1.) – Obiectul acţiunii
Prin acţiunea în administrativ înregistrată la această instanţă sub nr. 4552/114/2011 din 22.06.2011, reclamantul P.J. Buzău a solicitat anularea Hotărârii nr. 108 din 22.06.2011 adoptată de C.J. Buzău.
2.) – Motivarea acţiunii
2.1.) – În fapt, reclamantul a învederat că la data de 22.06.2011 pârâtul a adoptat Hotărârea nr. 108/2011 prin care s-a aprobat organizarea pentru data de 17.07.2011 a referendumului la nivel judeţean pentru consultarea cetăţenilor judeţului Buzău cu privire la desfiinţarea judeţului Buzău ca unitate administrativ – teritorială prin modificarea limitelor teritoriale, stabilindu-se totodată modalitatea în care sunt chemaţi locuitorii judeţului să se pronunţe, sumele necesare desfăşurării acţiunii şi programul calendaristic.
2.2.) – Consideră că hotărârea contestată este afectată de nulitate, întrucât a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, art. 2 alin. 1 lit. c) , art. 11 , art. 13 şi art. 14 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, art. 4 şi 5 din Carta Europeană a Autonomiei Locale şi art. 22 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.
2.3.) – Pe acest fond, reclamantul a invocat în esenţă că : actul administrativ contestat are caracter normativ şi instituie o normă generală la nivelul judeţului ; problemele privind organizarea administraţiei publice locale , a teritoriului , în speţă, desfiinţarea judeţului , au caracter de interes naţional astfel că nu pot fi supuse decât referendumului naţional ; prin adoptarea actului contestat se încalcă competenţa referitoare la stabilirea problemelor de interes naţional ce pot face obiectul referendumului, îngrădindu-se totodată dreptul Preşedintelui României în aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. 1 , 80, 81 şi 90 din Constituţie ; stabilirea prin hotărârea adoptată a unor probleme de interes naţional reprezintă un amestec al autorităţii deliberative în exercitarea unor atribuţii exclusive ce-i revin Preşedintelui României , dar şi o nesocotire a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor ; prin actul administrativ emis se aprobă organizarea unei activităţi pentru care nu sunt alocate sumele necesare, urmând a se dispune în acest sens la următoarea rectificare de buget şi nici nu se justifică urgenţa cu care s-a procedat la convocarea unei şedinţe extraordinare.
2.4.) – În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile art. 123 alin. 5 din României , art. 19 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 340/2004 , art. 1 alin. 8, art. 3 alin. 1 şi 3, art. 7 alin. 5 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004.
3.) – Întâmpinarea
3.1.) – Pârâtul a formulat întâmpinare în temeiul art. 115-118 din Codul de procedură civilă, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
3.2.) – Răspunzând punctual motivelor de critică invocate prin acţiune, pârâtul a susţinut că Legea nr. 3/2000 şi Legea nr. 215/2011 nu instituie obligativitatea de aplicare a prevederilor Legii nr. 52/2003 în cazul referendumului , iar hotărârea adoptată nu intră sub incidenţa acestei legi, conform art. 6 alin. 9 ; obiectul referendumului este o problemă de interes local întrucât se adresează exclusiv cetăţenilor judeţului Buzău ; dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 3/2000 nu prezintă relevanţă pentru cauză , în raport de interdicţiile instituite , iar prevederile art. 13 alin. 1 şi 3 sunt incidente în sensul că desfiinţarea judeţului Buzău este o problemă de interes local, făcând obiectul unei propuneri legislative ; reclamantul se află într-o vădită eroare referitor la prevederile art. 22 din Legea nr. 215/2001, întrucât desfiinţarea judeţului are drept consecinţă directă modificarea limitelor teritoriale ; adoptarea hotărârii contestate s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor art. 4 şi 5 din Cartea Europeană a Autonomiei Locale ; sursa de finanţare a fost prevăzută la art. 3 din hotărâre , în temeiul art. 14 din Legea nr. 273/2006 (filele 28 – 33) .
4.) – Răspuns la întâmpinare
Prin memoriul depus la filele 53 -56 dosar , reclamantul a formulat răspuns la întâmpinare , invocând în dezvoltarea motivelor acţiunii : caracterul facultativ al organizării referendumului la nivelul unei unităţi administrativ teritoriale ; nerespectarea procedurilor de elaborare a proiectului de act normativ; actul de propunere ca şi actul de decizie privind organizarea referendumului pentru desfiinţarea judeţului Buzău depăşesc competenţele stabilite de Legea nr. 215/2001 atât pentru Preşedinte cât şi pentru Consiliul Judeţean ; însăşi expunerea de motive a hotărârii contestate confirmă faptul că desfiinţarea judeţului este o problemă de interes naţional ; hotărârea adoptată este afectată de nelegalitate şi sub aspectul aprobării programului calendaristic , în raport de art. 46 din legea nr. 3/2000 ; contrar apărărilor formulate prin întâmpinare, hotărârea a fost adoptată cu încălcarea art. 4 şi 5 din Cartea Europeană a Autonomiei Locale , iar pârâtul nu dispune de fonduri suplimentare susceptibile a fi alocate pentru organizarea referendumului.
5.) – Probe
5.1.) – În sprijinul susţinerilor formulate prin acţiune, reclamanta a depus la dosar următoarele înscrisuri : adresele nr. 7477/22.06.2011 şi nr. 7480/22.06.2011 ( filele 7, 8 ) , hotărârea nr. 108 din 22.06.2011 adoptată de Consiliul Judeţean Buzău ( filele 10 – 12 ) , programul calendaristic privind realizarea acţiunilor ( 12-18 ) , expunerea de motive la proiectul de hotărâre înregistrată sub nr. 6784/20.06.2011 ( filele 16-18) , iar ca precedente judiciare : decizia nr. 528/R/30.06.2009 pronunţată de Curtea de Apel Braşov ( filele 58-63) şi sentinţa nr. 1475/28.06.2011 pronunţată de Tribunalul Vâlcea în dosarul nr. 2865/90/2011 (filele 64 – 68) .
5.2.) – În sprijinul susţinerilor formulate prin întâmpinare, pârâtul a depus la dosar următoarele înscrisuri : adresa nr. 6829/20.06.2011 (fila 34), procesul verbal încheiat în şedinţa extraordinară a Consiliului Judeţean Buzău din 22.06.2011 (filele 35 – 39 ) , sentinţa nr. 1626 din 28.06.2011 pronunţată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr. 3288/91/2011 – ca precedent judiciar (filele 77 -84) şi extrase din legislaţia incidentă cauzei ( filele 40-46 , 47 – 52, 73-76 ) , iar la termenul de judecată din 5.07.2011 a depus note de concluzii scrise prin care a stăruit motivat în respingerea acţiunii ca neîntemeiată ( filele 69 – 72, 84).
6.) – Analiză . Constatări
Examinând acţiunea formulată de reclamant în raport de motivele invocate, dispoziţiile legale aplicabile şi probatoriul administrat , tribunalul reţine în fapt şi în drept :
6.1.) – Prezentarea Hotărârii nr. 108/22.06.2011 adoptată de C.J.Bz.
Prin hotărârea nr. 108 din 22.06.2011 adoptată de Consiliul Judetean Buzău s-a aprobat organizarea referendumului la nivel judeţean pentru consultarea locuitorilor judeţului Buzău cu privire la desfiinţarea judeţului Buzău ca unitate administrativ teritorială prin modificarea limitelor teritoriale.
Prin actul administrativ enunţat s-au stabilit şi alte măsuri privind referendumul şi anume : data organizării referendumului – 17.07.2011; modalitatea în care sunt chemaţi să se pronunţe locuitorii judeţului ; programul calendaristic privind organizarea şi desfăşurarea referendumului ; finanţarea cheltuielilor legate de organizarea acestuia.
Hotărârea Consiliului Judeţean Buzău a fost adoptată în cadrul şedinţei extraordinare din 22.06.2011, fiind îndeplinite condiţiile de cvorum şi respectându-se prevederile legale în ceea ce priveşte publicarea şi comunicarea acesteia , după adoptare.
Actul administrativ contestat a fost adoptat în conformitate cu prevederile art. 5 din Carta Europeană a Autonomiei Locale – ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, art. 2, art. 22 , art. 91 al.1 lit. f) şi art. 97 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 , art. 13 , art. 14 , art. 16 şi urm. din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului şi a avut la bază proiectul de hotărâre şi expunerea de motive privind consultarea cetăţenilor judeţului Buzău prin referitor la propunerea de desfiinţare a judeţului Buzău.
În actele premergătoare ale hotărârii s-a invocat faptul că la iniţiativa Preşedintelui României , Guvernul încearcă promovarea unui proiect de lege privind modificarea organizării administrativ teritoriale a României prin desfiinţarea actualelor judeţe , sub asumarea răspunderii în Parlament, în lipsa oricărei dezbateri publice şi a consultării cetăţenilor.
În proiectul prezentat la nivel de enunţ , judeţul Buzău urmează a fi parte integrantă a mega – judeţului Constanţa , alături de judeţele Vrancea, Galaţi, Brăila, Tulcea şi Constanţa , ignorându-se tradiţiile ţinutului Buzău , legate de începuturile creştinismului în aceste locuri prin martirizarea lui Sava Gotul în anul 372 în râul Mousaios , dar şi faptul că are prima menţiune documentară în anul 1481 ( Proclamaţia lui Stefan cel Mare către locuitorii ţinuturilor Buzăului , Râmnicului şi Brăilei ) , iar din anul 1821 până în 1951 şi respectiv din 1968 până în prezent a fost organizat ca entitate de sine stătătoare.
6.2) – Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ contestat
În categoria condiţiilor de valabilitate a actului administrativ ce se contestă , tribunalul are în vedere atât condiţiile de legalitate cât şi cele de oportunitate .
6.2.1.) – Cu privire la condiţiile de legalitate , tribunalul reţine :
a) – În referire la motivul de critică privind nerespectarea prevederilor art. 6 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională ( în condiţiile în care se apreciază că hotărârea are un caracter normativ , instituind o normă generală la nivelul judeţului )
Motivul de critică este neîntemeiat.
Motivul de critică este neîntemeiat.
Motivul de critică este neîntemeiat.
În acest sens se are în vedere :
Prevederile art. 6 alin. 1-8 din legea enunţată statuează asupra procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative , precum şi asupra participării la procesul de elaborare a acestora.
La art. 6 alin. 9 din Legea nr. 52/2003 se instituie o excepţie , dispunându-se în sensul că :
” În cazul reglementării unei situaţii care , din cauza circumstanţelor sale excepţionale , impune adoptarea de soluţii imediate , în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public , proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare” .
Or , în cauza dedusă judecăţii sunt întrunite întocmai condiţiile impuse de norma evocată , în sensul că : proiectul de hotărâre , afişat pe site –ul Consiliului Judeţean Buzău la data de 20.06.2011 a fost supus dezbaterii plenului consiliului în şedinţa extraordinară din 22.06.2011 pe fondul propunerii formulate de Preşedintele României , în cadrul şedinţei Guvernului din 8.06.2011 , privind reorganizarea teritoriului pe opt judeţe mari , având drept efect desfiinţarea judeţelor.
Altfel spus : proiectul de hotărâre a fost dezbătut în procedură de urgenţă ; circumstanţele speciale vizează declaraţiile Preşedintelui şi Primului Ministru cu privire la asumarea răspunderii până la sfârşitul lunii iulie 2011 , existând posibilitatea adoptării actului normativ privind desfiinţarea judeţelor fără respectarea prevederilor legale sub aspectul consultării prealabile a cetăţenilor ; se preconizează o atingere adusă interesului public legitim astfel cum este definit de art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004 ( garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor , satisfacerea nevoilor comunitare , realizarea competenţelor autorităţilor publice ) ; organizarea referendumului reprezintă în fapt şi în drept însuşi demersul de consultare a cetăţenilor .
Prin urmare , tribunalul apreciază că dispoziţiile Legii nr. 52/2003 nu sunt incidente cauzei. De altfel , nerespectarea prevederilor acestei legi nu este sancţionată . Pe de altă parte, nici Legea nr. 3/2000 şi nici Legea nr. 215/2001 nu instituie obligativitatea aplicării prevederilor Legii nr. 52/2003 în cazul referendumului.
Este evident , deci , că în raport de prevederile art. 6 alin. 9 din Legea nr. 52/2003 , actul administrativ contestat nu intră sub incidenţa acestei legi.
b) – În referire la motivul de critică privind nerespectarea prevederilor art. 2 alin. 1 lit. c) , art. 3 , art. 11 , art. 13 şi art. 14 din Legea nr. 3/2000 , precum şi art. 4 şi 5 din Carta Europeană a Autonomiei Locale
În acest sens s-a avut în vedere :
În acest sens s-a avut în vedere :
Conform art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 3/2000 , referendumul naţional constituie forma şi mijlocul de consultare directă şi de exprimare a voinţei suverane a poporului român cu privire la probleme de interes naţional.
Potrivit art. 3 din legea invocată , problemele care , potrivit art. 152 din Constituţie , nu pot fi supuse revizuirii nu pot face obiectul referendumului , la art. 11 alin. 1 dispunându-se în sensul că Preşedintele României , după consultarea Parlamentului , poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la probleme de interes naţional.
Tribunalul apreciază că dispoziţiile legale invocate nu sunt aplicabile cauzei , ele referindu-se la referendumul naţional.
Atât Carta Europeană a Autonomiei Locale , ratificată de România prin Legea nr. 199/1997 , cât şi Legea nr. 215/2001 definesc principiul autonomiei locale ca reprezentând capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona în nume propriu , în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.
Conform art. 5 din Carta Europeană a Autonomiei Locale , pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale , colectivităţile locale în cauză trebuie să fie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite.
Această dispoziţie a fost prevăzută în legislaţia internă prin dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, conform cărora : ” Delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor , municipiilor şi judeţelor se stabileşte prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ – teritoriale respective prin referendum , care se organizează potrivit legii .
Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului prevede la art. 13 şi 14 :
Art. 13 (1) Problemele de interes deosebit din unităţile administrativ – teritoriale şi subdiviziunile administrativ – teritoriale ale municipiilor pot fi supuse , în condiţiile prezentei legi, aprobării locuitorilor, prin referendum local.
(2) Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localităţile componente ale comunei sau oraşului ori numai în unele dintre acestea. În cazul referendumului la nivel judeţean, acesta se poate desfăşura în toate comunele şi oraşele din judeţ ori numai în unele dintre acestea, care sunt direct interesate.
(3) Proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor se înaintează Parlamentului spre adoptare numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ – teritoriale respective, prin referendum . În acest caz organizarea referendumului este obligatorie.
Art. 14 . (1) Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, după caz, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean sau a unei treimi din numărul consilierilor locali, respectiv al consilierilor judeţeni.
În raport de probatoriul administrat , tribunalul apreciază că toate aceste dispoziţii legale au stat la baza emiterii Hotărârii nr. 108/22.06.2011 a Consiliului Judeţean Buzău.
Stabilirea problemelor de interes local care pot face obiectul consultării cetăţenilor prin referendum este atributul exclusiv al consiliilor locale şi judeţene şi al primarilor şi preşedinţilor consiliilor judeţene, instituit prin art. 13 şi 14 din Legea nr. 3/2000, normele respective fiind în deplină concordanţă cu principiul autonomiei locale. Conform principiului evocat , o autoritate locală poate , în limitele legii bineînţeles , să decidă anumite direcţii de acţiune având în vedere interesele cetăţenilor pe care îi reprezintă.
În raport de prevderile legale expuse , este evident că Preşedintele Consiliului Judeţean Buzău şi Consiliul Judeţean Buzău au obligaţia de a consulta cetăţenii judeţului ori de câte ori trebuie luate decizii ale căror efecte se răsfrâng asupra întregii populaţii a judeţului , dreptul cetăţenilor de a participa în modul cel mai direct la rezolvarea treburilor publice fiind consacrat încă din preambulul Cărţii Europene a Autonomiei Locale.
Cu atât mai mult , consultarea devine obligatorie în situaţiile în care urmează să fie luate decizii la nivel naţional cu impact asupra cetăţenilor unei unităţi administrativ teritoriale , fără ca măcar autorităţile administraţiei publice locale care protejează interesele acestora să fie consultate cu privire la la decizia ce urmează a fi luată ( art. 4 pct. 6 din Carta Europeană a Autonomiei Locale ).
Or , în cauza dedusă judecăţii decizia ce urmează a fi luată la nivelul Guvernului prin asumarea răspunderii vizează desfiinţarea judeţului Buzău. Dată fiind consecinţa directă a acestei acţiuni : desfiinţarea limitelor teritoriale ale judeţului, atât Legea nr. 3/2000 , Legea nr. 215/2001 cât şi Carta Europeană a Autonomiei Locale statuează în sensul că orice modificare a limitelor teritoriale locale se face numai după consultarea populaţiei prin referendum.
Este evident , astfel , că prin iniţierea unui referendum naţional de către Preşedintele României cu privire la consultarea cetăţenilor judeţului Buzău s-ar încălca neechivoc principiul autonomiei locale şi s-ar restrânge în mod abuziv dreptul Preşedintelui Consiliului Judeţean şi al Consiliului Judeţean Buzău de a apăra interesele locuitorilor judeţului , în contradicţie flagrantă cu obligaţiile asumate de România prin ratificarea Cărţii Europene a Autonomiei Locale.
Prin urmare , Consiliul Judetean Buzău a adoptat , sub incidenţa legilor în vigoare , o hotărâre prin care a decis consultarea populaţiei cu privire la un anumit subiect de interes local , competenţele sale în a lua decizia consultării celor ale căror interese le reprezintă fiind depline şi exclusive şi neputând fi limitate de o altă autoritate centrală , astfel cum se prevede imperativ la art. 4 pct. 4 din Carta Europeană a Autonomiei Locale.
De necontestat , Preşedintele României poate promova un referendum naţional , conform textelor legale invocate anterior , referendumul local neîngrădindu-i acest drept. Referendumul naţional poate avea , însă , ca obiect doar chestiuni care vizează întregul teritoriu al României , Preşedintele Consiliului Judeţean Buzău şi Consiliul Judeţean Buzău fiind interesaţi doar de modificările care ar putea afecta judeţul Buzău.
c) – În referire la motivul de critică privind organizarea referendumului în lipsa alocării sumelor necesare unei astfel de activităţi
Contrar susţinerilor Prefectului Judeţului Buzău , astfel cum au fost formulate prin acţiunea introductivă , la art. 3 din Hotărârea nr. 108 din 22.06.2011 adoptată de Consiliul Judeţean Buzău s-a prevăzut sursa de finanţare, dispunându-se în sensul că : ”Sumele necesare desfăşurării referendumului vor fi alocate din bugetul judeţului Buzău după rectificarea prin hotărârea autorităţii deliberative a bugetului judeţului Buzău aprobat pentru anul 2011” .
La art. 14 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale se prevede că ” Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetul local şi nici nu poate fi angajată şi efectuată din acest buget dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială” .
Rezultă prin urmare , că prima operaţiune se circumscrie aprobării organizării referendumului ca bază legală pentru cea de a doua operaţiune şi anume rectificarea bugetului , sens în care s-a procedat şi în cazul referendumurilor naţionale ( cu titlu de exemplu H.G. nr. 1259 din 23.10.2009 privind organizarea referendumului naţional şi H.G. nr. 1329 din 11.11.2009 de completare a primei hotărâri).
6.2.2.) – Cu privire la condiţiile de oportunitate , tribunalul reţine :
Oportunitatea este şi ea o condiţie de valabilitate a actului administrativ , fiind o consecinţă a dreptului de apreciere a organelor administrative în cursul organizării şi executării legii.
Tribunalul apreciază că alegerea momentului în care a fost adoptat actul administrativ contestat este oportun , în condiţiile în care Preşedintele României a lansat în cursul lunii iunie 2011 spre dezbatere reorganizarea administrativă a teritoriului ţării prin desfiinţarea actualelor judeţe , urmând să declanşeze si să finalizeze procedura prevăzută de lege la sfârşitul lunii iulie 2011 .
7.) – Soluţia tribunalului
Pentru considerentele ce preced , în raport de situaţia în fapt şi în drept expusă , tribunalul a respins ca neîntemeiată acţiunea în contencios administrativ formulată de Prefectul Judeţului Buzău împotriva Hotărârii nr. 108 din 22.06.2011 adoptată de Consiliul Judetean Buzău privind aprobarea referendumului la nivel judeţean pentru consultarea locuitorilor judeţului Buzău referitor la desfiinţarea judeţului Buzău ca unitate administrativ – teritorială prin modificarea limitelor teritoriale .
