Exceptie de nelegalitate. Este inadmisibila exceptia de nelegalitate având ca obiect cercetarea legalitatii unei conventii, cât timp dispozitiile art.4 din Legea nr.554/2004 permit controlul jurisdictional exercitat pe calea exceptiei de nelegalitate numai în privinta actelor administrative cu caracter unilateral.
– art.4 alin.1 si 3 din Legea nr.554/2004;
(CURTEA DE APEL BUCURESTI-SECTIA A VIII A ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR. 2696/10.11.2011)
Prin sentinta civila nr.1725/27.04.2011, Tribunalul Bucuresti a admis exceptia inadmisibilitatii si a respins, ca inadmisibila, exceptia de nelegalitate privitoare la Conventia nr.MM 1909/06.05.2004, exceptie invocata de reclamantul Consiliul Local al Sectorului 1 Bucuresti prin Primar, în contradictoriu cu pârâtii Agentia Nationala pentru Locuinte, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, Ministerul Dezvoltarii Regionale si Turismului, SC P. SA, Consiliul Judetean Ilfov, Consiliul Local al Comunei Voluntari, SC E. D. M. SA si SC D. S. SA, în dosarul nr.16953/299/2009 al Judecatoriei Sector 1 Bucuresti.
Pentru a se pronunta astfel, Tribunalul a retinut ca prin Conventia nr.MM 1909/06.05.2004 încheiata intre partile în litigiu, fiecare parte si-a asumat îndeplinirea anumitor obiective si/sau obligatii. Astfel, actul mentionat nu este un act administrativ unilateral ci este un contract încheiat intre parti.
Conform art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 ” Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate”. Art.2 lit. c din acelasi act normativ defineste actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, în regim de putere publica, în vederea organizarii executarii legii sau a executarii în concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. De asemenea art.2 lit.c din lege prevede ca sunt asimilate actelor administrative si contractele încheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice – adica contractele administrative.
Conventia nr.MM 1909/06.05.2004 nu îndeplinite cerintele prevazute de lege de a fi act administrativ unilateral, ci este act multilateral care urmeaza prevederile si/sau comercial, astfel încât nu sunt îndeplinite conditiile prev.de art.4 alin.1, motiv pentru care prima instanta a admis exceptia inadmisibilitatii si a respins exceptia de nelegalitate, in baza art.4 din Legea nr.554/2004 raportat la art.1 si 2 lit.c din Legea nr.554/2004.
Pe de alta parte, prima instanta a retinut ca exceptia inadmisibilitatii actiunii este întemeiata si sub aspectul datei emiterii actului.
Art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede ca “Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate”, iar art.II alin.2 teza finala din acest din urma act normativ prevede ca “Exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004, în forma sa initiala, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Referitor la dispozitiile legale susmentionate, Curtea Constitutionala a retinut prin deciziile nr.425 si 426 din 10 aprilie 2008, publicate în Monitorul Oficial, Partea I nr.354 din 8 mai 2008 ca acestea sunt constitutionale, prin raportare la urmatoarele prevederi din Legea fundamentala: art.1 alin.5, care instituie obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor; art.15 alin.2, care prevede ca legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile; art.16 alin.1, care consacra egalitatea cetatenilor în fata legii si a autoritatilor publice; art.20 alin.2 referitoare la principiul prioritatii tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art.21 privind accesul liber la justitie; art.23 referitor la libertatea individuala si art.44 privind dreptul de proprietate privata.
În procesul de aplicare a dispozitiilor legale, în speta art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004, cu modificarile ulterioare, respectiv art.II alin.2 teza finala din Legea nr. 262/2007, care reprezinta temeiul de drept al invocarii exceptiei de nelegalitate, judecatorului national îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art.20 alin.2 din Constitutie, republicata, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Conventiei Europene a Drepturilor Omului) si, pe de alta parte, în sensul art.148 alin.2 din Constitutie, republicata, cu privire la compatibilitatea si concordanta normelor din dreptul intern cu reglementarile si jurisprudenta comunitare.
Conform jurisprudentei constante a Înaltei Curti de Casatie si Justitie (a se vedea de ex. decizia civila nr.2547 pronuntata de Înalta Curte de Casatiei si Justitie în dosarul nr.1117/35/2007 la data de 19.06.2008) instanta, având obligatia de a asigura efectul deplin al normelor Conventiei, asigurându-le astfel preeminenta fata de orice alta prevedere contrara din legislatia nationala si întrucât “instanta nationala poate pune în aplicare principiile comunitare ale securitatii juridice si protectiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât si al autoritatilor administrative, cu conditia ca interesul Comunitatii sa fie pe deplin luat în considerare” (Hotarârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 si C-385/06), a înlaturat dispozitiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare, care permit cenzurarea fara limita în timp, pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual, emise anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004, retinând ca aceste dispozitii contravin unor principii fundamentale, conventionale si comunitare, a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În consecinta, retinându-se ca dispozitiile susmentionate din Legea contenciosului administrativ, în masura în care permit cenzurarea legalitatii actelor administrative cu caracter individual, emise anterior intrarii sale în vigoare, încalca dreptul la un proces echitabil, consacrat de art.6 din Conventia europeana a drepturilor omului prima instanta a înlaturat, în speta, aplicarea dispozitiilor art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007, si ale art.II alin.2 teza finala din Legea nr.262/2007, cu privire la Conventia nr.MM 1909/06.05.2004, act emis anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004, a carui nelegalitate a fost invocata în cauza, pe cale de exceptie.
Pentru considerentele aratate, Tribunalul a respins exceptia de nelegalitate invocata cu privire la Conventia nr.MM 1909/06.05.2004 având în vedere ca, prin înlaturarea dispozitiilor legale susmentionate, în raport de data emiterii actului, cererea formulata este lipsita de temei legal.
Împotriva acestei sentinte a declarat recurs reclamantul Consiliul Local al Sectorului 1 Bucuresti, solicitând casarea ei si trimiterea cauzei spre rejudecare.
În motivarea recursului arata ca prima instanta a considerat în mod eronat ca actul în privinta caruia a fost invocata exceptia de nelegalitate, respectiv Conventia nr.MM 1909/06.05.2004 nu ar îndeplini conditiile prevazute de lege pentru a fi considerata act administrativ unilateral cu caracter individual. Astfel, esential pentru existenta unui act administrativ este caracterul unilateral al vointei juridice prin care se intervine în realitatea juridica, dându-se nastere, modificându-se sau stingându-se drepturi si obligatii. În literatura juridica s-a facut referire la acte administrative în care manifestarea unilaterala de vointa juridica nu este pregnant conturata. O asemenea categorie o reprezinta actele administrative emise cu participarea mai multor persoane juridice, în general doua sau mai multe autoritati administrative sau autoritati administrative si alte structuri nestatale. În aceste cazuri vointa fiecarei persoane în parte nu are relevanta decât în cadrul mecanismului decizional administrativ, nu si în ceea ce priveste caracterul unilateral al actului administrativ. Caracterul unilateral al actului decurge nu din numarul de persoane fizice sau juridice care au participat la adoptarea lui, ci din faptul ca acele persoane actioneaza în vederea realizarii competentei organului administrativ.
Numarul persoanelor care participa la adoptarea unei decizii sau a unui act administrativ nu are relevanta pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau multilateral, important fiind ca, din cuprinsul sau se degaja o singura vointa juridica, care îi confera caracterul de act administrativ unilateral, iar nu act contractual, cum în mod gresit a retinut prima instanta. Acordul de vointa al partilor semnatare ale Conventiei a intervenit pentru a realiza o singura vointa juridica.
De asemenea, unilateralitatea actului administrativ nu presupune cu necesitate “o singura vointa a unui organ”, ci faptul ca actiunea actului este univoca, subiectele participante urmarind acelasi scop si acelasi efecte juridice.
Cât priveste retinerea de catre prima instanta a inadmisibilitatii cererii si sub aspectul datei emiterii actului în litigiu, recurentul arata ca principiul stabilitatii raporturilor juridice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalitati. Contestarea pe cale incidentala a legalitatii actului administrativ, indiferent de data emiterii lui, se justifica prin necesitatea exercitarii unui control de legalitate fara de care solutia pronuntata de instanta risca sa fie fondata pe un act ilegal, constituindu-se într-o modalitate de contracarare a fraus omnia corrumpit.
De asemenea, Curtea Constitutionala (prin decizia nr.404/2008) a constatat ca prevederile art.4 din Legea nr.554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât legalitatea actelor administrative emise anterior intrarii în vigoare a acestei legi se examineaza în functie de conditiile de validitate prevazute de reglementarile cuprinse în actele normative în vigoare la momentul emiterii actului contestat. Curtea Constitutionala a retinut si ca interesul contestarii legalitatii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate aparea în cadrul unei multitudini de litigii, ale caror obiecte sa apartina unor materii diverse. De aceea în practica este foarte posibil ca necesitatea examinarii legalitatii unui asemenea act sa se impuna si dupa împlinirea termenului de exercitare a actiunii în anulare a actului. Din acest motiv, exceptia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de aparare, justificat de însusi dreptul la un proces echitabil.
Prin întâmpinare, intimata-pârâta Agentia Nationala pentru Locuinte solicita respingerea recursului ca neîntemeiat, aratând ca prima instanta a hotarât în mod corect ca actul juridic în speta, respectiv Conventia nr.MM 1909/06.05.2004, nu este act administrativ si nu are caracter unilateral. Prezenta în raportul juridic a unei autoritati publice nu imprima actului caracterul de contract administrativ. În cazul de fata, prin Conventia încheiata nu a fost pus în valoare un bun apartinând proprietatii publice, ea nu a avut ca obiect executarea unor lucrari de interes public general si nu sunt stipulate clauze specifice unui contract administrativ, care sa dea recurentului dreptul de a modifica sau rezilia unilateral Conventia, în considerarea calitatii sale si în scopul ocrotirii unui interes public general.
Natura civila a Conventiei încheiate a fost retinuta si de catre alte instante investite cu solutionarea unor cereri privind obligatii decurgând din Conventie.
Cât priveste cel de-al doilea motiv de inadmisibilitate retinut de prima instanta, practica juridica nationala si europeana în materie sunt unanime în sensul ca exceptia de nelegalitate poate fi ridicata numai cu privire la acte administrative unilaterale emise dupa intrarea în vigoare a noii legi. Dispozitiile legale care permit cenzurarea fara limita în timp, pe cale incidentala a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004 au fost înlaturate în jurisprudenta Înaltei Curti de Casatie si Justitie, socotindu-se ca intra în conflict cu principii fundamentale conventionale si comunitare a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Curtea îl constata nefondat pentru urmatoarele argumente:
Primul motiv de inadmisibilitate a exceptiei de nelegalitate retinut de catre prima instanta a constat în lipsa caracterului de act administrativ unilateral a Conventiei nr.MM 1909/06.05.2004 (în privinta careia a fost invocata exceptia de nelegalitate). Aceasta Conventie încheiata între Ministerul Dezvoltarii Regionale si Turismului, Agentia Nationala pentru Locuinte, SC P. SA, Consiliul Local sector 1, Consiliul Judetean Ilfov, Consiliul Local al comunei Voluntari, SC E. SA – FDFEE M. S. SA si SC D. S. SA a privit realizarea ansamblului de locuinte Henri Coanda, toate partile contractante asumându-si anumite obligatii în vederea atingerii scopului urmarit. Fata de continutul actului, în mod legal si temeinic, prima instanta l-a calificat drept un contract civil, iar nu act administrativ unilateral individual. Recurentul afirma ca nu numarul persoanelor participante la încheierea actului confera caracterul unilateral sau multilateral al actului, în speta, calificarea de act administrativ unilateral rezultând din exprimarea unei singure vointe juridice, cea a autoritatii administrative. Or, din continutul actului nu rezulta exprimarea unei singure vointe juridice sau actiunea tuturor partilor în vederea realizarii competentei organului administrativ, ci rezulta exprimarea mai multor vointe juridice, atâtea câte parti contractante semnatare, care si-au asumat propriile obligatii în scopul îndeplinirii obiectivelor propuse prin încheierea actului. Faptul ca subiectele participante la încheierea actului au urmarit acelasi scop, respectiv producerea acelorasi efecte juridice, reprezinta o caracteristica de natura actelor juridice bi/multilaterale, care presupun acordul de vointa în scopul nasterii, modificarii sau stingerii unor raporturi juridice si nicidecum o trasatura care sa justifice încadrarea actului în categoria actelor unilaterale. Aspectul daca Conventia încheiata este sau nu un contract administrativ în sensul art.2 alin.1 lit.c) din Legea nr.554/2004 este nerelevant în raport de prevederile art.4 din Legea nr.554/2004, conform carora poate fi cercetata pe calea exceptiei de nelegalitate numai legalitatea actului administrativ unilateral.
Prin urmare, în mod corect prima instanta a retinut ca exceptia de nelegalitate invocata de recurentul-reclamant nu priveste un act care sa se încadreze în categoria indicata la art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004.
Si cel de-al doilea motiv de inadmisibilitate retinut de catre prima instanta concorda cu practica constanta a Înaltei Curti de Casatie si Justitie, în sensul ca (daca actul în privinta caruia exceptia a fost invocata ar fi putut fi calificat drept act administrativ unilateral cu caracter individual), independent de argumentele Curtii Constitutionale invocate si de recurent, a caror substanta nu este nesocotita, pe temeiul art.20 alin.2 din Constitutia României, judecatorul national este cel ce aplica direct si nemijlocit prevederile cuprinse în tratatele internationale, având si rolul de a aprecia în sensul art. 148 alin.2 din Constitutie, cu privire la compatibilitatea si concordanta normelor din dreptul intern cu reglementarile si jurisprudenta C.E.D.O. si cea comunitara, respectiv de a interpreta sau îndeparta, în masura necesara, un act normativ national contrar. În aceasta jurisprudenta constanta s-a retinut ca dispozitiile art.4 din Legea nr.554/2004 nu sunt incidente în masura în care permit repunerea în discutie, repetat si fara limita de timp, a legalitatii unui act administrativ individual, întrucât încalca principiile fundamentale consacrate în practica C.E.D.O. si a celei comunitare, cu referire speciala la principiul securitatii raporturilor juridice si cel al protectiei încrederii legitime.
Pentru aceste motive în temeiul art.312 alin.1 Cod procedura civila., Curtea va respinge recursul ca nefondat.
