Materie : RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. EXCEPŢIE NELEGALITATE ACT ADMINISTRATIV.
-art.4 din Legea 554/2004;
-art.II alin.2 teza finală din Legea 262/2007;
-art.6 CEDO;
-art.47 Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Pe calea excepţiei de nelegalitate nu pot fi cenzurate acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004; dispoziţiile legii contenciosului administrativ care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a legii, contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
Prin sentinţa nr.124/CA din 23 februarie 2009, pronunţată de Tribunalul Bihor, a fost admisă excepţia nelegalităţii actelor administrative certificatul de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizaţie de construire nr.1067/20.08.1999, certificat de urbanism nr.645/20.03.2002 şi autorizaţie de construire nr.693/15.05.2002 emise de către Primăria Municipiului O., în favoarea SC V.R.SA, invocată de către reclamanta D.S.în dosar nr.10.947/271/2006, al Judecătoriei Oradea.
A constatat nelegalitatea actelor administrative certificat de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizaţia de construire nr.1067/20.08.1999, certificat de urbanism nr.645/20.03.2002 şi autorizaţia de construire nr.693/15.05.2002 emise de către Primăria Mun .O. în favoarea pârâtei.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că în conformitate cu disp.art.4 al.1 din L 554/2004, ,, Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate,, .
Din perspectiva acestor dispoziţii legale, instanţa a reţinut că prin excepţia invocată de către D.S. în dosar nr.10947/271/2006 al Judecătoriei Oradea, este chemată să verifice legalitatea actelor administrative contestate pe această cale, ceea ce presupune cenzurarea acestora, prin raportarea la dispoziţiile legii.
Totodată plecând de la definiţia dată actului administrativ de disp.art.2 lit.c din L 554/2004, şi cea dată certificatului de urbanism prin diosp.art.6 din L 51/1991 modificată şi completată, a rezultat că se circumscriu noţiunii de ,,acte administrative,, cele 2 autorizaţii de construire, anume cea cu nr.1067/1999 şi respectiv 693/15.05.2002, iar certificatele de urbanism cu nr.1152/15.06.1999 şi respectiv 645/20.03.2002 reprezintă operaţiuni administrative care au stat la baza emiterii actelor suspuse judecăţii şi a căror valabilitate este condiţionată potrivit art.18 al.2 L 554/2004, de cea a autorizaţiilor de construire.
Prin autorizaţia nr.1067/20.08.1999, eliberată de primărie, în favoarea pârâtei, s-a dispus autorizarea executării lucrărilor de construcţie sistem antene telefonice G.S.M.-consorţiu mobifon, urmând a fi amplasate pe blocul de locuinţe situat în O. str.Gen.M. bl.M2.
La data eliberării, acestei autorizaţii de construire, erau în vigoare dispoziţiile art.1 pc.t10 lit.a din HG nr.571/1998, pentru aprobarea categoriilor de construcţii, instalaţii tehnologice şi alte amenajări care se supun avizării şi autorizării privind prevenirea şi stingerea incendiilor, potrivit cărora pârâta era obligată să obţină avizul P.S.I.
Această obligativitate rezultă şi din adresa nr.456771 din 18.06.1999 emisă de Ministerul de Interne prin care a comunicat avizul de principiu în vederea elaborării documentaţiei tehnice ,,staţii de emisie-recepţie şi emisie G.S.M. consorţiu MobiFon, prin care se specifică fără echivoc că acest aviz nu se substituie celorlalte avize impuse de legislaţie privind regimul zonei de frontieră, regimul armelor şi muniţiilor, substanţelor toxice periculoase, prevenirea şi stingerea incendiilor, sau alte prevederi legale în vigoare.
Totodată din interpretarea disp.art.3, art. 6 şi art,.9 din OMS nr.331/1999 pentru aprobarea normelor de avizare sanitară a obiectivelor cu impact asupra sănătăţii publice, de asemenea în vigoare la data emiterii autorizaţiei nr.1067/20.08.1999, a rezultat că acest act administrativ era condiţionat de obţinerea în prealabil a autorizaţiei sanitare.
Apărarea pârâtelor SC V.R.SA şi a primăriei, în sensul că nu s-a făcut dovada că obiectul reprezentând staţia de antene G.S.M. aparţinând V. ar constitui un element cu impact asupra sănătăţii publice este contrazisă prin însăşi conduita adoptată de Guvernul României faţă de problema radiaţiilor electromagnetice neionizate emise de antenele de telefonie mobilă, care prin O.G. nr.2/2006, iar apoi prin OG. 6/2007, a recunoscut nocivitatea acestor radiaţii şi a acordat un spor de 10% din salariul de bază care desfăşoară activitate în autorităţile şi instituţiile publice în care funcţionează instalaţii care generează câmpuri electromagnetice de radiofrecvenţă produsă de enunţătorii pentru comunicaţii etc.
Din adresa nr.363/17.10.2006, şi respectiv nr.424/11.11.2008, emisă de către Autoritatea de Sănătate Publică, s-a comunicat reclamantei că nu au fost solicitate şi implicit nu s-au emis acte privind avizul sanitar favorabil pentru obiectivul staţie telefonie mobilă Mobifon(Vodafone) amplasat în O., str.Gen.M., nr.2, bl.M2.
Referitor la autorizaţia de construire nr.693/15.05.2002 eliberată pentru executarea lucrărilor de montare antene RF pentru suplimentarea antenelor existente pe acelaşi imobil-bloc de locuinţe, instanţa a reţinut că acest act a fost eliberat, de asemenea, în lipsa avizului P.S.I. şi de sănătate menţionate mai sus.
În plus, la data emiterii acestei autorizaţii, a fost introdusă prin dispoziţia art.4 din L 453/2001 cerinţa acordului unic, definit prin anexa 2 a acestui act normativ, sens în care au fost modificate şi completate disp.art.44 din L 50/1991.
Cerinţa acordului unic în vederea obţinerii autorizaţiei de construire este înserată şi în avizul nr.C7-362/02.04.2002 emis de Inspectoratul Judeţean în Construcţii în favoarea pârâtei V. (Mobifon), prin care la pct.1 se prevede expres: ,,pentru executarea lucrărilor, veţi obţine autorizaţia de construire pe baza acordului unic conform L 453/2001,,.
Ori, acest acord nu face parte din înscrisurile ce compun documentaţia depusă de pârâta SC V..SA(fosta M.)în vederea obţinerii autorizaţiilor de construire nr.693/2002.
O altă dispoziţie legală eludată de către autoritatea emitentă la eliberarea acestui act administrativ este cel cuprins în Anexa 1 pct.2,5,6 din L 453/2001 potrivit căreia „proiectul pentru executarea lucrărilor de construire trebuie să cuprindă şi acordul vecinilor exprimat în formă autentică, pentru construcţiile noi, amplasate adiacent construcţiilor existente (…), pentru lucrări de construcţii necesare în vederea schimbării destinaţiei în clădiri existente; precum şi în cazul amplasării de construcţii cu altă destinaţie decât cea a clădirilor învecinate”.
În speţă este de necontestat faptul că autorizaţia s-a eliberat pentru o construcţie cu altă destinaţie decât cea a clădirilor(bloc de locuinţe), respectiv staţie de telefonie mobilă, ceea ce presupune în mod obligatoriu existenţa acordului proprietarilor de apartamente din imobil, exprimat în formă autentică.
Ori, din tabelul nominal depus la dosar, rezultă, pe de o parte, că din totalul de 27 de de apartamente, şi-au exprimat acordul pentru montarea staţiei antene G.S.M. un număr de 19 persoane, neexistând deci unanimitate în acest sens, iar pe de ală parte manifestarea de voinţă a fost materializată sub forma înscrisului sub semnătură privată, iar nu în forma autentică, cerută de lege.
Apărarea pârâtei SC V.R. SRL, în sensul că prin certificatele de urbanism –acte de informare premergătoare autorizaţiilor de construire nu li s-a pus în vedere obligativitatea obţinerii avizelor şi acordurilor enumerate, sunt nefondate, în condiţiile în care necesitatea obţinerii acestora este prevăzută de lege.
Aceste omisiuni ale autorităţii publice emitente – Primăria Mun.O., nu fac decât să sublinieze caracterul nelegal al acestor acte.
Din perspectiva celor ce preced, instanţa a reţinut că, eliberarea autorizaţiilor de construire nr.1067/1999 şi respectiv 693/2002 s-a realizat cu ignorarea dispoziţiilor legale menţionate, precum şi a celor prevăzute la art.5 din L 10/1995, privind calitatea în construcţii, conform cărora pentru obţinerea unor construcţii de calitate corespunzătoare sunt obligatorii realizarea şi menţinerea pe întreaga durată a existenţei construcţiilor a următoarelor cerinţe:….igienă, sănătatea oamenilor, refacerea şi protecţia mediului…,, considerent pentru care apreciază ca fiind întemeiată excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta D.S., pe care a admis-o, ca atare.
Împotriva acestei sentinţe, în termen, a declarat recurs pârâta SC V.R. SA, prin care a solicitat în principal, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă, iar în subsidiar modificarea în totalitate a hotărârii atacate, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a certificatului de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizaţiei de construire nr.1067/20.08.1999, certificatul de urbanism nr.645/20.03.20002 şi autorizaţiei de construire nr.693/15.05.2002.
În motivarea recursului s-a arătat că, hotărârea primei instanţe este nelegală şi netemeinică, având în vedere că certificatul de urbanism stabileşte condiţiile care trebuie îndeplinite în vederea emiterii autorizaţiei de construire, care se emit ulterior, după obţinerea avizelor şi acordurilor prevăzute în certificatul de urbanism. Prin urmare, necesitatea obţinerii unui tip de aviz sau autorizaţie trebuia analizată faţă de data emiterii certificatului de urbanism şi nu faţă de data emiterii autorizaţiei de construire.
Atât în 1999 cât şi în 2002 societatea recurentă a obţinut toate avizele care i-au fost solicitate prin certificatul de urbanism, în speţă prevederile art.1 pct.10 din HG 571/1998 şi a autorizaţiei sanitare prev.de art.3, 6 şi 9 din OMS 331/1999 invocate de prima instanţă, nu sunt aplicabile. Aceste acte normative impun obligativitatea obţinerii avizului PSI pentru clădiri civile înalte peste 28 metru sau fostre înalte peste 45 metri. Staţia de antene GSM a cărei construire a fost aprobată prin autorizaţia de construire nr.1067/20.08.1999 nu are însă o înălţime de peste 28 metri, aspecte neclarificate de prima instanţă, nepuse în discuţie şi nu s-au administrat probe în acest sens.
De asemenea OMS 331/1999 nu are aplicabilitate în speţă, întrucât priveşte procedura avizării şi autorizării sanitare a obiectivelor cu impact asupra sănătăţii publice, ori, nu există nici o probă în sensul că staţia GSM ar constitui un asemenea obiectiv cu impact asupra sănătăţii publice, aceste echipamente se încadrează în limitele impuse de normele legale române şi europene, iar studiile internaţionale efectuate recent contrazic susţinerile privind efectul nociv al acestora.
În ce priveşte autorizaţiile de construire, a arătat recurenta că, argumentaţia instanţei de fond nu este întemeiată neexistând nici o probă în sensul că staţia GSM ar afecta igiena, sănătatea oamenilor ori refacerea şi protecţia mediului, iar instanţa a analizat legalitatea actelor administrative atacate prin raportare la unele norme juridice care nu au fost invocate de către intimata reclamantă.
Prin întâmpinare, intimata reclamantă D.S. a solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat şi menţinerea în totalitate a sentinţei atacate .
Prin întâmpinarea depusă la doar intimata pârâtă Primăria Municipiului O. a solicitat admiterea recursului şi modificarea în totalitate a sentinţei recurate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ridicate de D.S.
Prin notele de şedinţă depuse în şedinţa publică din 14 ianuarie 2010, recurenta SC V.R.SA a invocat excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative contestate având în vedere dispoziţiile art.4 alin.1 şi 2 din Legea 554/2004 modificată şi completată prin Legea nr.262/2007 precum şi practica ICCJ.
Examinând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs invocate, precum şi sub toate aspectele, în baza art.304/1 cod procedură civilă instanţa a apreciat recursul declarat de recurenta SC V.R.SA ca fiind fondat.
Obiectul excepţiei de nelegalitate invocat de reclamanta intimată D.S. îl constituie actele administrative individuale : certificatul de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizaţia de construire nr.1067/20.08.1999, certificatul de urbanism nr.645/20.03.2002 şi autorizaţia de construire nr.693/15.05.2002 emise de către Primăria Oradea în favoarea recurentei pârâte SC V.R. SA.
Este adevărat că potrivit, art.4 alin.(l) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr.262/2007 (text de lege care constituie temeiul de drept al excepţiei invocate): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, iar potrivit art.II alin.(2) teza finală din Legea nr.262/2007, „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Curtea Constituţională, prin Deciziile nr.425 din 10 martie 2008 şi nr.426 din 10 aprilie 2008, a reţinut că dispoziţiile sus – menţionate sunt constituţionale în raport de prevederile art.1 alin.(5), art.15 alin.(2), art.16 alin.(l), art.20 alin.(2), art.21, art.23 şi art.44 din Legea fundamentală.
Însă în ceea ce priveşte aceste dispoziţii legale, respectiv art.4 alin.(l) din Legea nr.554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv a dispoziţiilor art.II alin. (2) teza finală din Legea nr.262/2007, ce reprezintă temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, trebuie precizat că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art.20 alin.(2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei europene), iar, pe de altă parte, în sensul art.148 alin.(2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei europene a drepturilor omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţă faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor [C.E.D.O., Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu c. României (nr.2) (Cerereanr. 71525/01, § 103, M.Of. nr.830 din 5 decembrie 2007].
Curtea de Justiţie de la Luxembourg, cu privire la rolul ce revine judecătorului naţional în calitate de prim judecător comunitar, a reţinut şi ea că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarului fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexe C – 383/06 şi C -385/06).
Raportându-se aşadar la Convenţia europeană a drepturilor omului, la practica C.E.D.O. ( blocul de convenţionalitate), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxembourg, instanţa urmează a înlătura dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
In măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, dispoziţiile sus-menţionate din Legea contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la un proces echitabil, consacrat de art.6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în practica C.E.D.O., precum şi art.47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiul securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept”.
Este de reţinut şi faptul că, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999, cauza Brumărescu c. România, § 62), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată (…) trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie”, garantat de art.6 din Convenţie,
Argumentele C.E.D.O. expuse în speţa citată sunt perfect valabile şi în speţa de faţă, validitatea lor fiind susţinută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxembourg este constantă şi unitară în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo, C- 178/1995, pct. 15 şi urm., Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe, C- 239/1999, pct. 28 şi urm., Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni şi alţii, C- 346/03 şi C-529/03, pct. 30, şi urm., etc).
Ca o consecinţă a celor expuse mai sus, în aplicarea prevederilor art.4 din Legea 554/2004 cu raportare la prevederile art.20 alin.2 şi art.148 alin.2 din Constituţie, republicată, la Convenţia Europeană a drepturilor Omului şi la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxembourg, Curtea de Apel Oradea în temeiul prevederilor art.312 cod procedură civilă raportat la prevederile art.304 pct.9 cod procedură civilă a admis ca fondat recursul declarat de recurenta SC V.R. SA împotriva sentinţei nr.124/CA/23.02.2009 pronunţată de Tribunalul Bihor care a fost modificată în totalitate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a actelor administrative – certificatul de urbanism nr.1152/15.06.1999, autorizaţiile de construire nr.1057/20.08.1999, certificat de urbanism nr.645/20.03.2002 şi autorizaţie de construcţie nr.693/15.05.2002 emise de Primăria Municipiului O. în favoarea SC V.R.SA invocată de către reclamanta D.S. în dosar nr.10947/271/2006 al Judecătoriei Oradea.
(Decizia nr.50/CA/28.01.2010 a Curţii de Apel Oradea – Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal).
