocazia ședințelor Consiliului local municipal Tg. Mureș din data de 29.07.2010 și 6.08.2010, instanța reține că, hotărârile atacate au fost adoptate în mod informat, chibzuit și s-a avut în vedere interesul public al cetățenilor municipiului Tg. Mureș de a beneficia de un serviciu optim de apă caldă și încălzire.
Instanța reține că, dreptul de apreciere a autorității publice locale deliberative, a Consiliului local municipal Tg-Mureș nu poate fi cenzurat de instanța de judecată decât în măsura în care întrunește condițiile excesului de putere.
Este de notorietate locală că, la momentul adoptării hotărârilor atacate cetățenii municipiului Tg-Mureș racordați la sistemul centralizat de distribuție a energiei termice și a apei calde aveau întreruptă furnizarea apei calde ca urmare a întreruperii furnizării gazelor către centralele E.
în prezenta cauză, instanța reține că, datorită situației urgente și excepționale mai înainte menționate, exercitarea dreptului de apreciere al Consiliului local municipal Tg-Mureș cu ocazia adoptării Hotărârilor nr. 283/29.07.2010 și nr. 286/06.08.2010 nu a avut loc prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor și prin urmare hotărârile în cauză nu au fost adoptate prin exces de putere respectiv cu încălcarea principiului de drept substanțial respectiv a priorității interesului public față de libertatea contractuală.
De asemenea, instanța reține că, prevederile art. 6 din Legea nr. 52/2003 vizează exclusiv actele administrative cu caracter normativ și nu sunt aplicabile Hotărârilor nr. 283/29.07.2010 și nr. 286/06.08.2010 adoptate de Consiliul local municipal Tg. Mureș întrucât acestea sunt acte administrative cu caracter individual.
împotriva acestei hotărâri au declarat recurs în termenul legal Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureș și Instituția Prefectului Județului Mureș.
în motivarea recursului Instituția Prefecturii s-a arătat că în cauză sunt incidente prevederile art. 304 pct. a C.proc.civ., în sensul că prima instanță a analizat pe deplin susținerile reclamantului și înscrisurile, ca mijloc de probă, depuse în cauză.
S-a arătat că art. 1 și 2 din HCL nr. 283/2010 și HCL nr. 286/2010 sunt nelegale întrucât au fost adoptate cu nerespectarea și încălcarea principiului de drept substanțial respectiv a priorității interesului public față de libertatea contractuală (acest principiu fiind și una din condițiile pe care trebuie să le îndeplinească actele administrative emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale). Astfel că prin renunțarea la beneficiul de discuție convenția de plată și garantare aprobată prin actele administrative precizate devine excesiv de împovărătoare pentru Municipiul Târgu-Mureș având în vedere situația financiară a SC E. SA Târgu-Mureș (aflată în pragul falimentului), cât și faptul că clauzele acestei convenții pot duce la incapacitatea de funcționare a Primăriei municipiului Târgu-Mureș și nu în ultimul rând efectele crizei financiare, prin care trece societatea românească, efecte care nu pot să se răsfrângă decât în detrimentul interesului public al cetățenilor municipiului Târgu-Mureș.
Un alt aspect de nelegalitate al HCL nr. 283/2010 și HCL nr. 286/2010 decurge din nerespectarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Potrivit acestui act normativ, autoritățile administrației publice locale au obligația să parcurgă procedurile privind participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative și la procesul de luare a deciziilor.
în motivarea recursului declarat de Consiliul local a Municipiului Târgu-Mureș s-a arătat că, prima instanță a consemnat în cuprinsul hotărârii numai poziția exprimată de acest recurent în întâmpinare și anume că lasă la aprecierea instanței soluția pe care se va da. în cauză, instanța a omis să menționeze că în cursul judecății Consiliul local Târgu-Mureș și-a schimbat radical poziția în sensul achiesării la acțiunea Prefectului, sens în care a dat mandat avocatului care l-a reprezentat în cauză, acest mandat fiind depus la dosar.
Instanța trebuia să respingă ca inadmisibilă cererea de intervenție în interes propriu formulată de SC E.O.G. România SA ori să ia act de retragerea acestei cereri.
La momentul în care aceeași societate a „formulat” o cerere de intervenție în interes accesoriu sau mai exact că și-a precizat poziția procesuală în acest sens, Consiliul local Târgu-Mureș și-a schimbat poziția procesuală în sensul achiesării la acțiunea reclamantului, astfel că, noua cerere a SC E.O.G. România SA era inadmisibilă deoarece nu mai corespundea intereselor Consiliului local al Municipiului Târgu-Mureș și nici dispozițiilor legale referitoare la o astfel de cerere ; drept urmare, această cerere nu putea fi admisă în principiu și, cu atât mai mult, nu putea fi admisă pe fond.
S-a arătat totodată faptul că prima instanță a apreciat greșit probele de la dosar, în sensul că este eronată aprecierea instanței în sensul că ambele hotărâri au fost adoptate în mod informat, chibzuit, deoarece analiza proceselor verbale încheiate cu ocazia ținerii ședințelor în care s-au adoptat cele 2 hotărâri atacate de Prefect scoate în evidență șantajul la care a fost supus Consiliul local de către reprezentanții SC E.O.G. România SA, același șantaj este relevat chiar de refuzul aceleiași societăți de a accepta dispozițiile primei hotărâri cu privire la beneficiul de discuțiune.
La fel de eronată este și aprecierea potrivit căreia cele 2 hotărâri au avut în vedere interesul public al cetățenilor municipiului Tg. Mureș deoarece instanța a omis să valorifice consecințele unei alte constatări expuse în hotărâre și anume că cele 2 hotărâri satisfăceau doar interesul cetățenilor racordați ia sistemul centralizat de distribuție a energiei termice și a apei calde, cu alte cuvinte, nu toți cetățenii municipiului Tg. Mureș beneficiau de efectele punerii în aplicare a celor 2 hotărâri.
în fine, nu se putea afirma în mod întemeiat că nu a fost încălcat principiul priorității interesului public față de libertatea contractuală ca urmare a adoptării hotărârilor prin exces de putere și în regim de urgență de vreme ce :
– instanța de fond nu a administrat probe din care să rezulte, cel puțin procentual, câți cetățeni ai municipiului Tg. Mureș beneficiau de punerea în aplicare a celor 2 hotărâri;
– instanța de fond a omis din analiza sa acest aspect al problemei interesului public, altfel spus, cetățenii neracordați la sistemul centralizat de distribuție a energiei termice și a apei calde nu au absolut nici un interes să susțină financiar asigurarea acestui serviciu public concetățenilor rău platnici ori să tragă consecințele unei proaste administrări a C.E. SA
întreruperea furnizării apei calde în luna iulie nu reprezenta o situație de urgență și excepțională care să justifice cele 2 hotărâri.
La rândul său SC E.O.N.E. România SA a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea hotărârii primei instanțe, ca legală și temeinică.
în cuprinsul întâmpinării la recursul formulat de Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureș s-a arătat că recurentul Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureș nu invocă și nu dovedește existența unei vătămări proprii rezultând din „reconsemnarea poziției sale”, afirmațiile despre „echitatea procesului” și „ imparțialitatea judecătorului” fiind unele cu caracter general, fără valoare juridică și „conținut juridic”
Privitor la achiesarea Consiliului local al Municipiului Târgu-Mureș la cererea Prefectului Județului Mureș s-a arătat că acestea nu provoacă efecte juridice.
Ca și instituție procesuala, achiesarea consta în recunoașterea de către pârât, în tot sau în parte a pretențiilor reclamantului si are ca efect admiterea cererii, în măsura recunoașterii.
Așa fiind, în opinia Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș, s-ar fi impus ca, în măsura în care aceasta instituție, în calitate de pârâtă a achiesat la cererea reclamantului Prefectul județului Mureș de anulare a actelor administrative atacate, instanța ar fi fost obligata sa pronunțe o sentința în acest sens.
O asemenea concluzie nu poate fi primita.
Aceasta deoarece nulitatea, ca și sancțiune poate fi aplicata doar de către instanța, ca urmare a constatării de către aceasta, pe calea controlului judiciar si nu ca urmare a afirmațiilor părților, a ilegalității actului administrativ atacat, adică a contrarietății acestuia cu reglementările imperative din sistemul nostru de drept.
Altfel spus, în materia contenciosului administrativ judecătorul fiind obligat a aplica sancțiunea nulității doar în condițiile în care constată ca prezumția de legalitate a actului administrativ este în mod cert răsturnata de probe care dovedesc faptul ca acesta a fost adoptat cu încălcarea prevederilor legale de forța juridica superioara.
De altfel aceasta soluție este în deplina concordanta și cu reglementarea din acela moment a dreptului privat, simpla achiesare sau recunoașterea a pretențiilor reclamantului, nefiind în măsura a conduce la anularea actului.
Mai mult decât atât, în condițiile în care recurentul Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș ar fi considerat ca actele administrative atacate sunt contrare legii ar fi trebuit sa le revoce, în condițiile legii.
Aceasta deoarece, revocarea fiind, ca și natura juridica, un act administrativ care permite oricărei persoane care se considera lezata de această operațiune, sa își apere drepturile si/sau interesele legitime vătămate pe calea contenciosului administrativ.
Or o asemenea posibilitate lipsește, în condițiile în care are loc o revocare simulata, „mascata” prin folosirea instituție procesuale a achiesării în cadrul unui contencios de tutela administrativă, cu excluderea eventualelor persoane care ar putea justifica un interes.
în cea ce privește fondul cauzei s-a arătat că astfel, trecând peste faptul ca recurentul Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș își invoca în apărare propria culpa, atât în ceea ce privește adoptarea actelor administrative atacate cat și referitor la administrarea probelor în fata instanței de fond – ceea ce încalcă și prevederile art. 129 alin. (5)1 Cod procedură civila – se omite faptul că interesul public nu este, în prezenta cauza, o chestiune de fapt, de ordin statistic, ci una de drept, care rezulta direct și expres din prevederile legii.
Astfel, așa după cum rezulta din actele depuse la dosar este de necontestat faptul că actele administrative atacate au fost adoptate de către pârâtă pentru a crea condițiile necesare reluării furnizării gazelor naturale către E. SA, și implicit furnizarea apei calde menajere către beneficiarii E. SA, beneficiari care erau în fapt o mare parte din populația orașului.
Or această activitate este una de interes public, așa după cum rezulta din prevederile art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice.
în motivarea întâmpinării împotriva recursului declarat de Prefectul Județului Mureș s-a arătat ca în cauză nu pot fi reținute motive de nelegalitate care să conducă la anularea hotărârilor atacate.
Analizând actele și lucrările dosarului, din perspectiva motivelor invocate și a prevederilor art. 3041C.proc.civ., Curtea a reținut următoarele :
La data de 19 august 2010, Prefectul județului Mureș în exercitarea prerogativelor conferite de art. 3 din Legea nr. 554/2004 a solicitat Tribunalului Mureș – Secția contencios administrativ și fiscal, anularea articolelor 1 și 2 al Hotărârii nr. 283/2010 și a Hotărârii nr. 286/2010 a Consiliului local al Municipiului Târgu-Mureș.
Cererea de chemare în judecată a fost formulată în contradictoriu cu emitentul celor două acte administrative atacate, respectiv Consiliul Local al Municipiului Târgu-Mureș.
Prin Hotărârea nr. 283/2010 atacată se aprobă încheierea unei convenții de plată și garantare între Municipiul Târgu-Mureș, SC E. SA și SC E.G. România prin care Municipiul Târgu-Mureș oferă o garanție, respectiv garantează datoria SC E. SA către SC E.G. România SA prin renunțarea la beneficiul de discuție începând cu luna martie 2011.
Ulterior, prin HCL nr. 286/2010 autoritatea deliberativă aprobă din nou încheierea unei convenții de plată și garanție la SC E.O.N.G. România SA conform anexei care face parte din actul administrativ în cauză și totodată conform art. 3 se abrogă prevederile art. 1 din HCL. Nr.283/2010.
în fața primei instanțe, la data de 19 octombrie 2010 SC E.O.N.G. România SA formulează o cerere de intervenție în interes propriu, iar la data de 24 ianuarie 2011, pârâtul Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureș depune la dosarul cauzei întâmpinare prin care arată că lasă la aprecierea instanței soluționarea cauzei.
La termenul de judecată din data de 20 aprilie 2011 se pune în discuție admiterea în principiu a cererii de intervenție principală formulată de SC E.O.N.G. România SA, ocazie cu care consilierul juridic, reprezentant al SC E.O.G. România SA arată că, de fapt, este vorba de o cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului.
După luarea concluziilor părților, instanța se pronunță în sensul admiterii în principiu a cererii de intervenție accesorie formulată de către SC E.O.N.E. România SA.
Ulterior acestui moment poziția personală a pârâtului Consiliul local Tg. Mureș se modifică în sensul în care pârâtul achiesează la cererea de anulare formulată de către Prefectul Județului Mureș.
Față de această desfășurare a poziției părților în fața primei instanțe, Curtea relevă următoarele:
Actele administrative atacate în prezenta cauză au caracterul unor acte administrative individuale ce creează drepturi în favoarea unor terțe peroane. Cu alte cuvinte, există un beneficiar al acestor acte administrative, respectiv SC E.O.N.E. România SA, care este beneficiarul convenției de garantare aprobată prin cele două acte administrative atacate.
Fiind parte a raportului de drept administrativ substanțial, acest raport, transpus în plan procesual, conferă calitate procesuală SC E.O.N.E. România SA ca titular al unor drepturi născute sau modificate ca efect al actelor administrative supuse judecății.
în situația de față, în care Prefectul Județului Mureș nu a înțeles să cheme în judecată beneficiarul actului administrativ dedus judecății, instanța era datoare să supună dezbaterii necesitatea introducerii în cauză a beneficiarului actului și să pună în vedere reclamantului obligația de respectare a contradictorialității procesului conform art. 101teza finală din Legea nr. 554/2004 corelat cu art. 129 C.proc.civ.
Aceasta deoarece în cadrul unui proces în contencios administrativ trebuie să se țină seama, în stabilirea conținutului principiului disponibilității de împrejurarea că dreptul administrativ este o ramură a dreptului public.
în aceste condiții, pe de-o parte, în conținutul unui raport de drept administrativ substanțial, drepturile, interesele legitime și obligațiile particularilor sunt întotdeauna puse în balanță de interesul public, iar pe de altă parte, părțile se află într-o poziție de inegalitate juridică. Această inegalitate nu trebuie să se reflecte însă și în plan procesual prin ignorarea principiului „egalității armelor” pentru că esența contenciosului administrativ este tocmai protejarea particularilor contra abuzurilor administrației.
în cazul de față, beneficiarul actului administrativ atacat nu a fost chemat în judecată de către reclamantul căruia trebuia să i se pună în vedere această obligație, iar instanța să dispună citarea beneficiarului actului administrativ atacat, fără a i se putea impune încălcarea principiului disponibilității care în litigiul de contencios administrativ, are un alt conținut decât în litigiul civil.
Nefiind chemat în judecată, beneficiarul actului, SC E.O.N.E. SA a intervenit în cauză în singura modalitate pe care legea procesuală românească i-o permite, respectiv intervenția accesorie în interesul pârâtului. De reținut că SC E.O.N.E. SA nu putea formula cerere de intervenție principală, în interes propriu, aceasta deoarece printr-o astfel de cerere, care trebuie să „îmbrace” forma cererii de chemare în judecată, intervenientul trebuie (întocmai ca și reclamantul) să solicite instanței anularea unui act administrativ și eventual, repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Dimpotrivă SC E.O.N.E. SA, are interes să susțină legalitatea actelor administrative atacate, de aceea nu putea formula cerere de intervenție în interes propriu.
Formulând o cerere de intervenție în interesul pârâtului, intervenientul SC E.O.N.E. SA a devenit o parte procesuală subordonată părții în favoarea căreia a intervenit, respectiv pârâtul Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureș.
Dacă până la un anumit moment procesual, poziția pârâtului de a lăsa cauza la aprecierea instanței, pentru a se verifica dacă sunt sau nu temeiuri de nelegalitate a actelor atacate, nu a fost prejudiciată pentru intervenient, din momentul la care pârâtul a achiesat la cererea reclamantului, poziția pârâtului a devenit pentru intervenient prejudiciată.
Fiind subordonat pârâtului în calitatea sa de intervenient accesoriu, SC E.O.N.E. România SA nu se poate situa pe o poziție diferită de a pârâtului pe care trebuie să-l susțină, inclusiv în demersul de achiesare la acțiunea reclamantului. Orice altă susținere a intervenientului accesoriu apare ca fiind una neavenită.
în această situație, intervenientul beneficiar al actului atacat se vede practic lipsit de posibilitatea de a-și face apărările în cauză, cu consecința încălcării drepturilor sale izvorâte dintr-un act administrativ, prin poziția procesuală pe care autoritatea administrativă a adopta-o. încălcarea dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, pe care intervenientul ar putea-o susține, este evidentă.
Concluzionând, SC E.O.N.E. România SA, în calitate de beneficiar al actului administrativ atacat trebuie să dobândească o poziție procesuală independentă, în cauză, aceea de pârât și nu una subordonată pârâtului și dependentă, astfel de „oscilațiile procesuale” ale acestuia.
Pentru rejudecarea cauzei în acest cadru procesual complet și corect stabilit, se impune admiterea recursurilor formulate de reclamantul Prefectul Județului Mureș și de pârâtul Consiliul local al Municipiului Târgu-Mureș împotriva Deciziei nr. 1340 din 23 iunie 2011, pronunțate de Tribunalul Mureș, Secția Contencios Adminsitrativ și Fiscal, în dosarul nr. 2779/102/2010, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, urmând ca instanța să pună în discuția părților și să dispună citarea în calitate de pârât a SC E.O.N.E. România SA.
