-art. 15 alin. 2 din României
-art. art. 49 alin. 1 din Legea nr. 215/2001
Principiul neretroactivităţii se aplică şi actelor normative ale autorităţilor administraţiei publice locale
Decizia nr. 1887 din 12 noiembrie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti- Secţia Comercială şi de administrativ şi fiscal
Reclamantul NG a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Primăria Comunei M, anularea Dispoziţiei Primarului comunei M nr. 51 din 29 august 2008, obligarea pârâtei la repunerea sa în funcţie şi la plata salariului cuvenit pentru perioada 1 august 2008 şi până la reintegrarea sa efectivă.
Prin Sentinţa civilă nr. 943 din 23 octombrie 2009 pronunţată în dosarul nr. 3848/114/2008 Tribunalul Buzău a admis cererea reclamantului şi a dispus anularea Dispoziţiei nr. 51 din 29 august 2008, emisă de Primarul comunei M, repunerea părţilor în situaţia anterioară desfacerii contractului de muncă, în sensul reintegrării petentului pe postul avut anterior desfacerii contractului de muncă, obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale indexate, majorate şi actualizate la care ar fi avut dreptul şi la celelalte drepturi de care ar fi beneficiat acesta, până la reintegrarea sa efectivă.
Pârâta Primăria comunei M a declarat recurs, înregistrat la Curtea de Apel Ploieşti la nr. 3848/114/2008 din data de 27 noiembrie 2009, în cadrul căruia, prin cererea înregistrată la data de 28 aprilie 2010, reclamantul N G a invocat excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local al comunei M nr. 41 din 29 august 2008.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamantul N G a arătat că prin HCL nr. 41 din 29 august 2008, prin care se revocă HCL nr. 27 din 31 iulie 2008, Consiliul Local M a aprobat o organigramă cu un număr de doar 3 posturi, faţă de 5 cum se aprobase iniţial prin hotărârea anterioară, revocată ca urmare a intervenţiei Instituţiei Prefectului Judeţului Buzău pentru nelegalitatea acesteia, întrucât aparatul de specialitate nu era al consiliului local, ci în subordinea primarului şi pentru că existau posturi libere în organigramă, iar primarul elibera din funcţie prin dispoziţie un număr de salariaţi tocmai pe motivul că se desfiinţează posturile.
S-a apreciat că hotărârea este nelegală şi pentru că prin aceasta se renunţă şi la celelalte două posturi vacante din organigramă, pentru că ambele hotărâri cu privire la modificarea organigramei încalcă principiul neretroactivităţii actelor normative, aprobându-se retroactiv modificările. Astfel, prin HCL nr. 27/2008 organigrama se modifică începând cu data de 1 iulie 2008, iar prin HCL nr. 41/2008 organigrama se modifică începând cu 1 august 2008.
Prin Încheierea din 28 aprilie 2010, în temeiul dispoziţiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, curtea a suspendat judecata recursului declarat de pârâta Primăria comunei M şi a sesizat Tribunalul Buzău – Secţia Comercială şi de Contencios Administrativ pentru soluţionarea excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local al Comunei M nr. 41 din 29 august 2008.
Prin sentinţa nr. 1260 din 17 septembrie 2010, Tribunalul Buzău – Secţia comercială şi de contencios administrativ a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Primăriei Comunei M, a respins excepţia de nelegalitate a HCL nr. 41 din 29 august 2008 şi a obligat reclamantul să plătească Consiliului Local al Comunei M suma de 1800 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, instanţa de fond a reţinut că Hotărârea nr. 41 din 29 august 2008 a fost adoptată de Consiliul Local al comunei M,prin această hotărâre se aprobă modificarea organigramei, numărului de personal şi statului de funcţii al aparatului propriu al primarului comunei M, conform anexelor nr. 1, nr. 2 şi nr. 3, care fac parte integrantă din această hotărâre, începând cu data de 1 august 2008/
Potrivit dispoziţiilor art.4 alin.(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/ 2004, instanţa de fond a apreciat că legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată pe cale de excepţie numai în situaţia în care de acest act administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond. Aşadar, legea prevede ca o condiţie prealabilă, obligatorie, ca actul ce formează obiectul cauzei pe fond să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepţie.
În cauză, în raport de obiectul litigiului, prima instanţă a constatat că cerinţa prevăzută de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca soluţionarea fondului să depindă de actul atacat pe excepţie, respectiv HCL nr. 41 din 29 august 2008, adoptată de Consiliul Local al comunei M, este îndeplinită.
Astfel, aşa cum rezultă din preambulul HCL nr. 41 din 29 august 2008, la adoptarea acestei hotărâri Consiliul Local al comunei M a avut în vedere expunerea de motive a primarului comunei M şi raportul secretarului acestei comune, prin care se propune modificarea organigramei, numărului de personal şi statului de funcţii al aparatului propriu al primarului comunei M pe anul 2008 cu următoarele posturi: 1 post secretar cu studii superioare şi master – funcţionar public de conducere; 1 post consilier de specialitate cu studii superioare, treapta II – funcţionar public; 1 post referent cu studii medii de specialitate, treapta II – funcţionar public; 1 post referent cu studii medii de specialitate asistenţă socială, treapta II – personal contractual şi 1 post referent debutant cu studii medii de specialitate în măsurători topografice – personal contractual, dar şi desfiinţarea, prin disponibilizarea personalului care ocupă locurile de muncă respective, a posturilor de referent III, treapta III; casier şi guard, care nu se justifică din punct de vedere economic, din lipsa fondurilor necesare plăţii salariilor şi a lipsei de activitate.
S-a apreciat că aceste măsuri au fost adoptate de Consiliul Local al comunei Mu în temeiul principiului autonomiei locale şi al dispoziţiilor art. 36 alin. (3) lit. b) din Legea administraţiei publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001 potrivit cărora, în exercitarea atribuţiilor privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local,”…consiliul local: b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local…”.
S-a mai reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 45 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, ”În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri…”, iar potrivit art. 49 alin. (1) din acelaşi act normativ, ”Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa publică, iar cele individuale de la data comunicării”. Numai din aceste momente, potrivit regulii de drept nemo censetur ignorare legem, un subiect de drept are obligaţia de a avea o anumită conduită.
Prima instanţă a mai reţinut că, în principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active şi nu retroactive. În egală măsură, s-a reţinut şi faptul că există însă şi excepţii, cum ar fi: actele administrative care prevăd o dată ulterioară de la care intră în vigoare sau de la care produc efecte juridice şi actele administrative cu caracter retroactiv, respectiv actele care constată existenţa sau întinderea unor drepturi şi obligaţii care au luat naştere anterior (actele declarative sau recognitive) sau inexistenţa lor.
S-a apreciat că Hotărârea Consiliului Local al comunei M nr. 41 din 29 august 2008 face parte din cea de-a doua categorie de acte, cu caracter retroactiv, aprobând modificarea organigramei, numărului de personal şi statului de funcţii al aparatului propriu al primarului comunei M, începând cu data de 1 august 2008 şi abrogând expres Hotărârea Consiliului Local nr.27 din 31 iulie 2008.
Având în vedere cererea pârâtului de obligare a reclamantului la plata cheltuielilor de judecată, dar şi dispoziţiile art. 274 alin. (1) din Codul de procedură civilă, tribunalul a obligat reclamantul să plătească pârâtului suma de 1 800,00 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Împotriva sentinţei nr. 1260 din 17 septembrie 2010 pronunţată de Tribunalul Buzău – Secţia comercială şi de contencios administrativ a declarat recurs reclamantul N G.
În motivarea recursului, recurentul a arătat că hotărârea atacată nu este motivată, iar motivele invocate sunt străine de natura pricinii.
Prin HCL nr. 41/29.08.2008 se revocă HCL nr. 27/2008, Consiliul Local aprobă o organigramă cu doar trei posturi din cele cinci aprobate iniţial. Urmare acestei decizii, trei salariaţi – personal contractual – au fost disponibilizaţi, fără a li se oferi posibilitatea de a ocupa aceste posturi vacante, potrivit art. 64 din Legea nr. 53/2003, în locul posturilor ocupate de aceştia care au fost desfiinţate prin HCL nr. 27/2008.
În noua organigramă postul de secretar al comunei nu mai apare ca fiind vacant, cu toate că pentru acel post nu fusese întreprinsă nicio procedură de ocupare. Prin HCL nr. 41/2008 se modifică organigrama, statul de funcţii şi numărul de personal al aparatului de specialitate al Primăriei comunei M, însă se încalcă principiul neretroactivităţii actelor normative, aprobându-se retroactiv această modificare.
Instanţa de fond a apreciat în mod surprinzător că doar în principiu actele administrative produc efecte pentru viitor, existând şi acte, cum este cel de faţă, care au caracter retroactiv. Este greşită aprecierea că se constată întinderea unor drepturi şi obligaţii care au luat naştere anterior atunci când se stabileşte componenţa organigramei unei instituţii O astfel de hotărâre nu are caracter individual, astfel cum reţine instanţa de fond.
Prin dispoziţiile nr. 51, 52 şi 53 / 29.08.2008 s-a dispus încetarea contractelor de muncă a trei salariaţi din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei M şi respectiv revocarea dispoziţiilor nr. 40, 41 şi 42 / 01.08.2008, revocarea acestor dispoziţii fiind solicitată prin recurs graţios de către Instituţia Prefectului ca urmare a efectuării controlului de legalitate, întrucât erau încălcate dispoziţiile Legii nr. 53/203 – Codul Muncii.
Recurentul a mai arătat că hotărârea este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii. Printr-o interpretare eronată a dispoziţiilor legale incidente în cauză, instanţa de fond, prin validarea unei astfel de hotărâri, creează circumstanţele ca o hotărâre de asemenea natură să fie emisă cu caracter retroactiv, creând astfel prejudicii persoanelor vizate prin aplicarea ei.
Hotărârea este nelegală şi pentru că a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor legale cu privire la emiterea de hotărâri, lipsind, pe lângă proiectul de hotărâre, avizul comisiei de specialitate al Consiliului Local, dar şi raportul compartimentului de specialitate, astfel că hotărârea a fost promovată fără elementele care permiteau luarea în discuţie în conformitate cu legea. Indiferent de modul în care a fost emisă această hotărâre, acesteia i s-a dat putere retroactivă, în condiţiile în care niciun act normativ în materie civilă nu are această putere, încălcându-se astfel toate principiile de emitere a unui act cu caracter normativ.
Curtea a constatat că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:
Prin Hotărârea nr. 41 din 29 august 2008, Consiliul Local al comunei M a aprobat modificarea organigramei, numărului de personal şi statului de funcţii al aparatului propriu al primarului comunei M, începând cu data de 1 august 2008, a abrogat Hotărârea Consiliul Local al comunei M nr. 27 din 31 iulie 2008
Potrivit dispoziţiilor art.4 alin.1 din Legea nr. 554/ 2004 privind contenciosul administrativ, ”Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.”.
Deşi în art. 4 alin.1 din Legea nr. 554/2004, sunt prevăzute actele administrative cu caracter individual, în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual, iar în virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, Înalta Curte a apreciat constant în jurisprudenţa sa că şi actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ.
Cu privire la motivul de nelegalitate invocat privind faptul că a fost încălcat principiul neretroactivităţii actelor normative, curtea constată că în mod nelegal a reţinut tribunalul că Hotărârea Consiliului Local al comunei M nr. 41 din 29 august 2008 face parte din categoria actelor cu caracter retroactiv.
Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, şi constă într-o manifestare unilaterală si expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi si obligaţii în realizarea puterii publice.
Hotărârea consiliului local a cărei nelegalitate se invocă este act administrativ cu caracter normativ, fiind adoptată de Consiliul Local în temeiul dispoziţiilor art. 36 alin. 3 lit. b din Legea nr. 215 / 2001 privind administraţia publică locală, care prevăd că ” …consiliul local:… b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local…”.
Potrivit dispoziţiilor art. 45 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, ”În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri…”, iar potrivit art. 49 alin. 1 din acelaşi act normativ, ”Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa publică, iar cele individuale de la data comunicării”.
Reflectat la nivel constituţional, prin dispoziţiile art. 15 alin. 2 din Constituţia României, care prevăd că ”Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile” , principiul neretroactivităţii se aplică şi actelor normative ale autorităţilor administraţiei publice locale care, potrivit dispoziţiior art. 78 din Legea nr. 24/2000 /privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative ”se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local”, iar conform art. 79 ”Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale …nu pot contraveni Constituţiei României şi reglementărilor din actele normative de nivel superior”.
De principiu, efectele actului administrativ cu caracter normativ se produc numai pentru viitor şi nu pot retroactiva, dispoziţiile art. 49 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală prevăd că ”Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa publică”..
Există şi acte administrative care produc efecte retroactiv, datorită caracterului lor (acte administrative declarative, actele jurisdictionale), sau unei dispoziţii a legii, însă actul administrative normativ emis de consiliul local în baza dispoziţiilor legale menţionate, prin care se adoptă organigrama, numărul de personal şi statul de funcţii al aparatului propriu al primarului comunei M, reglementând o activitate de interes local, nu face parte din această categorie.
Cu privire la celelalte aspecte de nelegalitate invocate de recurentul reclamant, privind structura organigramei, desfiinţarea anumitor posturi, în vederea motivării dispoziţiilor de desfacere a contractelor de muncă ale salariaţilor, cărora iniţial nu li s-a dat posibilitatea să opteze în conformitate cu art. 64 din Codul muncii, curtea a constatat că aceste aspecte privesc aspecte de oportunitate, ce nu pot fi examinate în cadrul excepţiei de nelegalitate.
Pentru aceste considerente, curtea a admis recursul, a modificat în parte sentinţa şi a admite excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local M nr. 41/29.08.2008, a înlăturat obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată, a menţinut în rest dispoziţiile sentinţei recurate.
