Materie : RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. EXCEPŢIE DE NELEGALITATE ACT ADMINISTRATIV.
-art.4 din Legea 544/2004;
-art.137 Cod procedură civilă;
-art.20 al.2, 148 al.2 din Constituţie;
-art.6 CEDO;
-art.47 din Carta Drepturilor fundamentale a UE.
În cadrul soluţionării excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ unilateral individual nu se poate invoca excepţia de nelegalitate a unui alt act administrativ ce are legătură cu fondul cauzei deduse judecăţii în care s-a invocat pe cale de excepţie nelegalitatea actului cu care a fost sesizată instanţa de contencios administrativ ; dispoziţiile cuprinse în art.4 din Legea 554/2004 care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative emise anterior intrării în vigoare a legii încalcă prevederile comunitare şi principiul securităţii juridice.
Prin sentinţa nr. 787 din 26 noiembrie 2009, pronunţată de Tribunalul Bihor, a fost respinsă, ca nefondată excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de pârâtul Consiliul local C. şi s-au respins ca neîntemeiate excepţiile nelegalităţii HCL 15/2003 şi respectiv a HCL 21/2007 ale Consiliului Local C. invocate în dos. nr.1004/255/2007 al Judecătoriei Marghita, având ca părţi pe reclamanta SC A.I.SRL şi pârâţii COMUNA C., CONSILIUL LOCAL C. şi SC A.SA prin lichidator SC C.V.A.SRL.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut că, în conformitate cu disp.art.4 al.1 din L 554/2004, ,, Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate,, .
Din perspectiva acestor dispoziţii legale, instanţa a reţinut că prin excepţia invocată din oficiu de instanţă în dosar nr.1004/255/2007 al Judecătoriei Marghita şi, totodată de reclamantă, este chemată să verifice legalitatea actelor administrative contestate pe această cale – HCL 15/2003 şi HCL 21/2007 ale Consiliului Local C. – , ceea ce presupune cenzurarea acestora, prin raportarea la dispoziţiile legii.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii excepţiilor, invocată de către pârât, s-a reţinut că aceasta nu este fondată, întrucât, pe de o parte, textul art.4 al. 1 a fost modificat expres prin L.262/2007 în mod clar şi univoc, în sensul că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, poate fi cercetata oricând, indiferent de data emiterii acestuia, iar pe de altă parte, potrivit soluţiei de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ ai Î.C.C.J pot fi cenzurate pe calea excepţiei de nelegalitate actele administrative unilaterale , fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual.
Revenind la excepţia de nelegalitate a celor două hotărâri ale consiliului local, s-a reţinut că prin HCL nr.15/30.05.2003 Consiliul Local C. a aprobat şi şi-a însuşit modificările survenite în inventarul domeniului public al comunei C. conform anexei 1 care face parte din această hotărâre. Bunurile imobile cuprinsă în această anexă sunt : teren cu destinaţie piaţă agroalimentară, lac (luciu de apă) situat în sat V., lac(luciu de apă) şi stufăriş în C., păşune comunală. În acest sens a fost adoptată HG nr. 1973/2004 unde în anexa 15 s-a completat lista domeniului public al comunei C.la poz. 58-63 cu bunurile imobile mai sus identificate .
Ulterior, prin HCL 21/25.04.2007, Consiliul local C. a aprobat modificările survenite în inventarul public al comunei C. în sensul că suprafaţa iniţială a lacului V.
Respectiv 330000 mp intrată în domeniul public al comunei C. prin HCL 15/2003 şi atestată prin HG nr. 1973/2004 se modifică la 426.929 mp după cum rezultă din măsurători şi Tabelul de mişcare parcelară anexat, care face parte din hotărâre.
Verificând legalitatea acestor acte administrative cu dispoziţiile cuprinse în acte normative cu forţă superioară ( României, Codul Civil, Legea nr. 18/1999 privind fondul funciar, Legea 215/2001 privind administraţia publică, legea 213/1998 privind proprietatea publică, Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică şi, respectiv, HG 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru inventarierea bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, municipiilor şi judeţelor) instanţa a reţinut că la adoptarea celor două hotărâri nu au fost eludate dispoziţiile legale enumerate, lacurile, reprezentând în accepţiunea dispoziţiilor art.135 al. 4 din Constituţie, art.3 al.4 din L.213/1998 fac parte din domeniul public al comunei lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean.
Cât priveşte susţinerea reclamantei în sensul că prin HCL 15/2003 ar fi fost expropriată de bunul său constând în barajul de pământ aferent lacului situat în V., instanţa a reţinut inexactitatea acestor susţineri, din două perspective.
Astfel, pe de o parte, din CF 1770 C., unde este înscris acest imobil, s-a reţinut că intabularea dreptului de proprietate al comunei C. nu s-a operat în temeiul HCL 15/2003 şi nici a HCL 21/2007; pe de altă parte, s-a reţinut, cu putere de lucru judecat, în considerentele sentinţei nr.153/CA/2006 a Tribunalului Bihor irevocabilă prin Decizia nr.253/CA/2006-R a Curţii de Apel Oradea, că reclamanta nu a avut nicicând calitatea de proprietar al acestui imobil, titlul său provenind de la un non dominus , anume pârâta SC A. SA.
Faţă de cele reţinute, instanţa a respins, ca neîntemeiată, excepţia nelegalităţii HCL 15/2003 şi respectiv 21/2007 ale Consiliului Local C.
Împotriva hotărârii pronunţate de prima instanţă a declarat recurs în termen recurenta SC A.I.SRL solicitând instanţei admiterea recursului şi modificarea în totalitate a sentinţei atacate în sensul admiterii cererii şi constatării nelegalităţii HCL nr. 15/2003 şi 21/20007.
În dezvoltarea motivelor de recurs s-a învederat instanţei că hotărârea atacată este netemeinică şi nelegală fiind greşit respinse excepţiile de nelegalitate invocate. A arătat că prin HCL nr.15/2003 imobilul format din lac-luciu de apa şi stufăriş din satul Vasad cu 330000mp a fost inventariat în domeniul public de interes local ,iar prin HCL nr. 21/2007 s-au aprobat şi însuşit modificările intervenite în acest inventar. La prima vedere s-ar părea că HCL nu o afectează decât în privinţa lacului cum a reţinut şi instanţa de fond , însă din poziţia Consiliului rezultă că acesta consideră că îi aparţine nu doar lacul ci şi barajul de pământ care în opinia sa ar aparţine de lac. Consideră că nu poate fi reţinută opinia instanţei de fond că ar opera o autoritate de lucru judecat prin prisma deciziei nr. 253/2006 CAO în privinţa barajului de pământ deoarece în considerentele decizie nu se reţine acest aspect şi nu există tripla identitare prev de art. 1200- 1201 C. Civil. A apreciat că cele două hotărâri sunt nelegale prin prisma prevederilor art. 480,481 Cod Civil, art. 1 din Legea nr. 33/1994 şi art. 3 alin.4 pct. III din Anexa la Legea nr. 213/1998. se află în situaţia de a fi deposedat de un bun proprietatea sa fără o dreaptă şi prealabilă despăgubire în condiţiile în care nu face parte din domeniul public al comunei. Barajul de pământ a fost achiziţionat de la SC A. în baza unui proces verbal de licitaţie în data de 02.19. 1996. solicită a se avea în vedere adresa nr. 983/2009 emisă de Direcţia Apelor Crişuri care arată modalitatea în care barajul a devenit proprietatea sa. Acesta a fost realizat în anii 1970-1971 iar beneficiarul lui a fost CAP V., ulterior el trecând în proprietatea SC A. Potrivit prev. art.3 alin 4 şi pct. III 3 din anexa la Legea nr. 213/1998 lacurile fac parte din domeniul public însă in aceste prevederi nu se face referire la barajele de pământ. Barajele sunt incluse în lista bunurilor care aparţin domeniului public al statului doar daca ele sunt utilizate pentru producerea de energie electrică, însă barajul din litigiu este folosit pentru irigaţii.
În şedinţa publică din data de 08. 04. 2010 instanţa a pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii invocării în cadrul soluţionării excepţiei de nelegalitate a HCL nr15/2003 a excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 21/2007.
Intimaţii Comuna C. şi Consiliul Local C. au solicitat admiterea excepţiei invocate, iar pe fond respingerea ca nefondat a recursului declarat in cauză.
Instanţa de recurs analizând recursul declarat prin prisma excepţiei invocate, a motivelor invocate cât şi din oficiu a reţinut că, instanţa de contencios administrativ a fost sesizată prin încheierea dată in şedinţa publică din data de 21 martie 2008 în dosar nr. 1004/255/2007 de către Judecătoria Oradea cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 15/2003 emisă de intimatul Consiliul Local C. Prin această încheiere de sesizare care este actul potrivit căruia se investeşte instanţa competentă de drept administrativ nu s-a investit instanţa şi cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 21/2007.
Această excepţie a fost invocată direct în faţa instanţei de contencios administrativ de către SC A.I.SRL parte care nu a înţeles să invoce această excepţie în faţa instanţei civile, instanţă care dacă constata că de soluţionarea excepţiei depinde soluţionarea cauzei pe fond proceda la sesizarea instanţei competente a soluţiona excepţia cum s-a procedat în privinţa primei excepţii invocate.
Neprocedându-se in acest fel, instanţa de contencios în faţa căreia s-a invocat pentru prima data excepţia de nelegalitate nu a fost sesizată în conformitate cu dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Invocarea acestei excepţii direct în faţa instanţei care a fost sesizată cu soluţionarea altei excepţii de nelegalitate nu este admisibilă câtă vreme această instanţă nu soluţionează fondul cauzei şi nu poate analiza îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a excepţiei prin prisma prevederilor legale vizând legătura ei cu fondul cauzei.
Drept urmare instanţa a reţinut că invocarea direct în faţa instanţei de contencios administrativ investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate a unei alte excepţii de nelegalitate este inadmisibilă astfel că în temeiul prevederilor art. 137 Cod Procedură Civilă va dispune admiterea excepţiei inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 21/2007 de către recurenta SC Ag.I.SRL.
Cu privire la excepţia nelegalităţii HCL nr. 15/2003 emisă de intimatul Consiliul local al comunei C. instanţa a reţinut că actul administrativ a cărui nelegalitate s-a invocat a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Potrivit art.4 alin.(l) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr.262/2007 (text de lege care constituie temeiul de drept al excepţiei invocate): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, iar potrivit art.II alin.(2) teza finală din Legea nr.262/2007, „excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004 în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Curtea Constituţională prin Deciziile nr.425 din 10 martie 2008 şi nr.426 din 10 aprilie 2008 a reţinut că dispoziţiile sus – menţionate sunt constituţionale în raport de prevederile art.1 alin.(5), art.15 alin.(2), art.16 alin.(l), art.20 alin.(2), art.21, art.23 şi art.44 din Legea fundamentală.
Însă, în ceea ce priveşte aceste dispoziţii legale, respectiv art.4 alin.(l) din Legea nr.554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv a dispoziţiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr.262/2007, ce reprezintă temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, trebuie precizat că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte în sensul art.20 alin.(2) din Constituţie republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei europene) şi pe de altă parte, în sensul art.148 alin.(2) din Constituţie, republicată cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.
În acest sens, judecătorul naţional în calitate de prim judecător al Convenţiei europene a drepturilor omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţă faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor [C.E.D.O., Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu c. României (nr.2) (Cererea nr. 71525/01, § 103, M.Of. nr.830 din 5 decembrie 2007].
Curtea de Justiţie de la Luxembourg, cu privire la rolul ce revine judecătorului naţional în calitate de prim judecător comunitar a reţinut şi ea că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarului fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexe C – 383/06 şi C -385/06).
Raportându-se aşadar la Convenţia europeană a drepturilor omului, la practica C.E.D.O. ( blocul de convenţionalitate), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxembourg, instanţa urmează a înlătura dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
In măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, dispoziţiile sus-menţionate din Legea contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art.6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în practica C.E.D.O., precum şi art.47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiul securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept”.
Este de reţinut şi faptul că sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999, cauza Brumărescu c. România, § 62), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată (…) trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie”, garantat de art.6 din Convenţie,
Argumentele C.E.D.O. expuse în speţa citată sunt perfect valabile şi în speţa de faţă, validitatea lor fiind susţinută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxembourg este constantă şi unitară în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, în sensul că atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo, C- 178/1995, pct. 15 şi urm., Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe, C- 239/1999, pct. 28 şi urm., Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni şi alţii, C- 346/03 şi C-529/03, pct. 30, şi urm., etc).
Ca o consecinţă a celor expuse mai sus, în aplicarea prevederilor art.4 din Legea 554/2004 cu raportare la prevederile art.20 alin.2 şi art.148 alin.2 din Constituţie, republicată, la Convenţia Europeană a drepturilor Omului şi la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxembourg, Curtea de Apel Oradea reţine că excepţia nelegalităţii HCL nr. 15/2003 este neîntemeiată .
De asemenea având în vedere cele expuse mai sus instanţa a apreciat ca superfluă analizarea motivelor de recurs privind fondul excepţiei de nelegalitate a acestei hotărârii.
Pentru aceste considerente instanţa de recurs în temeiul prevederilor art.137, art.312 cod procedură civilă a admis excepţia inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 21/2007 şi a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta SC A.I.SRL şi a menţinut hotărârea recurată în totalitate.
(Decizia nr.264/CA/8.04.2010 a Curţii de Apel Oradea – Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal).
