Materie: RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL. DREPTURI SALARIALE ALTELE DECÂT CELE PREVĂZUTE EXPRES DE LEGE, ACORDATE PERSONALULUI BUGETAR PRIN CONTRACT COLECTIV DE MUNCĂ/ ACORD COLECTIV DE MUNCĂ. NELEGALITATE. MENŢINEREA ACTELOR ADMINISTRATIVE ÎNCHEIATE DE CURTEA DE CONTURI CA FIIND TEMEINICE ŞI LEGALE.
-art.12 Legea nr.130/1996;
-art.31, art.38, art.72 din Legea nr.188/1999;
-art.1, art.13, art.47 din Legea nr.138/1999;
-Legea nr.9/2006;
-art.137 din Constituţie.
Decizia nr.31/CA/11.01.2012 a Curţii de Apel Oradea – Secţia a II – a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Prin sentinţa nr.905/CA/2011 pronunţată la 13 aprilie 2011, Tribunalul S. M. a admis acţiunea în contencios administrativ înaintată de reclamanţii C. L. A. şi P. C. A. împotriva pârâtei C. C. A R. în nume propriu şi pentru C. C. S. M., în sensul că a anulat Încheierea nr. VI. 286/13.10.2010 emisă de pârâtă, a admis contestaţia înregistrată sub nr. 1202/06.09.2010 şi a anulat Decizia nr. 23/16.08.2010 emisă de C. de C. S. M. în baza procesului verbal de constatare nr. 1716/23.07.2010.
Pentru a pronunţa astfel, analizând actele şi lucrările dosarului, instanţa a reţinut următoarele :
Cu ocazia efectuării auditului financiar al contului de execuţie bugetară pe anul 2009 la Primăria Comunei A., C. de C. S. M. a constat că, în cursul anului 2009, entitatea auditată a acordat salariaţilor săi funcţionari publici personal contractual drepturi salariale reprezentând spor de dispozitiv în cuantum de 25% din salariul de bază. Acordarea acestor drepturi a fost apreciată de către organul de auditare ca fiind abatere de la legalitate şi regularitate, astfel că pentru valorificarea procesului verbal de constatare a abaterilor nr. 1716/23.07.2010, a fost emisă Decizia nr. 23/2010 prin care s-au stabilit măsuri de remediere a deficienţelor constatate.
Împotriva acestei decizii entitatea auditată, reclamantă în prezenta cauză, a formulat contestaţie în condiţiile art. 92 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 1/04.02.2009 a Plenului Curţii de Conturi a României, contestaţie prin care a solicitat revocarea măsurilor dispuse prin decizie.
Contestaţia entităţii auditate a fost respinsă de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor a Curţii de Conturi a României prin Încheierea nr. VI. 286/13.10.2010, pentru argumentele de fapt şi de drept invocate şi prin întâmpinarea formulată în prezenta cauză.
Sporul de dispozitiv de 25% din salariul de bază cu privire la care se solicită anularea Decizie nr. 23/2010, respectiv a încheierii de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva acesteia, au fost stabilite în favoarea salariaţilor din aparatul de specialitate al Primarului Comunei A. prin Hotărârea nr. 30/2005 a Consiliului Local A. Întrucât organul de auditare a apreciat că aceste acte administrative sunt nelegale sub aspectul drepturilor salariale de mai sus fiind încheiate contrar legilor de salarizare a personalului din sectorul bugetar, a înlăturat prevederile din actele juridice apreciate de aceasta ca nelegale şi a constat că plata acestor drepturi salariale s-a făcut fără o bază legală şi a obligat conducerea autorităţii publice auditate să recupereze sumele de bani acordate cu acest titlu de la persoanele vinovate.
Atât prin contestaţia formulată cu ocazia îndeplinirii procedurii prealabile sesizării instanţei cât şi prin prezenta acţiune în contencios administrativ, reclamanta a invocat nelegalitatea măsurilor adoptate de către pârâtă, principalul argument juridic al acesteia fiind reprezentat de valabilitatea hotărârii de consiliu local, organ deliberativ al autorităţii publice locale şi a dispoziţiilor primarului emise în executarea acestuia, respectiv a actelor juridice în baza cărora s-au angajat cheltuielile bugetare a căror recuperare a fost dispusă, nulitatea acestor acte juridice nefiind constatată de către o instanţă judecătorească.
Având în vedere argumentele de drept invocate de către părţi, pe de o parte invocarea legalităţii actelor juridice care au stat la baza angajării cheltuielilor bugetare urmare a nedeclarării ca nelegale a acestora de către o instanţă de judecată competentă, iar pe de altă parte apărările invocate de către pârâtă în sensul nelegalităţii clauzelor actelor juridice care au stat la baza cheltuielilor, pentru asigurarea dreptului la apărare al ambelor părţi din litigiu, al dreptului tuturor părţilor la un proces echitabil, pentru lămurirea limitelor sesizării sale, instanţa în condiţiile art. 129 alin. 4 Cod procedură civilă, a solicitat pârâtei să-şi exprime poziţia procesuală în cauză.
Astfel, instanţa a solicitat pârâtei să precizeze dacă prin argumentele de drept invocate prin întâmpinare solicită instanţei de judecată să se pronunţe aceasta asupra legalităţii actelor juridice în discuţie sau aceste argumente sunt formulate doar pentru susţinerea legalităţii actelor administrative întocmite de către pârâtă prin care în mod unilateral a apreciat aceleaşi acte juridice ca fiind nelegale. De asemenea, instanţa apus în vedere pârâtei ca, în situaţia în care apărările sale tind la constatarea şi de către instanţa de judecată a nelegalităţii invocate să-şi exprime poziţia procesuală sub forma unui act de procedură sau a unei excepţii care să îndeplinească condiţiile unui act de sesizare al instanţei.
Prin răspunsul formulat la solicitarea instanţei, Curtea de Conturi a R. declară că prin întâmpinarea formulată în cauză a susţinut şi a dezvoltat argumentele care în opinia sa susţin legalitatea actelor administrative pe care le-a emis, apărările formulate fiind doar apărări personale, apărări de fond în susţinerea legalităţii actelor administrative contestate (fila nr. 88).
Faţă de această poziţie procesuală exprimată de către pârâtă, instanţa de contencios administrativ a constatat că, în prezenta cauză nu a fost chemată, legal sesizată, pentru a se pronunţa asupra legalităţii actelor administrative care au stat la baza angajării cheltuielilor bugetare reprezentând drepturi salariale acordate personalului bugetare din cadrul reclamantei întrucât, pentru verificarea legalităţii acestor acte administrative este necesară sesizarea instanţei de contencios administrativ fie pe cale directă, fie prin invocarea excepţiei de nelegalitate al acestuia, în condiţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În condiţiile în care,
– potrivit art. 125 alin. 1 şi art. 130 alin. 1 din României raportat la art. 2 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, instanţele judecătoreşti sunt chemate să înfăptuiască Justiţia în numele legii care este unică, imparţială şi egală pentru toţi, reprezentarea intereselor generale ale societăţii şi apărarea ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor fiind atributul Ministerului Public,
– actele juridice invocate de părţile unui litigiu pentru justificarea drepturilor conferite părţilor prin acestea nu sunt vădit nelegale (în sensul că prin acestea s-ar încălca în mod evident şi fără putinţă de tăgadă ordinea de drept, ar avea o cauză imorală sau un scop ilicit), pentru ca o instanţă de judecată să poată fi îndreptăţită a invoca din oficiu nulitatea unui act juridic,
– recursul în interesul legii privind categoriile de personal care beneficiază de dispoziţiile art. Dispoziţiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 139/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii, soluţionat de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 37/14.12.2009 având efecte doar pentru viitor de la data publicării, a fost publicat în M.O. nr. 217 la data de 07.04.2010,
– pentru verificarea unor apărări de fond cum sunt cele invocate în prezenta cauză de către pârâtă este necesară o dezbatere argumentată din partea ambelor părţi asupra motivelor de nulitate/nelegalitate invocate, într-un cadru procesual corect stabilit în faţa unei instanţe competente din punct de vedere material,
– a existenţei unei poziţii exprese din partea părţii prin care aceasta declară că nu înţelege să invoce vreo excepţie de nulitate sau de nelegalitate în cauză.
Reţinând şi cele de mai sus, instanţa de contencios administrativ a constatat că, apărările de fond privind nelegalitatea cheltuielilor bugetare angajate de către reclamantă, invocate de către Curtea de Conturi prin rapoartele de pot fi reţinute ca argumente de legalitate a actelor administrative întocmite de aceasta doar în cazul în care acestea nu sunt contestate de către entitatea auditată în faţa unei instanţei judecătoreşti şi că, enumerarea unor argumente de drept pentru nelegalitatea unui act juridic nu poate fi reţinută ca suficientă pentru înlăturarea unor acte juridice, declararea nulităţii/nelegalităţii unui act juridic fiind atributul exclusiv al instanţei judecătoreşti sau al unui organ cu activitate jurisdicţională şi nu al unei autorităţi publice, indiferent de atribuţiile legale ale acesteia.
Cu alte cuvinte, organele de auditare nu pot declara în mod unilateral ca nelegale acte juridice încheiate de către terţe persoane, ci, în măsura în care actele sale administrative în care s-au reţinut aceste motive de nelegalitate sunt contestate şi doreşte constatarea legalităţii acestora trebuie să solicite constatarea nelegalităţii de către instanţă.
În concluzia celor de mai sus, instanţa a constatat că verificarea temeiniciei apărărilor de fond invocate de către pârâtă pentru justificarea legalităţii actelor administrative contestate de către reclamantă excede prezentul cadru procesual, motiv pentru care, instanţa a soluţionat prezentul litigiu reţinând ca valabile şi necontestate legal actele juridice invocate de către reclamantă.
Potrivit art. 4 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, „prin aprobarea bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) se autorizează, pentru anul bugetar, veniturile şi cheltuielile bugetare, dupa caz.
Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele prevazute la art. 1 alin. (2), în cadrul cărora se angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, reprezintă limite maxime, care nu pot fi depăşite.
Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai in limita creditelor bugetare aprobate.
Angajarea şi utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovaţi, în condiţiile legii”, iar potrivit art. 14 alin. 3 din acelaşi act normativ, reguli bugetare, „ nici o cheltuiala nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici nu poate fi angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.”
Prin probele administrate în cauză, reclamanţii au făcut dovada că efectuarea cheltuielilor privind drepturile salariale către personalul bugetar din cadrul acesteia s-a realizat în baza unor acte administrative, acte juridice care prin necontestarea acestora au dobândit putere de lege pentru cei cărora li se adresează.
Prin urmare, instanţa a constatat că actele administrative emise de către autoritatea publică pârâtă prin care au constatat că angajarea cheltuielilor bugetare de către reclamantă reprezentând drepturi salariale către personalul contractual din cadrul acesteia sunt parţial nelegale, în limitele contestării acesteia, angajarea acestor cheltuieli având ca bază acte justificative legal încheiate.
În consecinţă, în temeiul art. 1,4, 8,10,18, din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, raportat la art. 12 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi şi a textelor de lege anterior amintite, instanţa a admis acţiunea în contencios administrativ înaintată de reclamanţi, a anulat Încheierea nr. VI. 286/13.10.2010 emisă de pârâtă, a admis contestaţia reclamanţilor şi să anuleze Decizia nr. 8/2010 emisă de Camera de Conturi S. M. în baza procesului verbal de constatare nr. 1716/23.07.2010 cu privire la stabilirea ca prejudiciu a drepturilor băneşti constând în „indemnizaţia de dispozitiv” acordată în procent de 25% din salariul de bază, cu obligarea pârâtei, fără obligarea pârâtei în temeiul art. 274 Cod procedură civilă la plata cheltuielilor de judecată reprezentând taxe judiciare, cheltuielile privind onorariul de avocat acestea nefiind solicitate şi nici dovedite.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen şi scutit de plata taxei de timbru, pârâta Curtea de Conturi a R., solicitând admiterea recursului formulat, modificarea în tot a sentinţei recurate, în sensul menţinerii ca fiind temeinică şi legală Încheierea nr.VI 286/13 octombrie 2010, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a R., precum şi Decizia nr.23/16 august 2010, emisă de C. de C. a judeţului S. M.
În dezvoltarea motivelor de recurs, arată că efectele actelor juridice emise de către recurentă sunt cele prevăzute de lege, Curtea de Conturi având în mod neechivoc drept competenţe şi atribuţii exercitarea funcţiei de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.
Formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor unităţilor administrativ – teritoriale, precum şi mişcarea fondurilor între aceste bugete prin misiuni de audit public extern competenţa exclusivă a Curţii de Conturi, iar funcţia de control a recurentei se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate, aşa după cum rezultă din dispoziţiilor art. 1, 2, 3, şi de la 21 la 37 inclusiv din Legea nr. 94/1992 privind organizare şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată.
Rolul şi competenţele ce revin Curţii de Conturi sunt prevăzute şi în art. 140 din Constituţia României, revizuită în anul 2003.
Arată recurenta că, potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. 1 din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, “exercită funcţia de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, furnizând Parlamentului şi, respectiv, unităţilor administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.”
În cadrul competenţelor prevăzute în art. 21, Curtea îşi desfăşoară atribuţiile specifice asupra mai multor domenii, din care enumără:
-formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor unităţilor administrativ -teritoriale, precum şi mişcarea fondurilor între aceste bugete;
-situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale de către instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi societăţile naţionale, precum şi concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică.
În cadrul competenţelor conferite prin lege, Curtea de Conturi îşi desfăşoară activităţile specifice asupra mai multor categorii de entităţi publice, din care aminteşte aici statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau neautonome.
De asemenea, Curtea de Conturi efectuează, în conformitate cu prevederile art. 26 din Legea nr. 94/1992, auditul financiar asupra conturilor anuale de execuţie a bugetelor locale, ale municipiului Bucureşti, ale judeţelor, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, ale municipiilor, ale oraşelor şi comunelor, precum şi asupra conturilor anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat, de la bugetul asigurărilor sociale de stat, de la bugetele locale şi de la bugetele fondurilor speciale, după caz.
Totodată, arată recurenta că, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 28 din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, efectuează o evaluare independentă asupra economicităţii, eficienţei şi eficacităţii cu care o entitate publică, un program, un proiect, un proces sau o activitate utilizează resursele publice alocate pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite.
S-a mai arătat că prin verificările pe care le realizează, Curtea de Conturi controlează, printre altele utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinaţiei stabilite; exactitatea şi realitatea situaţiilor financiare, aşa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare; economicitatea, eficacitatea şi eficienţa utilizării fondurilor publice.
Curtea de Conturi certifică acurateţea şi veridicitatea datelor din conturile de execuţie verificate.
În situaţia în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate şi se comunică entităţii auditate. În situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, cum este cazul prezentei speţe, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate.
Având în vedere textele de lege anterior invocate, susţine faptul că nu era necesar să se adreseze instanţei de judecată şi să ceară, în temeiul art. 24 din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, cu modificările şi completările ulterioare, constatarea nulităţii unora dintre clauzele contractului colectiv de muncă, întrucât Curtea de Conturi se poate pronunţa asupra legalităţii operaţiunilor patrimoniale derulate de entităţile pe care le verifică.
Totodată, arată că auditul efectuat de Curtea de Conturi s-a desfăşurat în mod corect şi legal. Acesta a constatat existenţa mai multor abateri de la legalitate şi regularitate şi a dispus, aşa cum prevede legea, conducerii entităţii auditate stabilirea întinderii prejudiciului cauzat recuperarea acestuia de la persoanele responsabile.
Rămânând irevocabilă o astfel de hotărâre judecătorească, înseamnă că se dă girul abuzului în administraţia publică românească, al încălcării legilor ce reglementează cheltuirea banului public şi a denaturării ideii de legalitate a acestui foarte important segment al statului de drept, care este legalitatea în general şi egalitatea cheltuirii banului public în particular, consecinţă pe care nici Curtea de Conturi nu şi-o poate asuma.
La pronunţarea sentinţei recurate, prima instanţă nu a avut în vedere nici Decizia nr. 838/27 mai 2009 a , referitoare la sesizarea formulată de Preşedintele României, privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, prezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pe de-o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte, prin care s-a statuat că: “În exercitarea atribuţiei prevăzute de art.126 alin. 3 din Constituţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are obligaţia de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a de către toate instanţele judecătoreşti, cu respectarea principiului fundamental al separaţiei şi echilibrului puterilor consacrat de art. 1 alin. 4 din Constituţia României. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu are competenţa instituţională să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege ori să efectueze controlul de constituţionalitate al acestora”.
Instanţa de fond nu a avut în vedere nici Deciziile nr. 818, 819, 820 şi 821 ale Curţii Constituţionale pronunţate la data de 03 iulie 2008 şi publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537/16 iulie 2008, prin care au fost admise excepţii de neconstituţionalitate şi în care s-au reţinut următoarele: “Un asemenea înţeles al dispoziţiilor ordonanţei, prin care se conferă instanţelor judecătoreşti competenţa de a desfiinţa norme juridice instituite prin lege şi de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstituţional, întrucât încalcă principiul separaţiei puterilor, consacrat în art. 1 alin. 4 din Constituţie, precum şi prevederile art. 61 alin. 1, în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării”.
În virtutea textelor constituţionale menţionate, Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală. Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia – art. 126 alin. 1 din Legea fundamentală – adică de a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective.
Drepturile băneşti suplimentare de care “se bucură” angajaţii reclamantei au fost obţinute cu încălcarea neîndoielnică a legii.
Actele administrative a căror anulare se solicită în prezentul litigiu, îndeplinesc toate condiţiile de formă şi de fond cerute de lege pentru validitatea acestora.
În drept, au fost invocate de recurentă dispoziţiile art. 299 şi următoarele Cod procedură civilă, art. 304 alin.l pct.9 şi art.304 indice 1 Cod procedură civilă, dispoziţiile art. 1 alin. 4, art. 61 alin. 1, art. 126 alin. 1 şi art. 140 din Constituţia României, revizuită în anul 2003, pe art. 1, 8 10, 11, 12, 14, 15, 17, şi 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, art. 1, 2, 3, 21, 22, 23, 24, de la art. 26 la art. 45, de la “2 la 65 din Legea nr. 94/1992, republicată cu modificările şi completările ulterioare, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 1/04 februarie 2009 a Plenului Curţii de Conturi a României.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului şi menţinerea în totalitate a hotărârii recurate, ca fiind legală şi temeinică.
În motivare s-a arătat că, în esenţă, sporul de dispozitiv şi drepturile pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii în muncă au fost acordate în baza contractului colectiv de muncă pentru personalul contractual şi a acordului colectiv pentru funcţionarii publici, aprobate prin HCL nr. 30/30.11.2005, acte care nu pot fi lipsite de efecte juridice, în lipsa unei hotărâri judecătoreşti prin care să se fi constatat în prealabil nulitatea lor. De asemenea s-a arătat că la momentul efectuării controlului Curţii de Conturi, nu au fost avute în vedere prevederile art. 55 din Legea nr. 571/2003 care fac distincţie între drepturi salariale şi sume incluse în venituri salariale.
În drept, au fost invocate prevederile art. 115 Cod procedură civilă.
Examinând sentinţa recurată, raportat la motivele de recurs invocate, precum şi sub toate aspectele, potrivit art. 304/1 Cod procedură civilă, instanţa a reţinut că recursul este fondat, urmând a fi admis şi modificată în totalitate sentinţa, în sensul respingerii acţiunii, pentru următoarele considerente:
Prin sentinţa recurată, instanţa a reţinut că nelegalitatea clauzelor cuprinse în contractul colectiv de muncă şi acordul colectiv de muncă ce au stat la baza cheltuielilor de personal sunt apărări de fond ale pârâtei în susţinerea legalităţii actelor administrative contestate prin prezenta acţiune, şi nu o sesizare formulată de pârâtă, în condiţiile art.24 din Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă sau o excepţie de nelegalitate. În consecinţă, în condiţiile în care pârâta nu a înţeles să solicite constatarea de către instanţă a nelegalităţii clauzelor contractului colectiv de muncă, apărările de fond ale acesteia au fost înlăturate.
Din această perspectivă, instanţa de recurs a observat că, într-adevăr, plata indemnizaţiei de dispozitiv şi a drepturilor speciale pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii în muncă s-a făcut în baza contractului colectiv de muncă pentru personalul contractual şi a acordului colectiv pentru funcţionarii publici, aprobate prin HCL nr. 30/30.11.2005, precum şi în baza Dispoziţiei nr. 750/31.05.2007 emisă de primarul Comunei A. (pentru indemnizaţia de dispozitiv).
Este adevărat că, potrivit art. 24 alin. 1 şi 2 din Legea 130/1996, clauzele cuprinse în contractele colective de muncă negociate cu încălcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate; nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanţa judecătorească competentă, la cererea părţii interesate.
Nu trebuie omis, însă, că, în speţa concretă dedusă judecăţii, nelegalitatea unor clauze din contractul colectiv de muncă/acordul colectiv a fost reţinută dă organele Curţii de Conturi tocmai în exercitarea prerogativelor conferite de lege acestei instituţii. Astfel, potrivit art.16 alin. 1 din Legea 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, Curtea de Conturi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, furnizând Parlamentului şi, respectiv, unităţilor administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.
În cadrul verificărilor pe care le realizează, Curtea de Conturi controlează, printre altele, utilizarea fondurilor alocate de la buget conform destinaţiei stabilite, respectiv acurateţea şi veridicitatea datelor din conturile de execuţie verificate. În condiţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică entităţii publice auditate această stare de fapt, care urmează să stabilească întinderea prejudiciului şi să dispună măsurile pentru recuperarea acestuia.
Raportat la aceste obligaţii stabilite de lege în sarcina organelor Curţii de Conturi, instanţa de recurs a apreciat că nu i se poate solicita şi impune acestui organ, cu titlu prealabil, să solicite în instanţă constatarea nulităţii absolute a clauzelor din contractul colectiv de muncă/acordul de muncă pe care le-a considerat a fi nelegale, câtă vreme tocmai în temeiul competenţelor fixate de lege, aceasta este obligaţia de a verifica conformitate cu legea a operaţiunilor derulate de entităţile pe care le verifică, constatările concretizându-se în deciziile emise.
De asemenea, în sprijinul soluţiei pronunţate de instanţa de fond, nu pot fi invocate nici prevederile art. 7 alin. 2 din Legea 130/1996, în conformitate cu care, contractele colective de muncă, încheiate cu respectarea dispoziţiilor legale, constituie legea părţilor. După cum s-a reţinut anterior, contractul colectiv de muncă/acordul colectiv nu este opozabil şi autorităţii de control, ci din contră aceasta are obligaţia de a verifica utilizarea resurselor bugetului unităţii administrativ-teritoriale, în conformitate cu principiul legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.
Prin urmare, curtea de apel a apreciat că, în examinarea legalităţii deciziei emise de Curtea de Conturi prin care s-a constatat nelegalitatea acordării unor drepturi băneşti, instanţa de judecată, fiind obligată să se pronunţe asupra celor reţinute, trebuie să se pronunţe implicit şi asupra temeiului invocat de reclamantă în susţinerea legalităţii acordării drepturilor respective, respectiv acordul de muncă şi contractul colectiv de muncă.
Iar raportat la acest aspect, instanţa a reţinut că problema juridică ridicată în speţă este dacă, în cazul personalului bugetar, prin contract colectiv de muncă/acord de muncă, pot fi acordate drepturi salariale altele decât cele prevăzute expres de lege.
În examinarea acestei probleme, instanţa a pornit de la prevederile art. 12 alin. 1 din Legea 130/1996, conform căruia contracte colective de muncă se pot încheia şi pentru salariaţii instituţiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale.
Prevederi similare sunt cuprinse şi în art. 72 alin. 1 din Legea 188/1999, care prevede că: autorităţile şi instituţiile publice pot încheia anual, în condiţiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, care să cuprindă numai măsuri referitoare la:
a) constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă;
b) sănătatea şi securitatea în muncă;
c) programul zilnic de lucru;
d) perfecţionarea profesională;
e) alte masuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale.
Totodată, potrivit art. 31 alin. 2 şi 3 din Legea 188/1999, funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii. Salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici.
Din examinarea acestor prevederi legale, rezultă sfera limitată a problemelor care pot face obiectul negocierii, care include mai mult aspecte de ordin social, ale condiţiilor de muncă, sănătăţii şi perfecţionării profesionale. Se va remarca faptul că, în privinţa funcţionarilor publici, legea face referire la „măsuri” care pot face obiectul acordurilor încheiate cu sindicatele.
De asemenea, art. 12 alin. 1 paragraful II din Legea 130/1996 nu poate fi interpretat în sensul dorit de reclamanta intimată, respectiv că este permisă acordarea unor drepturi băneşti a căror acordare şi cuantum nu sunt stabilite expres prin dispoziţii legale. Dimpotrivă, prin acest text de lege se confirmă caracterul legal al salariilor ce se cuvin personalului bugetar, atât sub aspectul acordării, cât şi al cuantumului acestora.
Prevederile art. 236 alin. 1 din Legea 53/2003 care definesc contractul colectiv de muncă, trebuie interpretate în strânsă legătură cu prevederile art. 12 alin. 1 din Legea 130/1996, căci contractul colectiv de muncă, încheiat între reprezentantul salariaţilor bugetari şi angajatorul acestora are un regim juridic special, determinat atât de situaţia personalului bugetar, cât şi de situaţia specială a veniturilor din care se face plata drepturilor salariale sau asimilate acestora. Astfel, cheltuielile necesare pentru personalul bugetar sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale. În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 137 alin. 1 din Constituţie, care prevăd că formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.
Ca atare, se impune ca şi drepturile salariale sau drepturile asimilate acestora să fie stabilite prin lege, în limite precise, drepturi ce nu pot constitui obiect de negociere şi care nu pot fi acordate/modificate prin convenţii colective.
În ceea ce priveşte stabilirea în lege a drepturilor băneşti acordate personalului contractual şi funcţionarilor publici din Primăria Comunei A., instanţa a reţinut că nici unul dintre aceste drepturi nu este prevăzut în lege a se acorda în favoarea acestora.
Astfel, în ceea ce priveşte indemnizaţia de dispozitiv, potrivit art. 1 din Legea 138/1999, dispoziţiile prezentei legi se aplică personalului militar şi civil din cadrul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei.
De asemenea, prin Decizia nr. 37/14.12.2009 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în judecarea recursului în interesul legii, s-a stabilit că dispoziţiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii se interpretează în sensul că indemnizaţia de dispozitiv lunară în cuantum de 25% din salariul de bază, prevăzută de art. 13 din acest act normativ, se acordă funcţionarilor publici şi personalului contractual care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor şi în instituţiile publice din subordinea ministerului, precum şi personalului care îşi desfăşoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale şi a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial şi înainte de transfer sau detaşare din cadrul fostului Minister de Interne.
Or, câtă vreme instituţia publică reclamantă nu se încadrează în enumerarea amintită, indemnizaţia de dispozitiv a fost acordată în mod nelegal.
De asemenea, s-a reţinut şi caracterul nelegal al acordării drepturilor băneşti constând în drepturi speciale pentru menţinerea sănătăţii şi integrităţii muncii. Potrivit art. 38 din Legea 188/1999, funcţionarii publici beneficiază de asistenţă medicală, proteze şi medicamente, în condiţiile legii. Pentru funcţionarii publici, dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente este reglementat de Legea 9/2006. În ceea ce priveşte personalul contractual, acordarea acestor drepturi nu are reglementare legală.
Faţă de aceste aspecte, s-a reţinut că actele administrative emise de către organele Curţii de Conturi sunt legale şi temeinice.
Faţă de considerentele expuse, în baza art. 312 alin. 3 Cod procedură civilă, a fost admis recursul şi modificată în totalitate sentinţa, în sensul respingerii acţiunii formulate.
S-a luat act de faptul că recurenta nu a solicitat cheltuieli de judecată în recurs.
