Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse. Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării executării legii/ dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit
totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/ dispoziţiilor legale.
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, cu caracter obligatoriu, formulate abstract în vederea aplicării unui număr nedeterminat de persoane, în timp ce actul individual este o manifestare de voinţă ce creează, modifică ori desfiinţează drepturi ori obligaţii în beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, cu caracter obligatoriu, formulate abstract în vederea aplicării unui număr nedeterminat de persoane, în timp ce actul individual este o manifestare de voinţă ce creează, modifică ori desfiinţează drepturi ori obligaţii în beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.
Prin cererea înregistrată pe rolul instanţei la data de 17.02.2012, reclamanta X a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională a Vămilor şi ANAF suspendarea actului administrativ unilateral reprezentat de Ordinul nr. 143/20.10.2012, anularea Ordinului nr. 143/20.10.2012, obligarea autorităţii la emiterea unui nou Ordin care să reţină reluarea raporturilor de serviciu, constatarea nelegalităţii operaţiunilor administrative ce au stat la baza emiterii Ordinului nr.143/20.10.2012, obligarea autorităţii pârâte la plata unor despăgubiri băneşti reprezentate de plata drepturilor salariale de care a fost privată ca urmare a emiterii ordinului nelegal, începând cu 08.08.2011 până la momentul emiterii unui nou Ordin de numire în funcţia publică deţinută anterior. A solicitat de asemenea obligarea autorităţii la plata cheltuielilor de judecată, reprezentate de onorariu de avocat.
La data de 9 martie 2012, pârâta ANAF a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, solicitând respingerea acţiunii ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond respingerea acţiunii ca fiind neîntemeiată.
La termenul din 19 martie 2012, Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara în numele şi pentru pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Prin sentinţa nr. 716 din data de 25 iunie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, Secţia Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 365/54/2012, s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a ANAF. S-a admis în parte acţiunea formulată de reclamantă, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională a Vămilor şi ANAF. S-a anulat Ordinul nr. 143/20.01.2012 emis de A.N.V. S-a dispus reîncadrarea reclamantei pe funcţia deţinută anterior. A fost obligată pârâta A.N.V. să plătească reclamantei o despăgubire egală cu drepturile salariale ce i s-ar fi cuvenit începând cu 23.01.2012 şi până la reintegrarea efectivă.
Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta A.N.A.F., instanţa a reţinut următoarele: Intrucât actul a cărui anulare se solicită, Ordinul nr. 143/20.10.2011, este emis de A.N.A.F., Autoritatea Naţională A Vămilor, aceasta fiind în subordinea A.N.A.F. şi cum reclamantul a invocat în acţiune motive ce vizează şi nelegalitatea operaţiunilor administrative prin Ordinele emise de Preşedintele A.N.A.F., instanţa a apreciat că pârâta A.N.A.F. are calitate procesuală pasivă, motiv pentru care excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de această pârâtă prin întâmpinare a fost respinsă.
Analizând actele şi lucrările dosarului, Curtea a reţinut că Ordinele ANAF nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorităţii Naţională a Vămilor, statul de funcţii şi Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a şi personalului contractual nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deşi exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. 4 din H.G. nr. 110/2009.
Faptul că ordinele privesc doar organizarea ANV şi angajaţii acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale. Astfel, un grad mai redus de generalitate nu transformă un act administrativ normativ într-un act administrativ individual. O extensiune teritorială, temporală şi personală mai redusă nu conferă unui act administrativ un caracter individual.
Caracterul esenţial al actelor administrative normative este acela al „reglementării” secundum legem, altfel spus, actele administrative normative sunt norme de organizare şi a normelor primare din lege sau din hotărâri ale guvernului, prezentând caracteristicile acestora: generalitate, impersonalitate, abstracţiune. Caracterul mai extins sau mai redus al acestor caracteristici pune în discuţie actul administrativ normativ doar sub aspectul cuprinderii şi al sferei sale de aplicare, fără a-l transforma însă într-un act administrativ individual.
În cauza dedusă judecăţii, ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi şi obligaţii personale. Aceste două ordine nu privesc persoane determinate ci doar reglementează normativ, organizarea şi statul de funcţii, aceste funcţii putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenţei lor., astfel că este evident caracterul impersonal.
Odată stabilit caracterul normativ al ordinelor nr. 2406/2011 şi 2407/2011, instanţa a apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancţiunea inexistenţei şi pe cale de consecinţă a inopozabilităţii aplicându-se prin analogie dispoziţiile art. 100 alin. f şi art. 108 alin. 4 din României.
Cum sancţiunea inexistenţei atrage inopozabilitatea, efectele juridice ale ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantei. Aşadar noua organizare a Autorităţii Naţionale a Vămilor care a redus numărul de posturi şi efectele concursului organizat de ANV acest concurs fiind organizat în baza ordinului nr. 2407/2011- nu pot produce efecte împotriva reclamantei.
Întrucât Ordinul nr. 143/20.10.2012 emis de pârâtă are ca temei ordinele nr. 2406/2011 şi 2407/2011 ale ANAF. şi cum efectele acestora nu îi sunt opozabile reclamantei, datorită sancţiunii inexistenţei, ordinul atacat este lovit de sancţiunea nulităţii, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale, ca urmare a încălcării principiului ierarhiei actelor juridice şi principiului legalităţii.
Împotriva sentinţei nr. 716 din data de 25 iunie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 365/54/2012, au declarat recurs pârâtele Autoritatea Naţională a Vămilor prin Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
În motivarea recursului, recurenta pârâtă Autoritatea Naţională a Vămilor prin Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara, a invocat motivul prevăzut la art. 304 pct. 9 Cod procedură civilă şi a susţinut, în esenţă, că în mod greşit instanţa de fond a reţinut inexistenţa Ordinelor nr. 2406, nr. 2407 pentru motivul că aceste acte administrative nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, că în mod greşit a reţinut că ordinele respective ar avea caracter normativ şi că instanţa de fond a ignorat faptul că ordinele respective se referă la situaţii concrete, punctuale şi se adresează unui număr determinat de persoane, neproducând efecte erga omnes, fiind emise în aplicarea H.G. nr. 565/2011, care nu a prevăzut obligaţia publicării lor în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pe fondul cauzei, recurenta pârâtă a susţinut că organizarea examenului de testare profesională şi emiterea ordinului a cărei anulare s-a solicitat s-a realizat în conformitate cu prevederile legale, recurenta pârâtă redând pe larg dispoziţiile legale şi procedurile derulate până la eliberarea reclamantei din funcţia deţinută prin ordinul contestat.
În motivarea recursului, recurenta pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 Cod procedură civilă solicitând analizarea cauzei sub toate aspectele în condiţiile art. 3041 Cod procedură civilă, susţinând, în esenţă, că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că Ordinele nr. 2406/20111 şi nr. 2407/2011 ar avea caracter normativ şi că ar fi existat obligaţia publicării lor în Monitorul Oficial al României, Partea I. Recurenta pârâtă a argumentat că cele două ordine au fost emise în aplicarea H.G. nr. 565/2011 prin care a fost modificată H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea
Autorităţii Naţionale a Vămilor, fiind aplicabile unor situaţii şi unor persoane determinate şi limitate, ceea ce le face să aibă caracter individual, iar nu normativ, în acest sens invocând practica Î.C.C.J.
Prin încheierea nr. 3025 din data de 07 martie 2013, pronunţată de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr. 365/54/2012, în temeiul dispoziţiilor art. XXIII alin. 2 şi 4 din Legea nr. 2/2013, s-a scos cauza de pe rol şi s-a trimis dosarul, pe cale administrativă, la Curtea de Apel Craiova, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţă devenită competentă să îl soluţioneze.
Î.C.C.J. – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a reţinut că, în raport cu obiectul litigiului, sub aspectul competenţei de soluţionare, cauza intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, astfel cum a fost modificat prin art. IV din Legea nr. 2/2013 coroborate cu dispoziţiile art. 10 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 3 pct. 3 din Codul de procedură civilă, conform cărora prezentul recurs se judecă de secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, sub nr. 365/54/2012*.
Instanţa de recurs a reţinut că recursurile sunt întemeiate pentru considerentele şi în limitele ce succed:
Instanţa de fond şi-a fundamentat şi argumentat soluţia pe faptul că Ordinul nr. 143/20.01.2012 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor, pe care l-a şi anulat, are ca temei juridic Ordinele OPANAF nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, ordine care sunt inexistente, nefiind publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I. Instanţa de fond a concluzionat că efectele acestor ordine nu îi sunt opozabile reclamantei, datorită sancţiunii inexistenţei, iar ordinul atacat este lovit de sancţiunea nulităţii, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale, ca urmare a încălcării principiului ierarhiei actelor juridice şi principiul legalităţii.
Soluţionarea cauzei depinde de calificarea celor două ordine, ca acte administrative cu caracter normativ sau acte administrative cu caracter individual, în raport cu care era necesară publicarea lor în Monitorul Oficial.
Instanţa de recurs reţine că în conformitate cu prevederile art. 7 alin. 5 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011, numărul maxim de posturi aprobat pentru A.N.V. este de 3159, astfel că numărul maxim de posturi aprobat a fost redus de la 4586 la 3159.
Conform art. II din H.G. nr. 565/2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, încadrarea în numărul maxim de posturi şi în structura organizatorică se aprobă prin ordin al preşedintelui A.N.A.F. la propunerea vicepreşedintelui A.N.A.F. care conduce Autoritatea Naţională a Vămilor, cu respectarea termenelor şi a procedurilor prevăzute de lege.
În aplicarea dispoziţiilor legale menţionate, la data de 4 iulie 2011 au fost emise Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al Autorităţii Naţionale a Vămilor, direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale şi direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale şi nr. 2407/2011 privind aprobarea statelor de funcţii ale Autorităţii Naţionale a Vămilor – aparat central şi structuri subordonate.
Ordinele preşedintelui A.N.A.F. au fost emise în baza H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V. modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011.
Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.
Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării executării legii/ dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/ dispoziţiilor legale.
Potrivit art. 11 din Legea 24/2000, privind normele de tehnică legislativă, „în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate”.
De asemenea, potrivit art. 55 alin. 3 din Anexa la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative precum şi a altor documente în vederea adoptării/aprobării, „nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Aşa cum rezultă din dispoziţiile legale menţionate, delimitând în două categorii actele emise de organele administraţiei publice centrale ori de conducătorii acestora, cum este cazul ordinelor din speţa de faţă, după cum sunt supuse sau nu regimului publicării pentru a intra în vigoare, dispoziţiile Legii nr. 24/2000 au în vedere ca şi criteriu de demarcaţie natura actului administrativ, normativ sau individual. Este deci obligatorie publicarea în Monitorul Oficial numai în cazul actelor cu caracter normativ pe care un organ al administraţiei publice centrale ori conducătorul acesteia le emite, nefiind necesară îndeplinirea acestei formalităţi în cazul actelor cu caracter individual.
Or, în cauză, este necontestat, că cele două ordine au fost emise pentru aplicarea în concret a dispoziţiilor H.G. nr. 565/2011 care a modificat şi completat H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, având astfel caracterul unor acte administrative cu caracter individual.
In ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/ norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.
Or, în cauză, cele două ordine au aprobat structura organizatorică centrală şi teritorială a A.N.V. şi, respectiv, statele de funcţii ale acestora, fiind astfel aplicabile în situaţii strict determinate şi producând efecte juridice în raport cu un număr determinant/ determinabil de persoane, fiind astfel şi din acest punct de vedere acte administrative cu caracter individual.
In cauză, ordinele a căror inexistenţă se invocă, aprobând structura organizatorică şi statul de funcţii pentru aparatul central al A.N.V. şi structurile organizatorice ale direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale şi direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, adresându-se unui număr restrâns şi bine definit de subiecţi de drept (persoanele care ocupă funcţii publice ori contractuale în structurile A.N.V.), sunt în mod evident acte cu caracter individual, astfel că nepublicarea acestora în Monitorul Oficial nu produce nicio consecinţă în ce priveşte valabilitatea acestora.
Ordinele sunt acte administrative cu caracter individual, chiar dacă subiectul căruia i se adresează este colectiv, astfel încât devin incidente dispoziţiile art. 11 alin. 2 lit. b din
Legea nr. 24/2000, text care exclude de la publicarea în Monitorul Oficial actele administrative cu caracter individual emise în aplicarea legilor de către organele administraţiei publice de specialitate.
Deci, aprecierile şi argumentele instanţei de fond sunt lipsite de temei, neexistând obligaţia publicării Ordinelor 2406/2011 şi nr. 2407/2011 în Monitorul Oficial al României, Partea I, ci doar aceea a aducerii lor la cunoştinţa celor vizaţi, ceea ce s-a făcut prin comunicarea lor la toate structurile A.N.V. şi pe pagina web a acestei autorităţi, operaţiuni necontestate în cauza de faţă. Ordinele au fost publicate pe site-ul A.N.V. (www.customs.ro), cât şi pe site-ul A.N.A.F. şi afişate la sediul A.N.V.
În raport de această situaţie, nu se poate reţine sancţiunea inexistenţei Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 invocată de reclamantă şi reţinută de către instanţa de fond.
În raport de motivul de casare anterior reţinut, instanţa de control judiciar apreciază că nu se impune analizarea celorlalte critici formulate de recurentele pârâte în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedură civilă
Celelalte aspecte invocate trebuie clarificate de către instanţa de fond, neputând fi analizate direct în recurs, pentru că acestea ţin de fondul cauzei deduse judecăţii care nu a fost analizat.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 312 alin. 5 Cod procedură civilă, recursurile au fost admise, sentinţa a fost casată, iar dosarul a fost trimis pentru rejudecarea cauzei Tribunalului Mehedinţi, Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal pentru cercetarea fondului cauzei, instanţă devenită competentă să judece fondul litigiului potrivit dispoziţiilor art. IV din Legea nr. 2/2013 prin care s-a modificat art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, coroborat cu art. 10 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.
În rejudecare, instanţa de fond va cerceta fondul cauzei, în raport de susţinerile şi apărările părţilor, în vederea pronunţării unei hotărâri judecătoreşti legale şi temeinice, ca act final al dezbaterii judiciare. (Decizia nr. 9518/2013 – Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, rezumat judecător Liliana Mădălina Dună)
