Măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi păstrează un just echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, aşa încât nu se poate reţine o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.
Curtea Europeană a statuat că dreptul la salariu poate fi considerat un bun în sensul prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1, însă face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti pe viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care a fost prestată.
Rezultă, deci, că o astfel de ingerinţă nu are caracterul unei privări de proprietate, iar statul se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor sale în acest domeniu.
În jurisprudenţa C.E.D.O. noţiunea de „privare de proprietate” semnifică preluarea completă şi definitivă a unui bun. Titularul dreptului asupra acelui bun nu mai are posibilitatea exercitării vreunuia din atributele conferite de dreptul pe care îl avea în patrimoniul său. Situaţiile de acest gen reţinute de practica jurisdicţională europeană sunt: naţionalizări, exproprieri, confiscări.
Ori, în prezenta cauză nu este vorba despre o preluare completă şi definitivă a salariului, ci este vorba de o reducere temporară a salariului personalului bugetar cu 25%, măsură care nu aduce atingere substanţei dreptului nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi păstrează un just echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului.
Secţia civilă, Decizia nr. 382 din 24 august 2011
Prin cererea adresată acestei instanțe și înregistrată sub nr. 4425/88/2010, reclamantul Sindicatul Independent învățământ Măcin, județul Tulcea; în numele membrilor săi de sindicat: A.E. ș.a. a chemat în judecată pe pârâții: Școala cu clasele I-VIII L., județul Tulcea, Inspectoratul Școlar Județean Tulcea, Consiliul Local al Comunei Luncavița, județul Tulcea și Primarul Comunei Luncavița, județul Tulcea, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâților la plata diferențelor dintre drepturile salariale cuvenite potrivit contractelor individuale de muncă și cele efectiv încasate, aferente lunilor iulie 2010-31 decembrie 2010, actualizate cu indicele de inflație la data plății și plata drepturilor bănești neacordate, reprezentând diferența dintre indemnizația de concediu de odihnă cuvenită legal și cea efectiv încasată, aferentă concediului de odihnă pentru anul 2010.
în motivare, reclamanții au arătat că le-au fost diminuate drepturile salariale cu 25%, diminuare ce a fost dispusă în mod nelegal.
Consideră reclamanții că sunt încălcate dispozițiile art. 17 alin. (1)-(2) și art. 41 alin. (3) C.muncii .
Au precizat că doctrina a statuat în sensul că modificarea contractului se realizează cu respectarea prevederilor art. 17 alin. (1), (2), (4) și art. 19 C.muncii , angajatorul având obligația de a informa salariatul cu privire la clauzele care urmează să fie modificate.
Prin cererea precizatoare depusă la dosarul cauzei în data de 31 decembrie 2010, reclamanții au precizat că pârâții le-au plătit indemnizațiile de concediu de odihnă, diminuate cu 25%.
Pârâtul Inspectoratul Școlar Județean Tulcea a depus la dosarul cauzei întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat de faptul că nu are calitate de angajator așa cum este prevăzută de art. 10 și art. 14 C.muncii și de asemenea, că nu are competența de a calcula drepturile salariale ale cadrelor didactice.
S-a mai arătat prin întâmpinare că modificările în ceea ce privesc drepturile salariale au fost realizate prin efectul Legii nr. 118/2010 și nu a fost necesară încheierea unor acte adiționale la contractele de muncă.
S-a precizat că Legea nr. 118/2010 a fost supusă controlului de constituționalitate, iar Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 872 și nr. 874/2010, precum și nr. 975/2010 a respins excepțiile de neconstituționalitate invocate cu privire la acest act normativ.
Față de excepția lipsei calității procesuale pasive a Inspectoratului Școlar al Județului Tulcea, instanța a reținut următoarele:
Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea are calitate procesuală pasivă având în vedere că are calitate de angajator al cadrelor didactice, în conformitate cu prevederile contractului colectiv de muncă aplicabil și art. 11 alin. (5) din Legea nr. 128/1997 și are atribuții de control privind modul de calcul și plata salariilor de către unitățile de învățământ și modalitatea în care se aplică dispozițiile Ministerului Educației și Cercetării.
în conformitate cu art. 9 alin. (2)-(3) din Legea nr. 128/1997, posturile didactice se ocupă prin concurs, coordonarea metodologică a concursului este asigurată de Ministerul Educației și Cercetării, iar organizarea și desfășurarea acestora de către inspectoratele școlare și de directorii unităților de învățământ preuniversitar.
în învățământul de stat, validarea concursurilor pentru ocuparea posturilor didactice se face de către inspectoratul școlar.
Este adevărat că angajarea pe post se face de directorul unității de învățământ, însă angajarea se face pe baza deciziei de repartizare semnată de inspectoratul școlar general spre deosebire de învățământul particular unde validarea concursurilor și angajarea pe post se face de conducerea unității de învățământ și se comunică în scris inspectoratului școlar – art. 11 alin. (5) din Legea nr. 128/1997).
în plus, directorul își desfășoară activitatea sub îndrumarea și controlul inspectoratului școlar, față de care este subordonat – art. 109 alin. (2) din același act normativ.
Instanța a reținut că inspectorii școlari generali au calitatea de ordonatori secundari de credite.
Față de aceste considerente, instanța a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea, ca nefondată.
Prin sentința civilă nr. 1465 din 27 aprilie 2011 Tribunalul Tulcea a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea, ca nefondată.
A admis cererea formulată de reclamanții A.E. ș.a., prin reprezentant Sindicatul Independent învățământ Măcin, în contradictoriu cu pârâții: Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea, Consiliul Local Luncavița, Primarul Comunei Luncavița, Școala cu Clasele I-VIII L., județul Tulcea.
A obligat pârâții să plătească reclamanților diferența dintre salariul cuvenit și salariul plătit pentru perioada iulie 2010-31 decembrie 2010, sume ce se vor actualiza cu indicele de inflație la data plății efective.
A obligat pârâții să calculeze și să plătească reclamanților drepturile neacordate reprezentând diferența dintre indemnizația de concediu de odihnă cuvenită legal și cea efectiv încasată, aferentă concediului de odihnă efectuat în anul 2010, sume ce se vor actualiza cu indicele de inflație la data plății efective.
Examinând cererea în raport de probele administrate în cauză, instanța constată în fapt următoarele:
Reclamanții reprezentați de sindicat, sunt cadre didactice.
Instanța a reținut că reducerea unilaterală a salariului brut cu 25%, în temeiul dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, încalcă prevederile Declarației Universale a Drepturilor Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din Primul protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994, care privesc protecția proprietății.
Potrivit art. 20 alin. (1) din Constituția României, „Dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte,” iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, „Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.”
Atunci când instanța de judecată constată că legile interne încalcă pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, conținând dispoziții mai puțin favorabile decât acestea din urmă, sunt obligate să facă aplicarea prevederilor din reglementarea internațională mai favorabilă. Procedând astfel, instanțele de judecată nu fac altceva decât să respecte dispozițiile art. 20 din Constituția României, precum și pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte.
Potrivit art. 1 din Primul protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994:
Potrivit art. 1 din Primul protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994:
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.
Instanța, pentru a analiza dacă sunt încălcate prevederile art. 1 din Primul protocol trebuie să analizeze, așadar, mai multe aspecte; dacă, reclamanții au un „bun” în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol; existența unei ingerințe a autorităților publice în exercitarea dreptului la respectarea bunului, ce a avut ca efect privarea reclamanților de bunul lor, în sensul celei de-a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din Protocolul nr. 1; dacă sunt îndeplinite condițiile privării de proprietate, respectiv dacă ingerința este prevăzută de lege, dacă ingerința urmărește un scop legitim de interes general (ea a intervenit pentru o cauză de utilitate publică), dacă ingerința este proporțională cu scopul legitim urmărit, adică dacă s-a menținut un „just echilibru” între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului.
Instanța reține că C.E.D.O. de la Strasbourg s-a pronunțat în nenumărate rânduri, chiar și împotriva României, în sensul că și dreptul de creanță reprezintă un „bun” în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, dacă este suficient de bine stabilit pentru a fi exigibil sau dacă reclamantul poate pretinde că a avut cel puțin o „speranță legitimă” de a-l vedea concretizat (Hotărârea din 24.03.2005 în Cauza Sandor c. România; publicată în M.Of. nr. 1048/2005, hot. din 28 iunie 2005 în Cauza Virgil Ionescu c. România, publicată în M.Of. nr. 396/2006; Hotărârea din 19 octombrie 2006 în Cauza Matache și alții c. România-cererea nr. 38113/02; Hotărârea. nr. 2 din martie 2004 în Cauza Sabin-Popescu c. România publicată în M.Of. nr. 770/2005, Hotărârea din 15 februarie 2007 în Cauza Bock și Palade c. România-cererea nr. 21740/02; Hotărârea din 6 decembrie 2007 în Cauza Beian c. România-cererea nr. 30658/05 etc.).
în Hotărârea din 15 iunie 2010 în cazul Mureșanu c. România (cererea nr. 12821/05) C.E.D.O. s-a pronunțat în mod expres în sensul că salariul reprezintă un „bun” în sensul art. 1 alin. 1 din Primul protocol.
Salariul reclamanților, la care aceștia au dreptul în baza contractului individual de muncă, reprezintă un „bun” în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol adițional la convenție.
Reducerea salariului reclamanților cu 25% pe o perioadă de 6 luni (iulie-decembrie 2010) și lipsirea acestora de dreptul de a mai primi vreodată sumele de bani aferente acestui procent reprezintă o ingerință ce a avut ca efect privarea reclamanților de bunul lor, în sensul celei de-a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din Protocolul nr. 1.
Instanța reține că, privarea de proprietate trebuie să fie prevăzută în lege, să urmărească o cauză de utilitate publică, să fie conformă normelor de drept intern și să respecte un raport de proporționalitate între mijloacele folosite în scopul vizat; privarea de proprietate trebuie să menajeze un just echilibru între exigențele de interes general și imperativele fundamentale ale individului, în special prin indemnizarea rezonabilă și proporțională a valorii bunului, acordată titularului acestuia.
Prima condiție a privării de proprietate este ca ingerința să fie prevăzută de lege.
Această primă condiție semnifică în dreptul intern legalitatea privării de proprietate, principiu care, la rândul lui, presupune îndeplinirea a două cerințe: să existe o lege în sensul Convenției, în temeiul căreia să fi avut loc privarea de proprietate; legea să îndeplinească acele calități determinate de Curte în jurisprudența sa, adică să fie accesibilă, precisă și previzibilă.
Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar îndeplinește condițiile precizate mai sus, fiind un act normativ accesibil, precis și previzibil în sensul jurisprudenței C.E.D.O.
Instanța mai reține că privarea de proprietate trebuie să urmărească un scop legitim de interes general, adică să intervină pentru o cauză de utilitate publică.
Soluția legislativă cuprinsă în art. 1 din Legea nr. 118/2010 a fost determinată de apărarea securității naționale, astfel cum rezultă și din expunerea de motive a Guvernului. Securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică. Nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii „securitate națională”, ci și alte aspecte din viața statului, precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea și gravitatea fenomenului. Situația de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și, implicit, securitatea națională.
Asigurarea stabilității economice a țării și apărarea siguranței naționale sunt noțiuni care se circumscriu celor de „scop legitim de interes general” și de „cauză de utilitate publică”.
în consecință, este îndeplinită și cea de a doua condiție a privării de proprietate.
Ingerința trebuie să fie proporțională cu scopul legitim urmărit. Ingerința este proporțională cu scopul legitim urmărit dacă s-a menținut un „just echilibru” între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului. Trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (Hotărârea din 21 iulie 2005 în Cauza Străin și alții c. România, publicată în M.Of. nr. 99/2006).
Pentru a determina dacă măsura litigioasă respectă justul echilibru necesar și, în special, dacă nu obligă reclamanții să suporte o sarcină disproporționată, trebuie să se ia în considerare modalitățile de compensare prevăzute de legislația națională.
Curtea a statuat deja că, plata unei sume rezonabile în raport cu valoarea bunului, privarea de proprietate constituie, în mod normal, o atingere excesivă și că lipsa totală a despăgubirilor nu poate fi justificată în domeniul art. 1 din Protocolul nr.1 decât în împrejurări excepționale.
După cum s-a pronunțat deja Curtea „dacă o reformă radicală a sistemului politic și economic al unei țări sau situația sa financiară poate justifica, în principiu, limitări draconice ale despăgubirilor, atare circumstanțe nu pot fi formulate în detrimentul principiilor fundamentale care decurg din Convenție.
Privarea de proprietate impune statului obligația de a despăgubi pe proprietar, pentru că, fără plata unei sume rezonabile, raportate la valoarea bunului, ea constituie o atingere excesivă a dreptului la respectarea bunurilor sale prevăzut de art. 1 din Protocolul nr. 1.
Imposibilitatea de a obține fie și o despăgubire parțială, dar adecvată în cadrul privării de proprietate, constituie o rupere a echilibrului între necesitatea protecției dreptului de proprietate și exigențele de ordin general.
Legea nr. 118/2010 nu oferă reclamanților posibilitatea de a obține despăgubiri pentru privarea de proprietate.
Instanța mai reține că, potrivit art. 145 alin. (1) C.muncii : „Pentru perioada concediului de odihnă salariatul beneficiază de o indemnizație de concediu, care nu poate fi mai mică decât salariul de bază, indemnizațiile și sporurile cu caracter permanent cuvenite pentru perioada respectivă, prevăzute în contractul individual de muncă”, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, „indemnizația de concediu de odihnă reprezintă media zilnică a drepturilor salariale prevăzute la alin. (1) din ultimele 3 luni anterioare celei în care este efectuat concediul, multiplicată cu numărul de zile de concediu”.
Ori, potrivit dispozițiilor art. 145 alin. (2) C.muncii , indemnizația pentru concediul legal de odihnă al reclamanților trebuia să fie calculată cu luarea în calcul a drepturilor salariale încasate de către aceștia în lunile aprilie, mai și iunie 2010, fără să fie diminuată indemnizația cu 25%.
împotriva sentinței civile nr. 1465/27.04.2011, la data de 18 mai 2011 au declarat recurs Inpectoratul Școlar al Județului Tulcea, Consiliul Local Luncavița și Primarul Comunei Luncavița.
I. Critica sentinței prin motivele de recurs invocate de Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea a vizat în esență nelegalitatea sentinței pentru următoarele motive:
Instanța de judecată în mod greșit a reținut că Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea are calitate procesuală pasivă având în vedere că are rolul de a valida concursurile pentru ocuparea posturilor didactice, angajarea pe post a cadrelor didactice făcându-se pe baza deciziei de repartizare semnate de inspectorul școlar general și că au atribuții de control privind modul de calcul și plata salariilor de către unitățile de învățământ precum și privitor la modalitatea în care se aplică dispozițiile emise de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului.
într-adevăr, conform art. 11 alin. (5) din Legea nr. 128/1997- Statutul personalului didactic prevede că „în învățământul de stat validarea concursurilor pentru ocuparea posturilor didactice se face de către inspectoratul școlar. Angajarea pe post se face de directorul unității de învățământ, pe baza deciziei de repartizare semnate de inspectorul școlar general. în învățământul particular validarea concursurilor și angajarea pe post se fac de către conducerea unității de învățământ și se comunică în scris inspectoratului școlar”.
A considerat pârâtul Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea că acest articol este relevant pentru a deduce faptul că este organizator al concursurilor pentru ocuparea posturilor didactice și au responsabilitatea de a le valida. Cu privire la cine este angajator, textul este foarte explicit: Angajarea pe post se face de directorul unității de învățământ pe baza deciziei de repartizare semnate de inspectorul școlar general. Se consideră că nu se poate interpreta acest articol în sensul de a se ajunge la concluzia că este angajator, dacă organizează concursurile pentru ocuparea posturilor didactice, le validează și emit decizia de repartizare pe post în condițiile în care este menționat expres faptul că angajarea pe post se face de directorul unității de învățământ, pe baza deciziei de repartizare.
Conform art. 167 din Legea nr. 84/1995, a învățământului:
– alin. (3) „Finanțarea de bază se asigură prin bugetele locale ale unităților administrativ teritoriale de care aparțin unitățile de învățământ, din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și din alte venituri ale bugetelor locale.
– alin. (5) Finanțarea de bază cuprinde următoarele categorii de cheltuieli: a) cheltuieli de personal…
– alin. (14) Bugetul de venituri și cheltuieli se întocmește anual, de fiecare unitate de învățământ preuniversitar de stat, conform normelor metodologice de finanțare a învățământului preuniversitar, se aprobă și se execută potrivit prevederilor legale în vigoare.
– alin. (15) Directorul unității de învățământ preuniversitar de stat este ordonator terțiar de credite.
Astfel, Inspectorul școlar general are calitatea de ordonator secundar de credite pentru cheltuielile sus amintite (Ministerul Educației având calitatea de ordonator principal de credite pentru aceste sume). Singura concluzie ce poate fi reținută este că Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea are calitate de ordonator secundar de credite pentru alte sume decât cele ce reprezintă drepturi salariale.
A considerat pârâtul Inspectoratul Școlar al Județului Tulcea că instanța de fond în mod greșit a reținut că indemnizația privind concediul de odihnă, în sistemul bugetar se calculează conform dispozițiilor Legii nr. 53/2003, C.muncii. în ceea ce privește acordarea indemnizației de concediu de odihnă în speță sunt aplicabile prevederile H.G. nr. 250/1992 privind concediul de odihnă și alte concedii ale salariaților din administrația publică, din regiile autohtone cu specific deosebit și din unitățile bugetare și ale Ordinului Ministrului Educației nr. 3251/1998 pentru aprobarea Normelor metodologice privind efectuarea concediului de odihnă al personalului didactic din învățământ, emise în aplicarea art. 103 din Legea nr. 128/1997 și a H.G. nr. 250/1992, republicată, acte normative speciale în timp ce Legea nr. 53/2003 reprezintă legea generală.
Potrivit art. 7 din H.G. nr. 250/1992, art. 1, pe durata concediului de odihnă, salariații au dreptul la o indemnizație calculată în raport cu numărul de zile de concediu, înmulțite cu media zilnică a salariului de bază, sporului de vechime și, după caz, indemnizației pentru funcția de conducere, luate împreună, corespunzătoare fiecărei luni calendaristice în care se efectuează zilele de concediu de odihnă.
Potrivit art. 21 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul Ministrului Educației nr. 3251/1998, pe durata concediului de odihnă, cadrele didactice au dreptul la o indemnizație, calculată în raport cu numărul zilelor de concediu înmulțite cu media zilnică a salariului de bază, a sporului de vechime și, după caz, a indemnizației pentru funcția de conducere, luate împreună, corespunzătoare fiecărei luni calendaristice în care se efectuează zilele de concediu; în cazul în care concediul de odihnă se efectuează în cursul a două luni consecutive, media veniturilor se calculează distinct pentru fiecare lună în parte.
H.G. nr. 250/1992 reglementează dreptul la concediul de odihnă pentru anumite categorii profesionale din care fac parte și reclamanții, prevederi ce nu au fost abrogate și sunt în vigoare și în prezent.
Legea nr. 118/2010 a fost declarată constituțională prin Deciziile nr. 872 și 874 din 25 iunie 2010 ale Curții Constituționale (cu excepția art. 9 care nu are relevanță în speță), iar sentința de fond nu indică probleme de constituționalitate a actului normativ în cauză.
în Cauza Kechko c. Ucraina (hotărârea din 08.11.2005), în fapt, reclamantul a solicitat constatarea încălcării art. 1 din Protocolul 1 în ceea ce privește drepturi salariale aferente perioadei 1 ianuarie-23 iunie 1999, când un act normativ în vigoare, Legea educației, le prevedea și pentru perioada ulterioară datei de 23 iunie 1999 când aceste drepturi au fost suspendate de stat prin Legea educației gimnaziale (parag. 17 din hotărâre). Hotărârea instanței interne prin care drepturile salariale respective au fost solicitate, a fost în sensul respingerii pretențiilor reclamantului (parag. 15 din hotărâre).
Hotărârea Vilho Eskelinen și alții c. Finlanda statuează că „nu există un drept protejat de Convenție de a continua să primești un salariu într-un anumit cuantum …în cazul de față rezultă…că reclamanții nu aveau o speranță legitimă să primească un spor salarial după încorporare în condițiile în care, ca o consecință a schimbării postului către o municipalitate în afara Sonkajarvi (prin Ordin al Ministrului de interne), dreptul la un spor salarial încetase”.
Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 prevede „Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.
în materia drepturilor sociale și salariale în general nu s-a pus problema încălcării art. 1 din Protocolul 1 prin constatarea unei exproprieri – art. 1 alin. (1) teza a II-a – sau a unei îngrădiri a dreptului de folosință – art. 1 alin. (2) – ci exclusiv cu referire la norma generală a alin. (1) teza I a articolului, respectiv atingerea proprietății în sens larg.
Dreptul de proprietate nu este un drept absolut, statul având o largă marjă de apreciere în ceea ce privește anumite limitări ce pot fi aduse acestui drept.
în legătură cu aceste limitări, atât Convenția cât și jurisprudența C.E.D.O. impune respectarea anumitor condiții și principii, care în opinia lor au fost avute în vedere și pe care le supun analizei.
Scopul măsurii – apărarea interesului public
Potrivit expunerii de motive a Legii nr. 118/1990 pentru edictarea acesteia a existat un obiectiv principal major, respectiv salvarea economiei naționale aflată în fața unei crize economice severe, prin aceasta apărându-se concomitent ordinea publică și siguranța națională.
Se constată că în expunerea de motive a Legii nr. 118/2010 se arată că potrivit evaluării Comisiei Europene, „activitatea economică a României rămâne slabă și, contrar așteptărilor inițiale, cel mai probabil, creșterea economică s-a menținut negativă în primul trimestru al anului 2010…Până la sfârșitul anului 2010, se așteaptă ca inflația să scadă în continuare la aproximativ 3,75% datorită cererii interne slabe și implementării unei politici monetare prudente. Redresarea mai slabă a cererii interna a diminuat importurile, prognozându-se acum un deficit de cont curent de circa 5% din PIB pentru anul 2010, comparativ cu 5,5% inițial”.
Prin urmare, prin acest obiectiv se urmărește echilibrarea bugetului de stat având în vedere interesul public de a asigura sustenabilitatea plății obligațiilor statului atât către pensionari cât și către salariați sau beneficiar de orice alte tipuri de indemnizații, precum și de a asigura derularea în condiții optime a acordurilor internaționale ale României care vor asigura stabilitatea macroeconomică pe termen mediu.
Proporționalitatea măsurii
Prin măsura adoptată reclamanții nu au încetat să beneficieze de dreptul la salariu, ci au suferit doar o diminuare temporară.
în jurisprudența sa Curtea recunoaște dreptul la o amplă apreciere a statului în ceea ce privește sistemul de drepturi sociale, arătând expres că acest drept are un conținut mai vast decât în alte domenii ți pe de altă parte, că măsura încalcă principiul proporționalității în special atunci când are loc o privare totală.
Acordarea de compensații corespunzătoare
Având în vedere că în situația drepturilor sociale s-a pus problema încălcării art. 1 din Protocolul 1 exclusiv în ceea ce privește teza I a alin. (1), respectiv o atingere a dreptului de proprietate în sens larg nu se poate pune problema acordării de despăgubiri sau compensații.
Se apreciază că în această materie, a drepturilor salariale, acordarea de despăgubiri sau compensații, în afară de faptul că nu poate fi susținută din punctul de vedere al dispozițiilor convenției, este de neconceput, orice acordare de compensații ducând la imposibilitatea atingerii scopului pentru care măsura a fost adoptată, lipsind-o de orice sens.
Măsura să respecte principiul legalității
în situația de față, reducerea salariilor cu 25% s-a realizat printr-o lege organică, Legea nr. 118/2010. Mai mult, legea a fost adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului, asupra acestei legi existând o decizie fermă atât la nivelul executivului cât și la nivelul legislativului. Prin urmare emiterea actelor administrative atacate au un solid temei legal, potrivit exigențelor Convenției.
Măsură nediscriminatorie
Măsura reducerii cu 25% a salariilor a vizat, potrivit dispozițiilor Legii nr. 118/2010, întreaga categorie a angajaților din sistemul public, categorie din care fac parte reclamanții.
II. Critica sentinței prin motivele de recurs invocate de Consiliul Local al Comunei Luncavița și Primarul Comunei Luncavița a vizat în esență nelegalitatea și netemeinicia sentinței pentru următoarele:
A fost invocată excepția lipsei calității procesuale pasive a Primarului Comunei Luncavița și a Consiliului Local al Comunei Luncavița motivat de împrejurarea că nu au calitate de angajator așa cum prevăd dispozițiile art. 10 și art. 14 C.muncii .
în conformitate cu art. 9 alin. (2) și (3) din Legea nr. 128/1997, posturile didactice se ocupă prin concurs, coordonarea metodologică a concursului este asigurată de Ministerul Educației și Cercetării, iar organizarea și desfășurarea acestora se face de către inspectoratele școlare și de directorii unităților de învățământ preuniversitar. Angajarea pe post se face pa baza deciziei de repartizare semnată de inspectoratul școlar general.
Ministerul Educației și Cercetării are calitatea de ordonator principal de credite, iar inspectoratul are calitatea de ordonator secundar de credite.
Consiliul Local al Comunei Luncavița și Primarul Comunei Luncavița nu au capacitate juridică, nu au cod fiscal, nu au buget propriu, nu sunt titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, ci doar Comuna.
Analizând sentința recurată din prisma criticilor formulate, Curtea a admis recursurile ca fondate, pentru următoarele considerente:
Cu privire la plata diferențelor salariale de 25%
Potrivit art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar: „Cuantumul brut al salariilor /soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile legii cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și ale măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.
Legea nr. 118/2010 a făcut obiectul controlului de constituționalitate, astfel prin deciziile nr. 872 și 874 din 25.06.2010, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile art. 1-8 și cele ale art. 10-17 din legea privind unele măsuri în vederea restabilirii echilibrului bugetar sunt constituționale.
în motivarea acestor decizii, Curtea Constituțională a reținut că măsura de diminuare a cuantumului salariului (indemnizației) soldei cu 25% a avut loc cu respectarea prevederilor art. 54 din Constituție. Dreptul la muncă este un drept complex care include și dreptul la salariu.
Astfel, diminuarea sa se poate realiza numai în condițiile strict și limitativ prevăzute de art. 53 din Constituție și anume:
„- să fie prevăzută de lege;
– să se impună restrângerea sa;
– restrângerea să se circumscrie motivelor expres prevăzute de textul constituțional și anume pentru : apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori a unui sinistru deosebit de grav;
– să fie necesară într-o societate democratică;
– să fie proporțională cu situația care a determinat-o;
– să fie aplicată în mod nediscriminatoriu;
– să nu aducă atingere existenței dreptului sau a libertății”.
Astfel, Curtea Constituțională a reținut că diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută de legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare.
Soluția legislativă cuprinsă în art. 1 din legea criticată a fost determinată de apărarea securității naționale.
Securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componență socială și economică.
Prin decizia nr. 1414/04.11.2009, Curtea a statuat că situația de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și implicit securitatea națională.
în expunerea de motive a Legii nr. 118/2010 se arată că, potrivit evaluării Comisiei Europene „activitatea economică a României, rămâne slabă și contrar așteptărilor inițiale, creșterea economică s-a menținut negativă în primul trimestru al anului 2010.
Curtea Constituțională a reținut că amenințarea la adresa stabilității economice continuă să se mențină, astfel încât Guvernul a fost îndrituit să adopte măsuri corespunzătoare pentru combaterea acesteia.
Una dintre aceste măsuri a fost diminuarea cuantumului salariilor/ indemnizațiilor/soldelor, cu 25%.
Curtea Constituțională a reținut că restrângerea prevăzută de legea criticată este necesară într-o societate democratică, tocmai pentru menținerea democrației și salvgardarea ființei statului.
Cu privire la proporționalitatea situației care a determinat restrângerea, Curtea Constituțională a constatat că există o legătură de proporționalitate între mijloacele folosite (reducerea cu 25% a cuantumului salariului /indemnizației/soldei) în scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare), reechilibrarea bugetului de stat și că există un echilibru echitabil între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.
Măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar, în același cuantum și mod.
Curtea Constituțională a reținut că Legea nr. 118/2010 nu aduce atingere substanței dreptului, din moment ce condițiile prevăzute la art. 53 din Constituție sunt respectate. Măsura reducerii cu 25% a cuantumului salariului /indemnizației/soldei, are un caracter temporar, tocmai pentru a nu se afecta substanța dreptului constituțional protejat. Restrângerea exercițiului unui drept trebuie să dureze numai atât timp cât se menține amenințarea în considerarea căreia această măsură a fost edictată.
Existența unui control de constituționalitate nu împiedică însă instanța să verifice dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și legile interne în conformitate cu prevederile art. 20 din Constituție.
în mod eronat prima instanță a constatat că există neconcordanțe între prevederile Legii nr. 118/2010 și art. 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
Atât Constituția României în art. 53, cât și documentele internaționale în materia drepturilor omului, prevăd posibilitatea diminuării rezonabile a gradului de protecție oferită unor drepturi fundamentale în anumite situații cu respectarea unor condiții, câtă vreme prin aceasta nu este atinsă chiar substanța drepturilor.
Simpla lecturare a dispozițiilor cuprinse în art. 1 din Protocolul nr. 1 pune în evidență faptul că protecția pe care el o instituie cu privire la dreptul de proprietate nu este absolută.
în concepția Curții Europene art. 1 din Protocolul nr. 1, nu conține numai principiul dreptului de proprietate ci și alte două principii care constituie limite ale exercitării acestui drept : posibilitatea privării de proprietate pentru cauză de utilitate publică și reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.
Măsura dispusă prin Legea nr. 118/2010 de diminuare cu 25% a salariului/indemnizației/soldei îndeplinește condițiile impuse de art. 1 Protocol nr. 1 și condițiile specifice ce rezultă din jurisprudența C.E.D.O.
Astfel, diminuarea salariului cu 25%, ca un corolar al dreptului la muncă, a fost prevăzută prin lege și a fost determinată de apărarea securității naționale, care implică, pe lângă securitatea din domeniul militar și o componentă socială și economică.
în expunerea de motive a Legii nr. 118/2010, se arată că, potrivit evaluării Comisiei Europene, activitatea economică a României rămâne slabă și contrar așteptărilor inițiale, creșterea economică s-a menținut negativă în primul trimestru al anului 2010.
S-a mai arătat că din „misiunea de evaluare efectuată de serviciile Comisiei împreună cu experții FMI și ai Băncii Mondiale în perioada 26 aprilie-20 mai 2010, pentru a analiza progresele înregistrate în ceea ce privește condițiile specifice atașate tranșei a treia în valoare de 1,15 miliarde de euro, în cadrul programului de asistență financiară, a rezultat faptul că, în condițiile politicilor curente, ținta de deficit fiscal pentru 2010, de 6,4% din PIB, nu va putea fi îndeplinită din cauza unor deteriorări ale condițiilor economice, a unor dificultăți în colectarea veniturilor și derapajelor pe partea de cheltuieli.
Așadar, restrângerea prevăzută de Legea nr. 118/2010 este necesară într-o societate democratică, tocmai pentru menținerea democrației și salvgardarea ființei statului.
Trebuie avută în vedere marja mare de apreciere pe care Curtea Europeană a lăsat-o statelor în stabilirea propriilor politici, această marjă putând fi mai mare atunci când necesitatea intervenției statului rezultă din consecințele pe care criza economică internațională le produce asupra deficitului bugetar.
Cu privire la proporționalitatea situației care a determinat măsura de restrângere a salariului, se constată că există o legătură de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul legitim urmărit, de asemenea există un echilibru echitabil între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.
Restrângerea exercițiului dreptului la salariu are un caracter temporar, măsura fiind luată până la finele anului 2010, iar în acest mod nu se afectează substanța dreptului constituțional protejat.
Dacă se are în vedere și procentul pentru care a operat diminuarea salariului cu 25% se poate concluziona că există un echilibru just între scopul vizat și mijloacele folosite, iar reclamantului nu i-a fost impusă o sarcină disproporționată și excesivă.
în concluzie, Curtea apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează un just echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.
Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului reținută de instanța de fond nu are incidență în cauză, întrucât are în vedere alte situații decât cea în speță.
într-adevăr, Curtea Europeană a statuat că dreptul la salariu poate fi considerat un bun în sensul prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1, însă Curtea Europeană face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești pe viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată.
Astfel, în Cauza Lelas c. Croația (20.05.2010), Curtea a statuat că nu este consacrat de Convenție dreptul de a fi plătit în continuare cu un anumit cuantum al salariului.
în Cauza Eskelimen c. Finlanda (19.04.2007) în care reclamanții au susținut că au dreptul la o alocație suplimentară care fusese abrogată, Curtea a reținut că în Convenție nu este consacrat dreptul de a continua plata unui salariu într-un anumit cuantum, iar pretenția poate fi considerată „bun” dacă este suficient determinată și fundamentată din punct de vedere legal în dreptul intern.
Tot astfel, în Cauza Rechko c. Ucraina (08.11.2005), Curtea a considerat că este la libera apreciere a statului să stabilească ce beneficii sunt plătite persoanelor din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau înceta plata anumitor beneficii prin modificări corespunzătoare ale legislației.
Rezultă deci, că o astfel de ingerință nu are caracterul unei privări de proprietate, iar statul se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor sale în acest domeniu.
în Cauza Wieczarek c. Polonia (08.12.2009) sau Mellacher c. Austria (19.12.1989), Curtea a constatat că nu este rolul său de a verifica în ce măsură existau soluții legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public urmărit, cu excepția situațiilor în care aprecierea autorităților este vădit lipsită de orice temei.
în ceea ce privește jurisprudența C.E.D.O. reținută de prima instanță referitoare la privarea de proprietate fără plata unei despăgubiri, nici aceasta nu are incidență în cauză, întrucât se referă la alte situații decât cea în speță.
în jurisprudența Curții Europene noțiunea de „privare de proprietate” semnifică preluarea completă și definitivă a unui bun. Titularul dreptului asupra acelui bun nu mai are posibilitatea exercitării vreunuia din atributele conferite de dreptul pe care îl avea în patrimoniul său. Situațiile de acest gen reținute de practica jurisdicțională europeană sunt: naționalizări, exproprieri, confiscări.
Ori, în prezenta cauză nu este vorba despre o preluare completă și definitivă a salariului, ci este vorba de o reducere temporară a salariului personalului bugetar cu 25%, măsură care nu aduce atingere substanței dreptului nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează un just echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului.
Pentru considerentele arătate mai sus, potrivit art. 312 C.proc.civ., Curtea a admis recursul formulat și a modificat în tot sentința recurată, în sensul respingerii acțiunii ca nefondată.
Cu privire la plata diferențelor de indemnizație de concediu
în mod greșit instanța de fond a reținut că indemnizația privind concediul de odihnă în sistemul bugetar se calculează conform dispozițiilor art. 145 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 (C.muncii).
în cauză sunt aplicabile prevederile H.G. nr. 250/1992 privind concediul de odihnă și alte concedii ale salariaților din administrația publică, din regiile autonome cu specific deosebit și din unitățile bugetare, care sunt norme cu caracter special care se aplică cu prioritate atunci când vin în concurs cu norme cu caracter general.
Potrivit art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 250/1992 pe durata concediului de odihnă salariații au dreptul la o indemnizație calculată în raport cu numărul de zile de concediu înmulțite cu media zilnică a salariului de bază, sporului de vechime și dup caz indemnizației pentru funcția de conducere luate împreună, corespunzător fiecărei luni calendaristice în care se efectuează zilele de concediu de odihnă iar potrivit alin. (2), media zilnică a veniturilor prevăzute la alin. (1) se stabilește în raport cu numărul zilelor lucrătoare din fiecare lună în care se efectuează zilele de concediu.
Prin art. 21 din Normele metodologice privind efectuarea concediului de odihnă al personalului didactic din învățământ, emise în aplicarea art. 103 din Legea nr. 128/1997 și a H.G. nr. 250/1992, norme aprobate prin Ordinul Ministrului Educației nr. 325/1998, se prevede că: „pe durata concediului de odihnă, cadrele didactice au dreptul la o indemnizație calculată în raport cu numărul zilelor de concediu înmulțite cu media zilnică a salariului de bază, a sporului de vechime și după caz, a indemnizației pentru funcția de conducere, luate împreună, corespunzătoare fiecărei luni calendaristice în care se efectuează zilele de concediu; în cazul în care concediul de odihnă se efectuează în cursul a două luni consecutive, media veniturilor se calculează distinct pentru fiecare lună în parte.
în consecință, indemnizația de concediu a fost calculată în mod corect de către pârâți cu respectarea prevederilor H.G. nr. 250/1992 raportat la drepturile salariale pentru luna calendaristică în care acesta s-a efectuat, drepturi salariale care sunt diminuate conform Legii nr. 118/2010.
Faptul că indemnizația de concediu se plătește anterior plecării în concediu ca o facilitate în favoarea salariatului, nu are nicio relevanță cu privire la calculul indemnizației de concediu și nu atrage incidența unor alte norme legislative, atât timp cât avem norme speciale care reglementează modul de calcul al indemnizației de concediu.
Curtea nu a reținut motivele de recurs referitoare la lipsa calității procesual pasive a pârâților întrucât calitatea procesual pasivă a Consiliului Local Luncavița și Primarul Comunei Luncavița nu derivă din calitatea de angajator, ci din normele legale privind finanțarea învățământului preuniversitar, iar în ceea ce privește Inspectoratul Școlar calitatea sa procesual pasivă derivă din atributele sale de organizare și validare a concursurilor pentru ocuparea posturilor didactice, funcția de îndrumare și control asupra directorului unității de învățământ, precum și din prevederile art. 10 și 11 din H.G. nr. 538/2001, potrivit cărora la nivelul fiecărui Inspectorat Școlar se constituie Comisia pentru stabilirea cheltuielilor medii anuale pe instituții de învățământ preuniversitar, iar sumele necesare se calculează de fiecare instituție de învățământ preuniversitar în funcție de costul anual orientativ elev/școlar comunicat de Inspectoratul Școlar Județean.
Pentru considerentele arătate mai sus, potrivit art. 312 C.civ., Curtea a admis recursurile formulate și a modificat în parte sentința recurată în sensul respingerii acțiunii astfel cum a fost completată, ca nefondată, menținând celelalte dispoziții ale sentinței recurate.
(Judecător Jelena Zalman)
