Curtea de Apel Cluj, Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal, decizia nr. 9388 din 4 octombrie 2013
Prin sentinţa civilă nr.10927 din 25.06.2013 a ribunalului Cluj s-a admis excepţia inadmisibilităţii cererii ridicată din oficiu şi s-a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Primarul municipiului Turda, T.S., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al municipiului Turda, având ca obiect constatarea nulităţii Hotărârii nr.207/29.11.2012 şi suspendarea executării acesteia.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii ridicată din oficiu, care se impune a fi analizată cu prioritate conform dispoziţiilor art. 28 alin. 1 din Legea nr.554/2004 raportat la art. 248 alin. 1 şi 2 din noul Cod de procedură civilă, instanţa a admis-o pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ intră cererile formulate de persoanele care se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri adresate autorităţii publice.
De asemenea, art. 1 alin. 2 prevede în mod expres că „Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”.
Reclamantul Primarul municipiului Turda, T.S. se află tocmai în această ipoteză, prin cererea introductivă solicitând anularea Hotărârii de Consiliu local al municipiului Turda nr. 207/29.11.2012, prin care s-a acordat titlul de „Cetăţean de Onoare” al municipiului Turda d-lui G.N.
Fiind vorba despre un act administrativ cu caracter individual, adresat unui beneficiar, în mod logic şi destinatarul hotărârii de consiliu local trebuie să fie introdus în proces, pentru a fi în măsură să îşi formuleze apărările şi să prezinte în instanţă argumentele de menţinere a actului administrativ atacat. Doar astfel s-ar putea asigura un proces echitabil, care s-ar finaliza cu pronunţarea unei soluţii legale.
Reclamantul a pretins că a învestit instanţa de contencios cu verificarea condiţiilor legale şi procedurale pe baza cărora a fost acordat titlul iar nu cu verificarea calităţilor personale ale domnului G.N.. Întrucât criticile reclamantului vizează aspecte care ţin de procedura de acordare şi de prevederile normative iar nu de persoana în cauză, Primarul apreciază că nu se impune împrocesuarea acesteia.
Tot reclamantul arată, însă, că domnul G.N. nu îndeplineşte condiţiile cerute în regulament şi procedează la analiza curriculum-ului depus de acesta, concluzionând că domnul G.N. nu a adus vreo contribuţie excepţională la dezvoltarea economică, socială şi culturală a municipiului astfel încât să existe vreun corespondent între activităţile sale şi cele enumerate la pct. a şi pct. b din Regulament.
Astfel, reclamantul a învestit instanţa cu analiza activităţii domnului G.N. şi cu verificarea întrunirii condiţiilor prevăzute de Regulament sub aspectul temeiniciei acestora, iar nu din punctul de vedere al legalităţii formale, astfel cum se sugerează. Pe cale de consecinţă, este firesc şi legal să se confere beneficiarului hotărârii de consiliu local posibilitatea de a combate susţinerile reclamantului, de a-şi prezenta punctul de vedere cu privire la activitatea desfăşurată şi evenimentele publice organizate şi, implicit, cu privire la respectarea cerinţelor legale din această perspectivă.
Apoi, Primarul municipiului Turda, T.S. s-a prevalat de faptul că hotărârea de consiliu local nu conţine niciun element de identificare a persoanei care a primit titulatura de cetăţean de onoare al municipiului Turda şi de aceea nici nu ar putea fi chemată în j udecată.
Tribunalul a reţinut că reclamantul este cel care determină cadrul procesual iar citarea persoanelor reprezintă un element procedural distinct, subsecvent, care priveşte derularea procesului. Atâta vreme cât reclamantul refuză împrocesuarea unei persoane, nu există niciun motiv pentru a se dispune obligarea pârâtului la indicarea adresei acesteia.
De asemenea, critica de nelegalitate a Hotărârii de Consiliu local nr.207/29.11.2012 ar subzista chiar dacă G.N. ar dobândi calitate procesuală pasivă, întrucât eventuala omisiune din actul administrativ contestat (invocată de reclamant) nu s-ar putea acoperi prin obţinerea datelor de identificare în cursul prezentului proces.
Făcând aplicarea dispoziţiilor art. 161 din Legea nr. 554/2004, instanţa a dispus citarea reclamantului cu menţiunea expresă de a preciza dacă înţelege să îşi extindă acţiunea faţă de beneficiarul hotărârii, ceea ce nu s-a întâmplat.
Pentru acestea şi cu respectarea principiului disponibilităţii reglementat de dispoziţiile art. 129 alin. 6 Cod de procedură civilă care obligă instanţa să respecte cadrul procesual fixat de reclamant, s-a admis excepţia ridicată din oficiu şi se va respinge prezenta cerere ca fiind inadmisibilă.
Pentru identitate de raţiune, şi măsura suspendării executării actelor administrative în temeiul art. 15 din lege se poate dispune doar în contradictoriu (şi) cu destinatarii actelor administrative contestate, astfel că inadmisibilitatea vizează şi acest petit.
În temeiul art. 453 alin. 1 din Codul de procedură civilă, s-a luat act că pârâtul nu a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Primarul municipiului Turda solicitând admiterea acestuia, modificarea în tot a sentinţei atacate cu consecinţa admiterii acţiunii.
În motivarea cererii de recurs recurenta a relevat că prima instanţă a realizat o greşită aplicare a prevederilor legale incidente în materia analizată întrucât instanţa a fost învestită cu privire la cercetarea condiţiilor legale si procedurale pe baza cărora a fost acordat titlul de cetăţean de onoare iar nu cu privire la verificarea calităţilor personale ale beneficiarului actului.
O eventuală împrocesuare a acestuia nu ar putea sprijini instanţa în analiza legalităţii procedurii de acordare a titlului, procedură specifică consiliului local emitent al actului şi nici în analiza condiţiilor de eligibilitate pentru a fi numit cetăţean de onoare, condiţii la fel stabilite prin regulament al consiliului local. Acest din urmă regulament nu a fost modificat la momentul adoptării hotărârii de acordare a titlului.
O introducere în cauză a beneficiarului , care să se recomande personal cu calităţile specifice, expuse într-un mod subiectiv, nu poate acoperi viciile procedurale ale unui act administrativ adoptat de o altă autoritate, în speţă de consiliul local.
Potrivit Regulamentului de acordare/retragere a titlului de Cetăţean de Onoare a Municipiului Turda şi a altor distincţii aprobat prin hotărârea Consiliului Local nr. 149/2007 coroborat cu art. 14 alin 8 din Regulamentului de organizare si Funcţionare a Consiliului Local al Municipiului Turda, consiliul local poate conferi persoanelor fizice române sau străine cu merite deosebite titlul de cetăţean de onoare al comunei, oraşului sau municipiului, în baza unui regulament propriu, prin care sunt stabilite şi condiţiile retragerii titlului conferit conform HCL nr. 149/2007, astfel ca paratul poate acorda/retrage titlul de Cetăţean de Onoare a municipiului Turda si a altor distincţii. Consiliul local a apreciat că beneficiarul îndeplineşte condiţiile cerute în regulament şi a apreciat a oportună acordarea acestui tilu.
Conform regulamentului de acordare/retragere a titlului de Cetăţean de Onoare a Municipiului Turda, titlul de Cetăţean de Onoare se poate acorda in următoarele situaţii: “a) cetăţenilor români şi străini care au avut o contribuţie excepţională la dezvoltarea economică, socială şi culturală a municipiului Turda sau care prin opera lor recunoscută pe plan naţional sau internaţional au îmbogăţit valorile spirituale ale
universului cunoaşterii ; b) cetăţenilor români care se bucură de popularitate locală binecunoscută, dovedesc înalt profesionalism şi deosebită dăruire pentru rezolvarea unor treburi publice de interes deosebit pentru municipiu, pildă de moralitate şi înţelepciune; c) personalităţilor consacrate ale vieţii politice şi culturale din România ale căror legături constante cu viaţa municipiului Turda constituie o onoare pentru cetăţenii municipiului Turda; d) personalităţilor consacrate ale vieţii politice si culturale internaţionale care dovedesc un interes constant şi şi-au adus o contribuţie considerabilă la dezvoltarea municipiului Turda”.
Analizând curriculum-ul depus de către beneficiar , se disting câteva elemente asupra cărora se pune un accent deosebit si a căror valenţa este, în discordanţă cu noţiunea de “Cetăţean de Onoare”, aşa cum este ea reglementata la nivelul Municipiului Turda. De-a lungul întregii activităţi beneficiarul şi-a îndeplinit atribuţiile de serviciu stabilite de către conducerea întreprinderii sub tutela căruia funcţiona clubul si ansamblul Ţ. Turda, primind bineînţeles pentru aceasta activitate o remuneraţie, în condiţiile legii. In altă ordine de idei, prin desfăşurarea activităţii de staroste, organizarea de petreceri de revelion, serbări câmpeneşti, baluri, sărbători ale ieşirii la pensie, manifestări populare in spatii neconventionale beneficiarul nu a adus vreo contribuţie excepţională la dezvoltarea economică, socială şi culturală a municipiului Turda, astfel încât să existe vreun corespondent între activităţile desfăşurate şi cele enumerate la pct. “a” si pct “b” din Regulamentul de acordare/retragere a titlului de Cetăţean de Onoare a Municipiului Turda şi a altor distincţii.
Nu se poate nega utilitatea organizării unor astfel de evenimente, însă prin intermediul acestora nu au fost realizate evenimente publice de interes deosebit pentru Municipiul Turda, ci mai degrabă au fost manifestări obişnuite, organizate cu ocazia anumitor momente pline de semnificaţii din viaţa unor persoane, cum ar fi ieşirea la pensie, petrecerea organizată cu ocazia încheierii unei căsătoriei, etc.
In nici un caz, nu trebuie inteles greşit faptul că implicarea beneficiarului în cadrul activităţilor desfăşurate în interesul public al comunităţii turdene, nu beneficiază de apreciere si respect, însa trebuie definită şi încadrată în mod corect în regulamentul aprobat prin HCL 149/2007 care instituie un mecanism de prudenţa la conferirea titlului de Cetăţean de Onoare al Municipiului.
In acest context opinează că activităţile enumerate nu se încadrează in nici una din situaţiile expres si limitativ prevăzute in Regulamentul pentru acordarea Titlului de Cetăţean de Onoare, asa cum a fost acesta aprobat prin hotărâre.
Mai mult decât atat considerăca aceasta hotărâre a Consiliului Local este criticabila si sub aspetul faptului ca nu conţine nici un element de indentificare a persoanei care a primit titulatura de cetăţean de onoare al Mun. Turda. In literatura de specialiate actele administrative individuale, se caracterizează prin faptul ca manifestarea de voinţa a organului competent, creează modifica sau stinge drepturi subiective in sarcina unei sau mai multor persoana dinainte determintate.
Ţinând cont de faptul că nici până la termenul din data de 17.06.2013, consiliul local al mun.Turda nu a comunicat nici un element de identificare a beneficiarului titlului de cetăţean de onoare, consideră că nu se impune împrocesuarea acestuia dat fiind faptul că primarul mun. Turda înţeles să critice şi sub acest aspect hotărârea atacată.
Oricum o hotărâre judecătorescă de anulare a HCL-uIui atacat nu exclude ipoteza acordării de către consiliului local a unui asemenea titlu la momentul constatării îndeplirii condiţiilor din regulament.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, Consiliul Local al Municipiului Turda, solicită respingerea recursului formulat şi menţinerea în totalitate a sentinţei atacate.
Recursul este nefondat în raport de următoarele considerente:
La stabilirea conţinutului principiului disponibilităţii, în cazul unui proces în contencios administrativ trebuie să se ţină seama de împrejurarea că dreptul administrativ este o ramură a dreptului public, astfel că, pe de o parte, în conţinutul unui raport de drept administrativ substanţial drepturile, interesele legitime şi obligaţiile particularilor sunt întotdeauna puse în balanţă cu interesul public, iar pe de altă parte, părţile se află într-o poziţie de inegalitate juridică.
Cu toate că există această inegalitate derivată din specificul raportului juridic de drept material administrativ de subordonare ea nu trebuie să se reflecte şi în plan procesual, prin ignorarea principiului „egalităţii armelor” deoarece de esenţa contenciosului administrativ este protejarea particularilor împotriva abuzurilor administraţiei.
Acestea sunt raţiunile pentru care legiuitorul a pus la îndemâna instanţei de contencios administrativ competente un mecanism procesual oglindit în art. 161 din Legea contenciosului administrativ în virtutea căruia instanţa este obligată ca din oficiu să pună în discuţia părţilor şi să dispună măsuri, între altele, privind citarea în proces a beneficiarului actului administrativ, care nu a figurat ca parte în cererea de chemare în judecată, citarea emitentului unui act preparatoriu dedus judecăţii odată cu actul administrativ propriu-zis şi altele asemenea.
Aşa cum rezultă din analiza textului art. 161 din Legea contenciosului administrativ acesta reglementează practic două situaţii, dintre care cea de a doua interesează speţa de faţă.
Aceasta reflectă practic rolul activ al judecătorului în cadrul procesului în contencios administrativ , care este îndrituit să pună în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a altor subiecte de drept.
Este desigur la latitudinea părţilor litigante şi, în special, a reclamantului să utilizeze sau nu prevederile Codului de procedură civilă, în sensul chemării în judecată a unor terţe persoane.
Rolul activ al instanţei ca expresie a art. 161 din legea nr. 554/2004 pentru conturarea cadrului procesual apt pentru a soluţiona legal şi temeinic un raport juridic de drept material conflictual oglindit şi în dreptul comun procesual (art. 129 alin. 4 şi 5C.pr.civ.) trebuie să fie realizat, fără ca prin utilizarea acestui mecanism să se poată decela o incertitudine în necesitatea întregirii cadrului procesual .
Instanţa de contencios administrativ era îndrituită să pronunţe soluţia de a respinge ca inadmisibilă acţiunea informă, care nu putea fi soluţionată efectiv datorită specificului litigiului, mai ales că lărgirea cadrului procesual în astfel de situaţii ca şi cea din speţă putea determina o lămurire a situaţiei de fapt şi a împrejurărilor de drept, datorită apărărilor realizate în cauză, absolut necesare pentru controlul de legalitate al actului administrativ.
Fiind vorba despre un act administrativ cu caracter individual, adresat unui beneficiar, în mod logic şi destinatarul hotărârii de consiliu local trebuia să fie introdus în proces, pentru a fi în măsură să îşi formuleze apărările şi să prezinte în instanţă argumentele de menţinere a actului administrativ atacat. Doar astfel se putea asigura un proces echitabil, care s-ar fi finalizat cu pronunţarea unei soluţii legale.
Recurentul a pretins că a învestit instanţa de contencios cu verificarea condiţiilor legale şi procedurale pe baza cărora a fost acordat titlul iar nu cu verificarea calităţilor personale ale beneficiarului. Cu toate acestea recurentul se prevalează în cadrul apărărilor formulate că beneficiarul nu îndeplineşte condiţiile
cerute în regulament susţinând că acesta din urmă nu a adus vreo contribuţie excepţională la dezvoltarea economică, socială şi culturală a municipiului astfel încât să existe vreun corespondent între activităţile sale şi cele enumerate la pct. a şi pct. b din Regulament.
Astfel, recurentul a învestit instanţa cu analiza activităţii beneficiarului şi cu verificarea întrunirii condiţiilor prevăzute de Regulament sub aspectul temeiniciei acestora, iar nu din punctul de vedere al legalităţii formale.
Pe cale de consecinţă, era justificată introducerea în cauză a beneficiarului hotărârii de consiliu local pentru a avea posibilitatea să combată susţinerile reclamantului.
Recurentul s-a prevalat de faptul că hotărârea de consiliu local nu conţine niciun element de identificare a persoanei care a primit titulatura de cetăţean de onoare al municipiului Turda şi de aceea nici nu ar putea fi chemată în judecată.
În mod corect a reţinut Tribunalul că reclamantul este cel care determină cadrul procesual iar citarea persoanelor reprezintă un element procedural distinct, subsecvent, care priveşte derularea procesului. Atâta vreme cât reclamantul refuză împrocesuarea unei persoane, nu exista temei pentru a se dispune obligarea pârâtului la indicarea adresei acesteia.
Pentru aceste motive, în baza art. 496 C.proc.civ curtea va respinge recursul declarat de PRIMARUL MUNICIPIULUI TURDA împotriva sentinţei civile nr. 10927/25.06.2013 aTribunalului Cluj, pe care o va menţine în întregime.
