Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Iaşi sub nr. 6899/99/2009, reclamantul Direcţia Generală de Paşapoarte a chemat în judecată pe pârâtul D. C. pentru a se dispune restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie pe teritoriul Germaniei.
În fapt, se motivează că pârâtul a fost returnat din Germania la data de 02.09.2009 în baza convenţiei între Ministerul de Interne al României, cu Ministerul de Interne al Germaniei încheiat în 1992, care la art. 2 alin 1 prevede că” fără formalităţi deosebite, autorităţile române vor prelua cetăţeni români care se află ilegal pe teritoriul Republicii Federale Germania şi pe care autorităţile germane intenţionează să-i returneze, chiar şi atunci când nu sunt în posesia unui paşaport valabil sau al unui buletin de identitate, în măsura în care se dovedeşte sau apare verosimil că aceste persoane au cetăţenia română”.
Motivul returnării reiese din însăşi declaraţia olografă a pârâtului dată în punctul de trecere al frontierei, unde pârâtul mărturiseşte faptul că la data de 26.05.2009 a părăsit România prin P.P.F. Aeroport ” Aurel Vlaicu” Băneasa cu destinaţia Germania; a fost reţinut de autorităţile germane pentru o returnare anterioară pentru care a fost judecat şi condamnat la 6 luni de închisoare, din care a executat trei luni, iar pe data de 02.09.2009 a fost eliberat şi returnat în România.
Pârâtului, în urma unei returnări din data de 25.01.2008, prim sentinţa civilă nr. 1202/22.08.2008 pronunţată de Tribunalul Iaşi i-şa fost restrânsă exercitarea dreptului la libera circulaţie în Germania, până la data de 22.08.2009, fapt ce dovedeşte modul greşit în care acesta a înţeles să-şi exercite dreptul la libera circulaţie în străinătate.
Potrivit art. 38 lit. a din Legea nr. 248/2005,privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată cu modificările şi completările ulterioare: ” Restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat”.
Conform art. 5 din acelaşi act normativ, pe perioada şederii lor în străinătate, cetăţenii români au următoarele obligaţii:a) să respecte legislaţia României şi să nu desfăşoare activităţi de natură să compromită imaginea României ori care să contravină obligaţiilor asumate de România prin documente internaţionale;b) să respecte legislaţia statului în care se află, precum şi scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra şi, după caz, de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condiţiile stabilite prin legislaţia acestuia sau prin documentele internaţionale încheiate cu România;
c) să depună toate diligenţele în vederea acordării de ajutor cetăţenilor români aflaţi în dificultate pe teritoriul statului pe care se află, informând cu privire la astfel de situaţii misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale României din statul respectiv;
d) în cazul stabilirii reşedinţei sau a domiciliului în străinătate, să informeze cea mai apropiată misiune diplomatică sau oficiu consular al României;
e) să informeze cea mai apropiată misiune diplomatică sau oficiu consular al României cu privire la orice schimbare intervenită în starea lor civilă.
Dreptul la liberă circulaţie este în strânsă legătură cu respectarea legislaţiei statului român, precum şi a tratatelor şi convenţiilor pe care România le-a ratificat şi care fac astfel parte din dreptul intern. Art. 2 alin 3 din Protocolul Adiţional nr. 4 la C.E.D.O. prevede că ” exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică pentru securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora”.
România trebuie să îşi probeze capacitatea de a stopa migraţia ilegală şi de a-şi consolida poziţia de membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, iar prezenţa, fără respectarea condiţiilor legale de intrare şi şedere, a pârâtului ( ca şi a altor persoane aflate în situaţii similare) pe teritoriul altor state ar dovedi exact contrariul cu repercusiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat cetăţenilor români.
În drept s-au invocat prevederile art. 38 lit. b din Legea nr. 248/2005,obiectivul nr.2 lit. d din H.G. nr.1347/2007.
Din examinarea actelor şi lucrărilor existente la dosar, instanţa reţine în fapt următoarele:
Noţiunea de libertate a circulaţiei persoanelor având cetăţenia română (în speţă se pune problema restrângerii dreptului la libera circulaţie a unui ) include în sfera sa următoarele componente:- dreptul cetăţeanului român de a circula liber pe teritoriul României;- dreptul cetăţeanului român de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa peteritoriul României;- dreptul cetăţeanului român de a emigra într-un alt stat;- dreptul cetăţeanului român de a intra pe teritoriul României;- dreptul cetăţeanului român de a părăsi teritoriul României pentru acircula sau a se stabili într-un alt stat.
Dintre drepturile enumerate mai sus, în cauza de faţă este relevant doar ultimul, respectiv dreptul pârâtului de a părăsi teritoriul României pentru a pătrunde pe teritoriul german (România devenind membră a Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007 rezultă că, potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005, interdicţia la libera circulaţie poate fi teoretic impusă doar cu privire la teritoriul Statului german).
Instanţa română trebuie să aprecieze necesitatea restrângerii dreptului la libera circulaţie prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei eventuale astfel de măsuri.
Tocmai din acest motiv, se impune a fi examinată situaţia de fapt a pârâtului în raport de noua ordine juridică din România, determinată de aderarea ţării noastre la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007.
În ceea ce priveşte principiul de bază în materia liberei circulaţii a persoanelor având cetăţenia română, în prezent, atât legea internă, cât şi legislaţia comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la libera circulaţie a cetăţenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat – art. 25 din României, art. 18 din Tratatul CE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE.
Cât priveşte excepţiile de la această regulă ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne – art. 38 şi 39 din Legea nr. 248/2005, cât şi în cuprinsul legislaţiei comunitare – art. 27 din Directiva 2004/38/CE.
Prin urmare, instanţa urmează să examineze în continuare următoarele chestiuni:a) compatibilitatea normei interne cu cea comunitară în ceea cepriveşte excepţia de la principiul libertăţii cetăţeanului român de a ieşi din ţară în scopul de a călători pe teritoriul Germaniei;b) identificarea normei juridice aplicabile în ceea ce priveşterestrângerea dreptului la libera circulaţie;c) aplicarea normei juridice aplicabile situaţiei de fapt din speţa de faţă;
Procedând la acest demers juridic instanţa reţine următoarele:
a) Cu privire la compatibilitatea normei interne cu cea comunitară în ceea ce priveşte excepţia de la principiul libertăţii cetăţeanului român de a ieşi din ţară în scopul de a călători pe teritoriul german instanţa constată următoarele:
Art. 38 lit. a din legea internă nr. 248/2005 prevede că “restrângereadreptului la libera circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani… cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat”.
În schimb, art. 27 din Direcţia 2004/38/CE prevede că “statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice”.
După cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
În aceste condiţii, instanţa constată că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la libera circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară.
Consecinţa firească este aceea că norma internă este parţial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce priveşte alte excepţii la libera circulaţie a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică.
b) În ceea ce priveşte problema identificării normei aplicabile în cazul de faţă, respectiv norma internă sau norma comunitară, instanţa va face aplicarea principiilor de aplicare a dreptului comunitar, astfel cum au fost ele stabilite în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, reţinând că “atunci când dispoziţiile unei directive apar, din punctul de vedere al conţinutului lor, ca fiind necondiţionate şi suficient de precise, aceste dispoziţii pot fi invocate, în absenţa unor măsuri de transpunere în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziţii de drept intern neconforme cu directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii pot să le invoce împotriva statului” (Hotărârea Curţii din 19 ianuarie 1982, cauza Becker c. Finanzamt Munster – Innenstadt).
Examinând conţinutul dispoziţiilor art. 27 din Directivă instanţa constată că acestea stabilesc într-un mod precis şi lipsit de echivoc cele 3 excepţii de la principiul liberei circulaţii a persoanelor.
De asemenea, examinând conţinutul Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană, instanţa constată că România avea obligaţia ca până la data de 1 ianuarie 2007 să transpună dispoziţiile Directivei în dreptul intern, obligaţie ce nu a fost însă îndeplinită, Legea nr. 248/2005 nefiind până în prezent modificată şi armonizată cu dispoziţiile cuprinse în Directivă.
În aceste condiţii, instanţa va face aplicarea efectului direct al Directivei la situaţia de fapt din prezenţa speţă şi, în considerarea principiul supremaţiei dreptului comunitar, va constata că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la libera circulaţie a unui cetăţean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 şi urm. din Directivă.
c) În ceea ce priveşte aplicarea normei juridice comunitare la situaţia de fapt din speţa de faţă, instanţa reţine următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte a solicitat restrângerea dreptului pârâtului Dumitriu Constantin la libera circulaţie pe teritoriul Germaniei motivând cererea exclusiv pe considerentul că pârâtul a fost expulzat de pe teritoriul acestui stat în baza convenţiei dintre Ministerul de Interne al României şi Ministerul de Interne al Germaniei.
Aşa cum s-a arătat mai sus, art. 27 din Directivă prevede situaţiile de excepţie în care se poate dispune restrângerea dreptului la liberă circulaţie, respectiv ordinea, siguranţa sau sănătatea publică.
Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.
Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Atât timp cât prin acţiunea de faţă nu s-au invocat şi alte circumstanţe reale sau personale referitoare la conduita pârâtului, instanţa nu poate să reţină în nici un caz că nerespectarea condiţiilor de şedere pe teritoriul unui alt stat membru U.E. care nici măcar nu au fost individualizate, ar constitui o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii ” mai ales în condiţiile în care directiva dispune că nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Reclamanta a susţinut că pentru condamnarea anterioară pe teritoriul Germaniei, pârâtului i s-a restricţionat dreptul la liberă circulaţie pe teritoriul acestui stat până la 22.08.2009, fapt care nu a fost probat în cauză.
Motivarea prezentei acţiuni o constituie expulzarea pârâtului bazată pe existenţa unei returnări anterioare, reclamanta neproducând nici o dovadă cu privire la conduita adoptată de pârât în Germania şi la eventualele condamnări suferite pe teritoriul acestui stat.
Prin raportare la dispoziţiile art. 27 alin 2,teza finală din Directivă,potrivit cărora condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor măsuri de restrângere a dreptului la liberă circulaţie instanţa apreciază că în cauză nu s-a probat existenţa unor motive de ordine, siguranţă sau sănătate publică, pentru a se putea admite acţiunea de faţă.
Cu privire la eventuala incidenţă a dispoziţiilor art. 307 din Tratatul CE, instanţa reţine următoarele:
Potrivit acestui text de lege “Dispoziţiile prezentului tratat nu aduc atingere drepturilor şi obligaţiilor care rezultă din convenţiile încheiate anterior intrării în vigoare a prezentului tratat între unul sau mai multe state, membre pe de o parte şi unul sau mai multe state terţe pe de altă parte.
În măsura în care aceste convenţii nu sunt compatibile cu prezentul tratat, statul sau statele membre în cauză recurg la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilităţile constatate. La nevoie, statele membre îşi acordă reciproc, sprijin în vederea atingerii acestui scop şi adoptă, dacă este cazul, o poziţie comună.
În aplicarea convenţiilor menţionate la primul paragraf, statele membre iau în considerare faptul că avantajele consimţite prin prezentul tratat de fiecare dintre statele membre fac parte integrantă din instituirea Comunităţii şi, din această cauză, sunt inseparabil legate de crearea instituţiilor comune, de atribuirea de competenţe în favoarea acestora şi de acordarea aceloraşi avantaje de către toate celelalte state membre”.
Curtea Europeană de Justiţie a interpretat acest articol astfel: “instanţa naţională, atunci când sesizează existenţa unei incompatibilităţi între Tratat şi un acord bilateral, poate evita aceasta prin interpretarea acordului într-o manieră cât mai largă şi în conformitate cu dreptul internaţional, în aşa fel încât interpretarea să fie congruentă cu dreptul comunitar”. (Hotărârea Curţii din 18 noiembrie 2003, Budejovicky Budvar, narodni podnik c. Rudolf Ammersin GmbH).
În primul rând, instanţa constată că Acordul dintre România şi Germania privind readmisia persoanelor aflate în situaţie ilegală,ratificat prin acordul dintre Ministerul de Interne al României, cu Ministerul de Interne al Germaniei încheiat în 1992 nu reglementează obligaţii specifice în sarcina României privind luarea unor măsuri de restrângere a libertăţii de circulaţie a persoanelor care au fost returnate din Germania.
Singura obligaţie esenţială asumată de România prin acest acord a fost aceia de a readmite cetăţenii săi care au fost îndepărtaţi de către statul german.
Chiar dacă ar fi existat o astfel de convenţie bilaterală prin care România şi-ar fi asumat obligaţia de a interzice libertatea de circulaţie unui cetăţean român pe teritoriul unui stat membru UE din care a fost îndepărtat o astfel de convenţie ar fi trebuit interpretată şi aplicată în sensul dispoziţiilor art. 234 alin. 3) din Tratat, respectiv prin apelarea la toate mijloacele corespunzătoare pentru eliminarea incompatibilităţilor, ţinând cont că fiecare dintre statele membre fac parte integrantă din Comunitate şi, din această cauză, sunt inseparabil legate de crearea instituţiilor comune.
Or, unul dintre aceste “mijloace” îl poate constitui chiar atitudinea instanţei de judecată care poate refuza aplicarea normelor incompatibile tratatului, atâta vreme cât statul nu şi-a îndeplinit obligaţia pozitivă de a reacţiona în termen util pentru eliminarea unor astfel de incompatibilităţi.
Având în vedere aceste considerente, instanţa va respinge ca nefondată acţiunea.
Desigur, prezenta hotărâre nu afectează cu absolut nimic dreptul autorităţilor germane de a aprecia necesitatea unei alte îndepărtări a pârâtului de pe teritoriul german, această măsură urmând a fi luată probabil în raport de noua ordine juridică comunitară determinată de aderarea României la UE începând cu 1 ianuarie 2007. Este dreptul suveran al fiecărui stat de a decide dacă se impune sau îndepărtarea unui cetăţean de pe teritoriul său, iar o instanţă naţională dintr-un alt stat nu poate cenzura sub nici o formă o astfel de decizie.
Însă, aşa cum s-a arătat mai sus, decizia unui stat membru UE de a îndepărta un cetăţean al altui stat membru nu atrage, de drept, obligaţia acestuia din urmă de a lua măsuri de interzicere a libertăţii de circulaţie a cetăţeanului său. Cetăţeanul care este îndepărtat beneficiază de drepturile procedurale de a ataca în justiţie măsura, în faţa autorităţilor din statul care a dispus această măsură, acestea fiind suverane să decidă asupra necesităţii acesteia. Eventuala nerespectare a măsurii de către cetăţeanul îndepărtat poate atrage sancţiuni specifice din partea statului care l-a îndepărtat.
Statul al cărui cetăţean este îndepărtat nu poate îngrădi însă libertatea de circulaţie a acestuia (în sensul interzicerii de a părăsi ţara pentru a se reîntoarce pe teritoriul din care a fost îndepărtat) decât în situaţiile de excepţie prevăzute la art. 27 din Directivă şi care trebuie dovedite ca atare.
