Materie : RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. LITIGIU CURTEA DE CONTURI.
-art.24 din Legea 130/1996;
-art.125, 130 din României;
-art.2, 10 din Legea 304/2004;
-art.4 din Legea 273/2006;
-art.1 şi urm. din Legea 554/2004;
– art.312 Cod procedură civilă.
Organele de auditare din cadrul Curţii de Conturi nu pot declara în mod unilateral ca nelegale actele juridice încheiate de către terţe persoane, ci au posibilitatea legală în măsura în care apreciază că respectivele acte juridice sunt nelegale, să solicite instanţei competente constatarea nelegalităţii lor.
Prin Sentinţa nr. 90/ CA /10.02.2010 pronunţată de Tribunalul Satu Mare în dosar nr. 4067/83/2009 s-a admis acţiunea în contencios administrativ înaintată de reclamantul CENTRUL JUDEŢEAN PENTRU CONSERVAREA ŞI PROMOVAREA CULTURII TRADIŢIONALE împotriva pârâtei CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, a anulat Încheierea nr.VI.27/ 01.09.2009 emisă de pârâtă, a admis contestaţia reclamantei înregistrată sub nr.521/23.06.2009 şi a anulat Decizia nr.7/2009 emisă de pârâtă în baza procesului verbal de constatare nr.77/2009. A obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 4,3 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa astfel, Tribunalul a reţinut că, cu ocazia efectuării auditului financiar al contului de execuţie bugetară pe anul 2008 la CENTRUL JUDEŢEAN PENTRU CONSERVAREA ŞI PROMOVAREA CULTURII TRADIŢIONALE, Camera de Conturi Satu Mare a constat că, în cursul anului 2008, entitatea auditată a acordat salariaţilor săi o serie de drepturi salariale prevăzute în contractele colective de muncă încheiate pe anul 2008 respectiv, constând în „ spor de stabilitate”, ţinută obligatorie, prima de Paşti şi primă de Crăciun şi prima de vacanţă. Acordarea acestor drepturi a fost apreciată de către organul de auditare ca fiind abatere de la legalitate şi regularitate, astfel că pentru valorificarea procesului verbal de constatare a abaterilor nr.77/2009, a fost emisă Decizia nr.7/2009 prin care s-au stabilit măsuri de remediere a deficienţelor constatate.
Împotriva acestei decizii entitatea auditată, reclamantă în prezenta cauză a formulat contestaţie în condiţiile art.92 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr.1/04.02.2009 a Plenului Curţii de Conturi a României, contestaţie prin care a solicitat revocarea măsurilor dispuse prin decizie cu privire la drepturile salariale acordate şi personalului contractual cu titlu de drepturi salariale stabilite prin contractul colectiv de muncă.
Contestaţia entităţii auditate a fost respinsă de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor a Curţii de Conturi a României prin Încheierea nr.VI.27/01.09.2009.
Drepturile salariale cu privire la care se solicită anularea Decizie nr.7/2009, respectiv a încheierii de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva acesteia, au fost negociate de către personalul contractual din aparatul de specialitate al reclamantului prin Contractul Colectiv de Muncă nr.29/11.11.2006, înregistrat la Direcţia de muncă şi protecţie socială.
Întrucât organul de auditare a apreciat că Contractul colectiv de muncă este parţial nelegal sub aspectul drepturilor salariale de mai sus fiind încheiat contrar legilor de salarizare a personalului din sectorul bugetar, a înlăturat prevederile din actele juridice apreciate de aceasta ca nelegale şi a constat că plata acestor drepturi salariale s-a făcut fără o bază legală şi a obligat conducerea autorităţii publice auditate să recupereze sumele de bani acordate cu acest titlu de la persoanele vinovate.
Atât prin contestaţia formulată cu ocazia îndeplinirii procedurii prealabile sesizării instanţei cât şi prin prezenta acţiune în contencios administrativ, reclamanta a invocat nelegalitatea măsurilor adoptate de către pârâtă, principalul argument juridic al acesteia fiind reprezentat de valabilitatea contractului colectiv de muncă, a actului juridic în baza căruia s-au angajat cheltuielile bugetare a căror recuperare a fost dispusă, nulitatea acestui act juridice nefiind constatată de către o instanţă judecătorească în principal, în condiţiile art. 12 ale Legii nr. 130/1996.
Având în vedere argumentele de drept invocate de către părţi, pe de o parte invocarea legalităţii actului juridic care a stat la baza angajării cheltuielilor bugetare urmare a nedeclarării ca nelegale a acestora de către o instanţă de judecată competentă, iar pe de altă parte apărările invocate de către pârâtă în sensul nelegalităţii clauzelor actului juridic care a stat la baza cheltuielilor, pentru asigurarea dreptului la apărare al ambelor părţi din litigiu, al dreptului tuturor părţilor la un proces echitabil, pentru lămurirea limitelor sesizării sale, instanţa în condiţiile art. 129 alin. 4 C.proc.civ., a solicitat pârâtei să-şi exprime poziţia procesuală în cauză.
Astfel, instanţa a solicitat pârâtei să precizeze dacă prin argumentele de drept invocate prin întâmpinare solicită instanţei de judecată să se pronunţe aceasta asupra legalităţii actelor juridice în discuţie sau aceste argumente sunt formulate doar pentru susţinerea legalităţii actelor administrative întocmite de către pârâtă prin care în mod unilateral a apreciat aceleaşi acte juridice ca fiind nelegale. De asemenea, instanţa a pus în vedere pârâtei ca, în situaţia în care apărările sale tind la constatarea şi de către instanţa de judecată a nelegalităţii invocate să-şi exprime poziţia procesuală sub forma unui act de procedură sau a unei excepţii care să îndeplinească condiţiile unui act de sesizare al instanţei.
Prin răspunsul formulat la solicitarea instanţei, Curtea de Conturi a României a declarat că prin întâmpinarea formulată în cauză a susţinut şi a dezvoltat argumentele care în opinia sa susţin legalitatea actelor administrative pe care le-a emis, apărările formulate fiind doar apărări personale, apărări de fond în susţinerea legalităţii actelor administrative contestate.
Faţă de această poziţie procesuală exprimată de către pârâtă, instanţa de contencios administrativ a constatat că, în prezenta cauză nu a fost chemată, legal sesizată, pentru a se pronunţa asupra legalităţii contractului colectiv de muncă care a stat la baza angajării cheltuielilor bugetare reprezentând drepturi salariale acordate personalului bugetare din cadrul reclamantei.
În argumentarea acestei soluţii, instanţa de contencios administrativ, a reţinut prevederile art.24 din Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă potrivit căruia, „clauzele cuprinse în contractele colective de muncă negociate cu încălcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate.
Nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanţa judecătorească competentă, la cererea părţii interesate.”
Faţă de această dispoziţie a legii, instanţa de contencios administrativ a constatat că, în privinţa drepturilor salariale ale personalului contractual din sectorul bugetar stabilite printr-un contract colectiv de muncă nu a fost sesizată cu o cerere din partea părţii interesate, în speţă din partea pârâtei, de constatare a nulităţii parţiale a contractului, cerere care putea fi formulată fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe calea unei excepţii. De altfel, în acest context, incidental, instanţa de contencios administrativ a constatat că asupra legalităţii unui contract colectiv de muncă este chemată să se pronunţa doar instanţa de judecată specializată în soluţionarea conflictelor de muncă şi nu instanţa de contencios administrativ.
În condiţiile în care,
– potrivit art. 125 alin. 1 şi art. 130 alin. 1 din Constituţia României raportat la art. 2 alin. 1 şi 2 şi art. 10 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, instanţele judecătoreşti sunt chemate să înfăptuiască Justiţia în numele legii care este unică, imparţială şi egală pentru toţi, reprezentarea intereselor generale ale societăţii şi apărarea ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor fiind atributul Ministerului Public,
– actele juridice invocate de părţile unui litigiu pentru justificarea drepturilor conferite părţilor prin acestea nu sunt vădit nelegale (în sensul că prin acestea s-ar încălca în mod evident şi fără putinţă de tăgadă ordinea de drept, ar avea o cauză imorală sau un scop ilicit), pentru ca o instanţă de judecată să poată fi îndreptăţită a invoca din oficiu nulitatea unui act juridic,
– pentru verificarea unor apărări de fond cum sunt cele invocate în prezenta cauză de către pârâtă este necesară o dezbatere argumentată din partea ambelor părţi asupra motivelor de nulitate/nelegalitate invocate, într-un cadru procesual corect stabilit în faţa unei instanţe competente din punct de vedere material,
– a existenţei unei poziţii exprese din partea părţii prin care aceasta declară că nu înţelege să invoce vreo excepţie de nulitate sau de nelegalitate în cauză,
reţinând şi cele de mai sus, instanţa de contencios administrativ a constatat că, apărările de fond privind nelegalitatea cheltuielilor bugetare angajate de către reclamantă, invocate de către Curtea de Conturi prin rapoartele de pot fi reţinute ca argumente de legalitate a actelor administrative întocmite de aceasta doar în cazul în care acestea nu sunt contestate de către entitatea auditată. În faţa unei instanţei judecătoreşti însă, enumerarea unor argumente de drept pentru nelegalitatea unui act juridic nu poate fi reţinută ca suficientă pentru înlăturarea unor acte juridice, declararea nulităţii/nelegalităţii unui act juridic fiind atributul exclusiv al instanţei judecătoreşti sau al unui organ cu activitate jurisdicţională şi nu al unei autorităţi publice, indiferent de atribuţiile legale ale acesteia. Cu alte cuvinte, organele de auditare nu pot declara în mod unilateral ca nelegale acte juridice încheiate de către terţe persoane, ci, în măsura în care actele sale administrative în care s-au reţinut aceste motive de nelegalitate sunt contestate şi doreşte constatarea legalităţii acestora trebuie să solicite constatarea nelegalităţii de către instanţă.
În concluzia celor de mai sus, instanţa a constatat că verificarea temeiniciei apărărilor de fond invocate de către pârâtă pentru justificarea legalităţii actelor administrative contestate de către reclamantă excede prezentul cadru procesual, motiv pentru care, instanţa a soluţionat prezentul litigiu reţinând ca valabile şi necontestate legal actele juridice invocate de către reclamantă.
Potrivit art. 4 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, „prin aprobarea bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) se autorizează, pentru anul bugetar, veniturile şi cheltuielile bugetare, după caz.
Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2), în cadrul cărora se angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, reprezintă limite maxime, care nu pot fi depăşite.
Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai in limita creditelor bugetare aprobate.
Angajarea şi utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovaţi, în condiţiile legii”, iar potrivit art. 14 alin. 3 din acelaşi act normativ, reguli bugetare, „ nicio cheltuiala nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici nu poate fi angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.”
Prin probele administrate în cauză, reclamanta a făcut dovada că efectuarea cheltuielilor privind drepturile salariale către personalul bugetar din cadrul acesteia s-a realizat în baza contractului colectiv de muncă şi a acordului colectiv de muncă înregistrate la autorităţile publice competente, acte juridice care prin necontestarea acestora au dobândit putere de lege pentru părţile contractante şi a căror respectare în condiţiile nedeclarării nulităţii acestora este garantată de dispoziţiile art. 38 alin.5 din Constituţia României.
Prin urmare, instanţa a constatat că actele administrative emise de către autoritatea publică pârâtă prin care au constatat că angajarea cheltuielilor bugetare de către reclamantă reprezentând drepturi salariale către personalul contractual din cadrul acesteia sunt parţial nelegale, în limitele contestării acesteia, angajarea acestor cheltuieli având ca bază legală contractul colectiv de muncă încheiat între autoritatea publică reclamantă şi salariaţii acesteia.
În consecinţă, în temeiul art. 1, 4, 8, 10, 18, din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, raportat la art.12 din Legea nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi şi a textelor de lege anterior amintite, instanţa a admis acţiunea în contencios administrativ înaintată de reclamantă şi a anulat actele administrative emise de către pârâtă, în limitele contestării acestora, cu obligarea pârâtei, în temeiul art.274 Cod procedură civilă la plata cheltuielilor de judecată suportate de către reclamantă reprezentând taxe judiciare.
Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a declarat recurs, recurenta Curtea de Conturi a României, solicitând admiterea recursului în sensul respingerii acţiunii reclamantului, ca netemeinică şi nelegală, menţinând totodată măsurile dispuse prin Decizia Camerei de Conturi Satu Mare nr.7/2009, ca temeinice şi legale.
În motivarea recursului, recurenta a arătat că, în urma efectuării auditului financiar de către Curtea de conturi Satu Mare, s-au constatat nereguli şi abateri de la legalitate şi regularitatee, care au fost consemnate în procesul verbal de constatare nr. 77/2009. Pentru valorificarea acestui proces verbal, s-a emis Decizia nr.7/2009, prin care s-au stabilit măsuri de remediere a deficienţelor. Entitatea auditată a contestat decizia la Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor a Curţii de Conturi a României, care a respins contestaţia, prin Încheierea nr.VI.27/01.09.2009.
Cu referire la ilegalitatea prevederilor contractului colectiv de muncă, referitoare la acordarea unor drepturi salariale, cu privire la care instanţa de fond a reţinut că nu a fost legal sesizată pentru se pronunţa asupra legalităţii acestuia, se învederează faptul că, acest contract încalcă actele normative în vigoare referitoare la drepturile salariale decare poate beneficia personalul contractual din instituţiile bugetare. Este adevărat că potrivit dispoziţiilor legale se pot încheia contracte colective de muncă şi pentru salariaţii instituţiilor bugetare, dar nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi a căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale.
În susţinerea ilegalităţii contractului colectiv de muncă se arată şi dispoziţiile art.23 alin.1 din Legea nr.273/2006, potrivit cărora primarul are obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, cu respectarea dispoziţiilor legale.
De asemenea, prevederile contractul colectiv de muncă au determinat acordarea unor „drepturi băneşti”, care au prejudiciat bugetul Centrului Judeţean pentru Conservarea şi Promovarea Culturii Tradiţionale.
În susţinerea legalităţii concluziilor controlului şi nelegalitatea acordării drepturilor salariale, s-a arătat că, în ceea ce priveşte prima de Paşti şi Prima de Crăciun, intimatul se prevalează de dispoziţiile Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal, însă această lege reglementează numai modul de impozitare a primelor de Paşti şi a primelor de Crăciun, nu şi dreptul acordării acestora, astfel acestea se consideră că ar fi fost acordate în mod ilegal; cu privire la sporul de stabilitate locală, care se acordă in cadrul instituţiei intimatului pentru fiecare angajat, se arată având în vedere faptul că acest spor nu este reglementat de nici un act normativ în vigoare, acesta a fost acordat ilegal; referitor la drepturile băneşti, constând în echipament de protecţie şi ţinută obligatorie se arată că, obligaţia anumitor categorii de salariaţi bugetari, de a purta uniformă, şi respectiv obligaţia instituţiilor, în cadrul cărora aceşti desfăşoară activitate, de a pune la dispoziţie aceste uniforme, sunt expres prevăzute în acte normative speciale care reglementează statutul acestor categorii, nu poate fi prevalată de intimat, deoarece pentru personalul din cadrul instituţiei intimatului nu există p lege specială care să prevadă obligaţia de a purta uniformă, astfel sumele respective au fost achitate ilegal; în ceea ce priveşte indemnizaţia de hrană se arată dispoziţiile art. 1 alin 2 din Legea nr.142/09.07.1998, din care se poate trage concluzia că tichetele de masă nu se pot acorda decât în limita bugetelor aprobate potrivit legii, astfel, sumele de bani reprezentând alocaţia individuală pentru hrană au fost achitate ilegal; legat de acordarea primei de vacanţă, s-a arătat de către intimat că aceste prime au fost acordate aplicându-se OUG nr.146/2007, însă potrivit acestei ordonanţe personalul contractual din cadrul instituţiei intimatului nu se numără printre salariaţii bugetari care pot beneficia de prima de vacanţă, astfel prima de vacanţă a fost acordată ilegal.
Intimatul reclamant Centrul Judeţean pentru Conservarea şi Promovarea Culturii Tradiţionaliste prin note scrise a solicitat respingerea recursului ca nefondat în sensul menţinerii ca legală şi temeinică a sentinţei civile nr.90/CA/2010 a Tribunalului Satu Mare.
În motivarea notelor scrisese a arătat că, în ceea ce priveşte nelegalitatea sentinţei recurate, instanţa de fond i-a solicitat recurentei, în mod expres, să precizeze dacă prin argumentele de drept invocate „prin întâmpinare solicită instanţei de judecată să se pronunţe asupra legalităţii actelor juridice în discuţie sau aceste argumente au fost formulate doar pentru susţinerea legalităţii actelor administrative întocmite de către pârâtă, prin care în mod unilateral a apreciat aceleaşi acte juridice ca fiind nelegale”. Cum pârâta, pe fond, a refuzat să îndeplinească actul procedural solicitat, instanţa de fond în mod corect a făcut aplicarea prevederilor art. 24 din Legea nr. 130/1996 şi cele ale art.125 alin.1, art.130 alin.1din Constituţia României.
În ceea ce priveşte drepturile băneşti acordate personalului Centrului Judeţean pentru Conservarea şi Promovarea Culturii Tradiţionaliste, s-a arătat că potrivit Constituţiei României, dreptul la negocieri colective de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate. Această normă, fiind constituţională, este obligatorie pentru toţi, şi cu atât mai mult, pentru Curtea de Conturi. Atâta timp cât actul juridic generator al drepturilor negociate, contractul colectiv de muncă, este în fiinţă nimeni cu atât mai mult Curtea de Conturi nu are dreptul legal dea decide că acordarea de drepturi speciale, prin contract colectiv, este nelegală şi că sumele reprezintă prejudiciu şi trebuie recuperate.
Examinând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs invocate, precum şi sub toate aspectele, a prevederilor art.304 ind.1 Cod de procedură civilă, instanţa a apreciat recursul declarat de recurenta Curtea de Conturi a României, ca fiind nefondat.
În conformitate cu prevederile art.24 din Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă „clauzele cuprinse în contractele colective de muncă negociate cu încălcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate. Nulitatea clauzelor contractuale se constata de către instanţa judecătoreasca competenta, la cererea părţii interesate”.
Raportat la aceste prevederi legale în mod legal şi temeinic a reţinut instanţa de fond că în privinţa drepturilor salariale ale personalului contractual din sectorul bugetar stabilite prin contractul colectiv de muncă nr.26/11.11.2006, nu a fost sesizat cu o cerere din partea părţii recurente ( în speţă: Curtea de Conturi a României ), de constatarea a nulităţii parţiale a contractului, cerere care putea fi formulată fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe calea unei excepţii. De asemenea, corect s-a apreciat că asupra legalităţii unui contract colectiv de muncă este chemată să se pronunţe instanţa de judecată specializată în soluţionarea conflictelor colective de muncă şi nu instanţa de contencios administrativ.
Prin recursul declarat, Curtea de Conturi a invocat nelegalitatea sentinţei pronunţate de Tribunalul Stau Mare din perspectiva aplicării greşite a legii, reiterând aspectele de nelegalitate a drepturilor salariale acordate, apreciind din această perspectivă că instanţa avea suficiente elemente să respingă acţiunea reclamatei şi să menţină actele administrativ fiscale.
S-a reţinut că instanţa de fond i-a solicitat pârâtei Curtea de Conturi a României, în mod expres, să precizeze dacă „prin argumentele de drept invocate prin întâmpinare solicită instanţei de judecată să se pronunţe aceasta asupra legalităţii actelor juridice în discuţie sau aceste argumente sunt formulate doar pentru susţinerea legalităţii actelor administrative întocmite de către pârâtă prin care în mod unilateral a apreciat aceleaşi acte juridice ca fiind nelegale” şi, de asemenea, i-a pus în vedere că „în situaţia în care apărările sale tind la constatarea şi de către instanţa de judecată a nelegalităţii invocate să-şi exprime poziţia procesuală sub forma unui act de procedură sau a unei excepţii care să îndeplinească condiţiile unui act de sesizare al instanţei”.
Cum, pârâtă recurenta, pe fond, a refuzat să îndeplinească actul procedural solicitat, în mod corect instanţa de fond a făcut aplicarea art.24 din Legea nr.130/1996 şi cele ale art.125 alin.1, art.130 alin.1din Constituţia României, raportate la prevederile art.2 lin.1 şi 2 şi art.10 din Legea nr.204/2004, în sensul că nulitatea contractului colectiv de muncă nr.26/11.11.2006, actul generator al drepturilor contestate, putea fi dispus, de către instanţa de judecată, la cererea părţii interesate şi nu apreciat în mod unilateral de către Curtea de Conturi.
Atâta timp cât legalitatea actului juridic generator de drepturi nu a fost invocată în mod direct sau pe cale de excepţie, corect s-a apreciat de către prima instanţă că verificarea temeiniciei apărărilor de fond invocate de pârâta Curtea de Conturi a României pentru justificarea legalităţii actelor administrative contestate de către reclamant, excede prezentului cadru procedural, fiind reţinute ca valabile şi necontestate legal actele juridice invocate de către recurentă.
Astfel,este nejustificată afirmaţia recurentei cum că, prevederile contractului colectiv de muncă referitoare la acordarea diferitelor categorii de drepturi băneşti (spor de stabilitate, ţinută obligatorie, primă de Paşti şi de Crăciun, prime de vacanţă) sunt legale faţă de prevederile art.1 alin . şi 2 raportate la prevederile art.12 alin.1 din Legea nr.130/2006, câtă vreme contractul colectiv de muncă nr.26/11.11.2006 a fost adoptat în condiţiile legii, în speţă a Legii nr.130/1996 şi a Legii nr.53/2003, legi organice şi speciale emise în aplicarea legii fundamentale, respectiv a art.41 alin. 5 din Constituţia României.
Mai mult, caracterul obligatoriu al convenţiilor garantate de stat, generat de faptul negocierii contractului colectiv de muncă şi înregistrarea lui la A.M.P.S şi Egalităţii de Şanse ar putea fi înlăturat doar în măsura în care s-ar invoca nulitatea convenţiei şi o instanţă judecătorească ar constata nulitatea.
În consecinţă, în baza considerentelor expuse, în temeiul temeiurilor art.312 Cod de procedură civilă, raportat la prevederile legale menţionate în cuprinsul prezentei decizii, instanţa a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta Curtea de Conturi a României.
(Decizia nr.401/CA/20.05.2010 a Curţii de Apel Oradea – Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal).
