CURTEA DE APEL BACĂU
– SECŢIA COMERCIALĂ, DE ADMINISTRATIV ŞI FISCAL-
Dosar nr(…) Decizia nr.398/2008
ŞEDINŢA PUBLICĂ D(…) 2008
La ordine a spre soluţionare recursul declarat de recurentul-pârâtMUNICIPIUL B – PRIN PRIMARUL MUNICIPIULUI Bîmpotriva sentinţei civile nr. 596 din 13 decembrie 2007, pronunţată de Tribunalul Bacău în dosarul nr(…), având ca obiect anulare act administrativ.
La apelul nominal făcut în şedinţă publică au răspuns M. N., cu delegaţie de reprezentare la dosar, pentru recurentul-pârât şi intimaţii-reclamanţi, personal.
Procedura a fost legal îndeplinită.
S-a expus referatul oral asupra cauzei, după care:
Instanţa constată că recursul se află la primul termen de judecată, declarat şi motivat în termen, legal scutit de plata taxei judiciare de timbru.
Se prezintă în instanţă ambii intimaţii-reclamanţi, d.l E. O. P. se legitimează cu C.I. seria X.C. nr.(…), eliberată la 19.07.1993 de Municipiul B, iar d-na E. N. se legitimează cu C.I. seria X.C. nr.(…), eliberată la 5.05.2005 de Municipiul B.
Părţile arată că nu au cereri prealabile.
Nemaifiind alte cereri de formulat şi probe de administrat, instanţa acordă cuvântul părţilor pe fondul cauzei.
Reprezentanta recurentului-pârât solicită admiterea recursului aşa cum a fost formulat, cu modificarea în tot a sentinţei recurate în sensul respingerii pe fond a acţiunii.
Intimatul-reclamant solicită respingerea recursului ca nefondat întrucât instanţa de fond a dispus în mod corect anularea în parte a Raportului de nr.28531/6.07.2007 datorită faptului că echipa de auditare a constatat că la emiterea Dispoziţiei Primarului Municipiului B nr.2158/30.10.2006 nu s-au făcut toate coroborările cu actele normative necesare pentru acordarea sporului de dificultate de 50% primarului şi viceprimarului Municipiului B (spor ce se acordă membrilor comisiei locale de aplicare a fondului funciar).
Susţine că plata sporului anterior menţionat este nelegală în condiţiile absenţei documentului justificativ, în speţă dispoziţia de primar, instanţa de fond reţinând că singurele instituţii abilitate şi competente să se pronunţe asupra legalităţii sau nelegalităţii unui act administrativ sunt Instituţia Prefectului şi instanţa de judecată.
Intimata-reclamantă solicită, de asemenea, respingerea recursului ca nefondat pentru aceleaşi considerente.
S-au declarat dezbaterile închise, cauza rămânând în pronunţare.
CURTEA
– deliberând –
Asupra recursului de faţă reţine următoarele:
Prin cererea înregistrată sub nr. 5665/16.10.2007 reclamantul E. P. şi E._ cheamă în judecată Municipiul B şi Primarul Municipiului B în vederea anulării în parte a Raportului de Audit nr. 28351/06.07.2007 întocmit de Compartimentul Audit Public Intern, respectiv Secţiunea II 1.2 şi II 2.2 ; II 2.3 şi Secţiunea II 3.2.1 şi II 3.2.şi restituirea către reclamantul E. P. a sumei de 10.049 lei achitată nedatorat.
În motivarea acţiunii s-a arătat următoarele:
Echipa de auditare a Primăriei Municipiului B a constatat că în luna octombrie
2006 afost emisă şi aprobată Dispoziţia înregistrată sub nr. 2158/30.10.2006 prin care s-a dispus ca primarul şi viceprimarul Municipiului B, în calitate de preşedinte şi respectiv membru în comisia locală de aplicare a legii fondului funciar, stabilită prin Ordinul Prefectului având nr. 177/8.06.2006, să beneficieze în perioada 07.07. – 31.12.2006 de sporul de dificultate de 50% prevăzut de Legea nr. 263/27.06.2006 privind aprobarea O.U.G nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte din domeniul proprietăţii” şi considerat ca răspunderea emiterii şi aprobării dispoziţiei privind acordarea sporului de dificultate revine reclamanţilor pentru vizarea legalităţii Dispoziţiei nr. 2158/30.10.2006.
Acelaşi Compartiment Audit Public Intern a reţinut drept cauze:
– la baza emiterii dispoziţiei de plată a sporului de 50% au stat următoarele acte normative: Legea nr. 247/2005; OUG nr . 209/2005, art. II din Legea nr. 263/2006, HG 890/2005, Ordinul nr. 177/2006 şi adresa A.N.R.P. nr. 13148/9.08.2006.
– necoroborarea actelor normative enumerate mai sus, cu prevederile Legilor în vigoare la acea dată, respectiv: Legea nr. 215/2001, art. 57 alin. 5, OG nr. 3/2006 ( art. 3 al. 4 şi al. 5) şi art. 35 din Statutul B. Locali.
În primul rând atât practica, doctrina cât şi toată legislaţia în vigoare consideră că o plată este nelegală în condiţiile absenţei unui document justificativ.
În speţa în cauză, documentul justificativ este o dispoziţie de primar, act care are regimul stabilit de Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Singurele instituţii abilitate şi competente să se pronunţe asupra legalităţii sau nelegalităţii unui act administrativ sunt Instituţia Prefectului care exercită tutela administrativă iar singura instituţie superioară abilitată şi competenţa să se pronunţe asupra legalităţii sau nelegalităţii unui act administrativ este instanţa de judecată.
Dispoziţia nr. 2158/30.10.2006 este un act administrativ emis în temeiul şi în baza legii, cu respectarea.
Potrivit Legii nr. 215/2001, în exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţa publică sau după ce au fost comunicare persoanelor interesate, după caz.
Conform Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prefectul poate ataca, în termenele prevăzute la art. 11, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.
Potrivit Legii nr. 304/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului una din atribuţiile prefectului este de a verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului.
În consecinţă, acordarea drepturilor băneşti legale persoanelor care ocupă funcţii de demnitate publică în Primăria B s-a făcut în mod legal în baza unei dispoziţii legale, verificată sub aspectul legalităţii de Instituţia Prefectului, aceasta constituind documentul justificativ legal în baza căruia s-au făcut aceste plăţi.
Dispoziţia nr. 2158/30.10.2006 a avut ca temei legal, pe lângă alte acte normative, şi art. II din Legea nr. 263/2006 care prevede ca „ salariaţii instituţiilor implicate în mod direct în aplicarea fondului funciar, membrii în comisiile constituite în baza art. 12 din Legea nr. 18/1991, beneficiază de un spor de până la 50%”.
În mod logic, potrivit voinţei legiuitorului, de acest spor beneficiază salariaţii instituţiilor implicaţi în mod direct în aplicarea legilor fondului funciar precum şi membrii în comisiile de aplicare a legilor fondului funciar.
În conformitate cu H.G.R nr. 890/4.08.2005, pentru aprobarea
Regulamentului privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punererea în posesie a proprietarilor, Comisiile comunale, orăşeneşti sau municipale se constituie prin ordin al prefectului.
Astfel, din coroborarea H.G.R nr. 890/2005 care stabileşte clar care sunt membrii în comisiile locale de aplicare, primarul şi viceprimarul numărându-se printre aceştia, cu Legea nr. 263/2006, rezultă fără echivoc că atât salariaţii implicaţi cât şi membrii comisiilor de aplicare, membrii stabiliţi de lege, au dreptul la acest spor de dificultate.
Interpretarea organului de audit care îşi motivează poziţia prin considerarea ca primarul este doar preşedintele comisiei şi nu are calitatea de membru al acesteia. Apreciază reclamanţii că, organul de audit nu numai şi-a depăşit cu mult atribuţiile cât şi competenţele când a considerat că reclamanţii nu au coroborat textele actelor normative.
Se mai arată că reclamantul E. P. a achitat întreaga sumă, considerate de plată nedatorată în valoare de 10.049 lei din care 9549 lei c/val. debit şi 500 lei c/val. penalităţi debit.
În consecinţă, având în vedere că plata s-a făcut în temeiul unui document justificativ respectiv unei dispoziţii de primar4, această dispoziţie de primar este un act administrativ care a fost verificat sub aspectul legalităţii de singura instituţie abilitată – Instituţia Prefectului.
Dispoziţia de primar a fost emisă cu respectarea legii, în baza şi în temeiul prevederilor legale.
S-au depus la dosarul cauzei, următoarele acte: dispoziţia primarului municipiului B nr. 2158/30.10.2006; Raportul de audit Intern ; Contestaţia la raportul de audit; răspunsul la contestaţia formulată; chitanţele de plată a sumelor ce s-au considerat a fi debit şi penalităţi şi Ordinul Prefectului nr. 177/8.06.2006.
În apărare pârâta arată că potrivit art. 21 din Legea nr. 94/2002 numai Curtea de Conturi exercită controlul ulterior în ceea ce priveşte respectarea dispoziţiilor legale privind gestionarea şi folosirea fondurilor publice.
Prin raportul de audit nu s-a constatat dacă dispoziţia 2158/30.10.2006 este sau nu legală, ci a formulat un punct de vedere referitor la modalitatea în care trebuiau aplicate prevederile legale în acest caz şi s-a considerat că pentru acordarea sporurilor prevăzute de legile fondului funciar persoanele membre ale comisiei vor primi aceste sporuri doar dacă nu există prevederi legale contrare, acesta fiind un principiu de aplicare generală.
Prin sentinţa civilă nr. 596 din 13 decembrie 2007 Tribunalul Bacău a admis acţiunea formulată de reclamanţii E. P., şi E._ , în contradictoriu cu MUNICIPIUL B prin PRIMARUL MUNICIPIULUI B şi în consecinţă:
S-a dispus anularea în parte a Raportului de audit nr. 28351/6.07.2007 întocmit de Compartimentul Audit Public Intern, secţiunea II.1.2., a secţiunii II.2.2., II. 2.3. şi a secţiunii II.3.2.1 şi II.3.2.
S-a dispus restituirea sumei de 10049 lei achitată de contestator.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa a reţinut următoarele:
Prin Dispoziţia nr. 2158/30.10.2006 emisă de primarul municipiului B şi avizată de reclamantul E. P. în calitate de secretar al Municipiului B şi consilier juridic E. N., s-a aprobat acordarea unui spor de dificultate de 50% din salariul de încadrare membrilor comisiei pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenului respectiv primarul şi viceprimarul.
S-au avut în vedere prevederile Legii nr. 247/2005, OUG nr. 209/2005, Legea nr. 263/2006, HG nr. 890/2005, adresa Autorităţii Naţionale pentru restituirea proprietăţilor, Ordinul Prefectului nr. 177/2006 şi Legea nr. 215/2001.
Decizia nu a fost atacată pentru nelegalitate de către Prefectul judeţului B în termen prevăzut de Legea nr.215/2001 privind tutela administrativă.
Cu toate acestea Compartimentul Audit Public intern din cadrul Primăriei municipiului B, cu ocazia verificării drepturilor de personal acordate în Semestrul II 2006, persoanelor cu funcţia de demnitate publică au constatat că decizia nr. 2158/30.10.2006 nu este coroborată cu Legea nr. 215/2001, OG nr. 3/2006 şi art. 35 din Statutul B. locali.
S-a recomandat efectuarea unei analize privind legalitatea aprobării deciziei şi luarea de măsuri pentru evitarea unor situaţii asemănătoare.
Prin adresa nr. 40122/28.09.2007, această comisie informează primăria că nu a ridicat niciodată în cuprinsul raportului problema nelegalităţii dispoziţiei nr. 2158/2006 ci a efectuării plăţilor cuprinse în art. 1.
Reclamantul E. P. a achitat din proprie iniţiativă întregul debit de 9549 lei şi 500 lei penalităţi, sumă ce o pretinde a fi plată nedatorată.
Chestiunea de drept dedusă judecăţii este aceea dacă o comisie de audit intern poate stabili prejudicii rezultate din drepturi de personal, acordate persoanelor cu funcţie de demnitate publică atâta timp cât însăşi decizia de acordare a acestora nu a fost atacată pentru constatarea nelegalităţii acestuia.
Din interpretarea logică şi ideologică a conţinutului întregului raport se constată că raportorii au analizat în fapt legalitatea deciziei prin sintagma „ necoroborarea actelor normative care au stat la baza emiterii deciziei cu dispoziţiile Legii 215/2001, 3/2006 şi Statutul B. locali” deşi decizia nu a fost atacată pentru nelegalitate.
Această prezumţie judiciară este motivată şi de faptul că sumele rezultate din acordarea drepturilor au fost trecute în sarcina persoanelor fizice, în speţă reclamanţii care au avizat decizia pentru legalitate.
Cum raportul de audit ca act administrativ fiscal depăşeşte competenţa stabilită prin Legea nr. 672/2002 şi OM.F.P 38/2003 în ceea ce priveşte chestiunea de drept dedusă judecăţii, instanţa a admis acţiunea reclamanţilor E. P. şi E. N. şi a dispus anularea Secţiunii II 1.2, II 2.2., II 2.3., şi Secţiunea II 3.2.1 şi II 3.2. din acest raport.
Cu privire la capătul de cerere formulat numai de reclamantul E. P. privind obligarea pârâtei să-i restituie suma de 10049 lei, instanţa i-a admis în baza dispoziţiilor art. 1092 Cod Civil, motivat de faptul că acestuia fără a i se emite o dispoziţie de imputare a achitat această sumă ca fiind nedatorată, tocmai pentru faptul că decizia în baza căreia s-au acordat drepturile nu a fost anulată.
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs Primarul municipiului B, arătând că raportul echipei de audit a cuprins faptul că s-au efectuat plăţi către persoane cu demnitate publică fără a se face coroborarea cu actele normative în domeniu, ceea ce ar fi determinat că aceste plăţi să fie nelegale. se arată că raportul este un document întocmit pe parcursul unei inspecţii de audit şi conţine doar recomandări privind legalitatea folosirii fondurilor publice precum şi propunerea unor soluţii pentru recuperarea pagubelor ivite. Arată recurenta împrejurarea că d-l E. a achitat întreaga sumă, nu este un motiv pentru anularea raportului de audit.
Analizând recursul prin prisma motivelor invocate şi din oficiu, această instanţă apreciază că este întemeiat, urmând a-l admite pentru următoarele considerente.
Actul contestat de intimaţii – reclamanţi este un proiect al raportului de audit intern, întocmit de compartimentul Audit public intern din cadrul Primăriei municipiului B. Prin acest proiect s-a reţinut la pag. 6 că în luna octombrie 2006 a fost emisă şi aplicată Dispoziţia 2158/30 octombrie 2006 prin care s-a dispus ca primarul şi viceprimarul să beneficieze în perioada 07.07 – 31.12.2006 de sporul de dificultate de 50 % prevăzut de Legea 263/27 iunie 2006, acelaşi compartiment apreciind că răspunderea emiterii şi aprobării dispoziţiei aparţine secretarului municipiului şi directorului direcţiei juridice.
În proiect s-a recomandat efectuarea unei analize privind legalitatea aprobării deciziei.
Instanţa reţine că acest proiect de raporturi de audit nu are natura unui act administrativ, nu produce nici un efect juridic şi nu dă naştere nici unui raport obligaţional.
Astfel, sediul materiei în ce priveşte activitatea de audit intern îl constituie Legea 672/2002.
Din analiza art. 17 şi urm., rezultă etapele şi finalitatea desfăşurării auditului public intern. Astfel auditorii elaborează un proiect care se transmite la structura auditată, aceasta din urmă poate trimite punctele sale de vedere, în 10 zile de la primirea punctelor de vedere compartimentul de audit public intern organizează reuniunea de conciliere cu structura auditată în cadrul căreia se analizează constatările şi concluziile, în vederea acceptării recomandărilor formulate. În continuare, şeful compartimentului de audit trimiteraportul finalizat împreună cu rezultatele concilierii, conducătorului unităţii publice care a aprobat misiunea, pentru analiză şi avizare.
Faţă de aceste prevederi, dar având în vedere şi definiţia actului administrativ înserată în art. 2 lit. e din Legea 554/2004 potrivit căreia actul administrativ este actul unilateral emis de o autoritate publică în vederea exercitării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice, instanţa apreciază că proiectul raportului de audit contestat de reclamant nu are natura unui act administrativ, neproducând nici un efect juridic faţă de reclamanţi.
Mai mult, actul contestat nu numai că nu dă naştere la nici o obligaţie în sarcina intimaţilor dar nici nu este emis de autoritatea publică în sensul art. 2 lit. b din Legea 554/2004 ci de un compartiment aflat în structura unei autorităţi.
Proiectul contestat reprezintă în realitate o recomandare ce trebuia supusă analizei, concilierii, avizării iar în cadrul acestei proceduri trebuiau invocate aspectele legate de competenţa acestui compartiment de a proceda la interpretări ale legii şi de a aprecia asupra răspunderii unor persoane.
Cum însă acest act nu a dat naştere la nici un raport juridic instanţa găseşte întemeiat motivul de recurs ce vizează împrejurarea că actul contestat reprezintă doar orecomandare. În consecinţă, apreciind că nu ne aflăm în faţa unui act administrativ, instanţa va respinge capătul de cerere privind anularea, în parte a raportului de audit (care în realitate e un proiect şi nu raportul final reglementat de art. 17 din Legea 672/2002) ca inadmisibil.
În ce priveşte însă capătul de cerere privind restituirea către reclamantul E. P. a sumei de 10.049 lei instanţa urmează a menţine dispoziţia primei instanţe, având în vedere că s-a făcut o plată nedatorată, fără a exista izvorul obligaţiei.
Pentru cele ce preced, instanţa va admite recursul, va modifica în parte sentinţa recurată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul contencios administrativ promovat de recurentul – pârâtMUNICIPIUL B – PRIN PRIMARUL MUNICIPIULUI B, împotriva sentinţei civile nr. 596 din 13 decembrie 2007, pronunţată de Tribunalul Bacău în dosarul nr(…) în contradictoriu cu intimaţii – reclamanţiE. P. şi E._ .
Modifică în parte sentinţa recurată, respinge capătul de cerere privind anularea în parte a raportului de audit nr.28351/6.07.2007, ca inadmisibil.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică azi,23.05.2008.
