Emiterea deciziei contestate după ce o instanţă judecătorească a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 2253/2011 al Preşedintelui A.N.A.F. pe care s-a întemeiat decizia în discuţie creează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea deciziei (act administrativ) a cărei suspendare se solicită. Ordinul nr. 2253/2011 are caracter normativ, trebuie aplicat unitar faţă de toate persoanele vizate şi, în condiţiile în care s-a dispus printr-o hotărâre judecătorească suspendarea executării acestuia, emitentul deciziei avea obligaţia de a nu mai emite niciun act şi de a nu mai demara nicio procedură în temeiul acestui ordin.
Privarea de salariu pe o perioadă nedeterminată constituie un prejudiciu pentru recurent în sensul art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 („pagubă iminentă”).
Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 1407 din 9 august 2012
Prin sentința civilă nr. 756/26.09.2011, pronunțată de Tribunalul Bacău, a fost respinsă cererea formulată de reclamantul P.I. în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, de suspendare a deciziei nr. x/22.07.2011 emisă de Garda Financiară, Secția Județeană Bacău, prin care a fost eliberat din funcția publică de comisar.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, veridicitate și autenticitate, fiind executoriu din oficiu și că suspendarea executării actelor administrative este o operațiune de întrerupere temporară a efectelor unui act administrativ care intervine la cererea părții interesate, fiind o măsură pe excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce consecințe grave sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul ar fi ulterior anulat prin hotărâre judecătorească.
S-a reținut că legiuitorul a instituit două cerințe ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca un act administrativ să poată fi suspendat: cazul bine justificat și paguba iminentă, așa cum sunt definite de art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004.
Instanța de fond a apreciat că, din motivarea cererii de anulare a deciziei nr. x/2011, rezultă o aparență de nelegalitate a actului administrativ contestat, revenind instanței învestite cu anularea acestei decizii competența de a stabili legalitatea actului contestat, însă, în ceea ce privește paguba iminentă, instanța reține că această condiție nu este îndeplinită. Apreciază că lipsirea de salariu nu este suficientă pentru a demonstra producerea unei pagube iminente, întrucât orice încetare a unui raport de serviciu presupune o pagubă iminentă și viitoare. Pe de altă parte, simpla afirmare a acestei pagube iminente nu este suficientă, ea trebuind a fi dovedită cu probe.
împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul P.I.
în motivarea recursului se arată că a făcut dovada, cu înscrisurile aflate la dosarul cauzei, că sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv dubiul asupra legalității actului contestat, prin încălcarea unor norme imperative ce reglementează statutul funcționarilor publici și prejudiciul iminent.
Recurentul arată că la baza deciziei de eliberare din funcție a stat reorganizarea instituției publice, aprobată prin Ordinul nr. 2253/2011. Acest ordin stabilește o procedură contrară prevederilor art. 100 din Legea nr. 188/1999, în sensul că mai întâi s-a dat preaviz și apoi s-a procedat la organizarea unui examen.
Prin sentința civilă nr. 220/13.07.2011, Curtea de Apel Galați a dispus suspendarea efectelor Ordinului nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F. până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea acestui ordin. Ulterior pronunțării acestei hotărâri au fost continuate procedurile de examinare, deși temeiul juridic ce stătea la baza acestora nu mai produce efecte juridice. Consideră că se impune să fie înlăturate susținerile pârâtei conform cărora sentința pronunțată de Curtea de Apel Galați este opozabilă doar părților din acel dosar, deoarece instanța a verificat legalitatea actului în integralitatea lui, și nu doar raportat la unul dintre subiecți, ordinul adresându-se angajaților Gărzii Financiare din întreaga țară.
Recurentul mai susține că Ordinul nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F. nu poate produce consecințe juridice, întrucât nu a fost publicat în Monitorul Oficial. Anexa 8 la acest ordin nu a fost publicată nici pe portalul Gărzii Financiare. Consideră că susținerea pârâtei, conform căreia actul este exclus de la publicare, nu poate fi primită, întrucât nu este act individual și nici clasificat.
Recurentul mai arată că nu au fost respectate prevederile art. 99 alin. (5) și (6) din Legea nr. 188/1999, respectiv de a-i fi puse la dispoziție funcții publice vacante. Dimpotrivă, prin adresa nr. 802216/21.07.2011 emisă de A.N.A.F. li s-a interzis persoanelor respinse la examenul de testare profesională accesul la posturile vacante. Mai arată că nu au fost respectate prevederile art. 100 din Legea nr. 188/1999, nu au fost indicate și justificate cazurile exprese de reorganizare și nici nu s-a făcut dovada existenței avizului A.N.F.P.
Recurentul susține că actul administrativ contestat este de natură să îi aducă grave prejudicii, prin îngrădirea accesului la posturile vacante din cadrul structurii, dar și prin interdicția impusă prin adresa nr. 802216/21.07.2011 a Președintelui A.N.A.F. de angajare în unitățile în care a desfășurat activități de control.
Intimata Garda Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și în care a arătat că Ordinul Președintelui ANAF nr. 2253/2011 a fost emis în baza prerogativelor pe care le are Președintele ANAF și că decizia de eliberare din funcție a fost emisă cu respectarea prevederilor art. 100 alin. (1) și (3) și art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999.
Referitor la sentința nr. 220/13.07.2011 pronunțată de Curtea de Apel Galați, arată că instanța a constatat că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, însă raportat exclusiv la persoana reclamantului din acel dosar. Susține că efectele acestei sentințe se răsfrâng numai asupra părților din dosar.
Intimata susține că ordinele emise de președintele ANAF în vederea organizării și administrării acestei instituții nu fac parte din categoria actelor cu caracter normativ și nu este necesară publicarea acestora în Monitorul Oficial. Ordinul nu are aplicabilitate generală și nu se adresează tuturor, ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat cunoștință de dispozițiile acestuia.
în ceea ce privește afirmația recurentului că i-a fost îngrădit dreptul la muncă, arată că este neîntemeiată, întrucât recurentului i s-a dat posibilitatea de a participa la testarea profesională în vederea ocupării unei funcții, iar faptul că nu a promovat examenul nu poate fi imputat instituției. Consideră că executarea unui act administrativ nu poate fi apreciată ca fiind producătoare a unei pagube și că existența pagubei trebuie dovedită, or, recurentul a afirmat că această condiție este îndeplinită implicit.
Curtea, analizând actele și lucrările din dosar și sentința recurată, în raport de motivele de recurs invocate în condițiile art. 3041C.proc.civ. și de apărările intimatei, reține următoarele:
Prin decizia nr. x/22.07.2011 emisă de Garda Financiară, Secția județeană Bacău, recurentul P.I. a fost eliberat din funcția de comisar clasa I grad profesional superior în temeiul art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999. La baza emiterii acestei decizii au stat Anexa nr. 1 din H.G. nr. 1324/2009, Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 și rezultatele finale ale examenului de testare profesională desfășurat în perioada 11.07.-19.07.2011 pentru ocuparea funcției de comisar clasa I, grad profesional superior, la Garda Financiară, Secția județeană Bacău.
Recurentul a formulat plângere prealabilă împotriva deciziei de eliberare din funcție și a solicitat instanței de fond suspendarea executării acestui act administrativ în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.
în motivarea cererii au fost invocate motive de nelegalitate ale deciziei referitoare la nepublicarea Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011, care a stat la baza reorganizării, în Monitorul Oficial al României, emiterea deciziei în temeiul Ordinului nr. 2253/2011, în condițiile în care Curtea de Apel Galați a dispus prin sentința nr. 220/13.07.2011 suspendarea efectelor acestui ordin până la soluționarea contestației formulate împotriva acestuia; nerespectarea prevederilor imperative ale art. 99 alin. (5), (6) și art. 100 din Legea nr. 188/1999, nefiind indicate cazurile de reorganizare, nefiindu-i puse la dispoziție funcții publice corespunzătoare și dându-i-se preaviz mai înainte de a se proceda la organizarea unui examen.
în cerere a invocat faptul că prin această decizie nelegală îi sunt afectate dreptul la muncă și salarizare.
Curtea, analizând îndeplinirea primei condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (existența unui caz bine justificat), în raport de definiția dată acestei sintagme prin art. 2 lit. t) din același act normativ, reține că actul contestat a fost emis după pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care s-a dispus suspendarea executării Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011.
Curtea reține că prin Ordinul nr. 2253/23.06.2011 a fost aprobată structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare și a secțiilor județene ale Gărzii Financiare, au fost aprobate statele de funcții și un regulament pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională pentru funcționarii publici ale căror funcții au fost supuse reorganizării. Se constată că acest ordin nu se adresează unui subiect determinat, ci este redactat în termeni generali și impersonali. Prin urmare, ordinul trebuie aplicat în același mod tuturor persoanelor cărora li se adresează, respectiv tuturor funcționarilor publici care fac parte din structura Gărzii Financiare.
Executarea Ordinului nr. 2253/2011 a fost suspendată până când o instanță judecătorească va aprecia cu privire la gradul de conformitate a acestui act cu norma juridică cu forță superioară în executarea căreia a fost dat.
Emiterea deciziei contestate după ce o instanță judecătorească a dispus suspendarea executării ordinului pe care s-a întemeiat decizia în discuție creează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Nu poate fi primită susținerea intimatei conform căreia hotărârea pronunțată de Curtea de Apel Galați în dosarul nr. 867/44/2011 produce efecte doar între părțile din respectiva cauză și, prin urmare, nu este opozabilă reclamantului, întrucât, așa cum s-a reținut anterior, Ordinul nr. 2253/2011 are caracter normativ, trebuie aplicat unitar față de toate persoanele vizate și în condițiile în care s-a dispus printr-o hotărâre judecătorească suspendarea executării acestuia, emitentul avea obligația de a nu mai emite niciun act și de a nu mai demara nicio procedură în temeiul acestui ordin.
Prin urmare, Curtea reține că prima condiție prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este îndeplinită.
Analizând îndeplinirea și a celei de-a doua condiții impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (prevenirea unei pagube iminente), Curtea reține că este îndeplinită, întrucât în baza unui act administrativ a cărui legalitate este pusă sub semnul îndoielii, recurentul a fost eliberat din funcție, cu consecința privării de salariu pe o perioadă de timp a cărei întindere nu poate fi anticipată.
Nu pot fi însușite nici aprecierea instanței de fond, cum că lipsirea de salariu nu este suficientă pentru a demonstra producerea unei pagube iminente, și nici susținerea intimatei cum că executarea actului administrativ nu poate fi considerată producătoare a unei pagube, întrucât vătămarea nu este ireparabilă pentru recurent. Curtea reține că privarea de salariu, în condițiile în care salariul este singurul venit, constituie un prejudiciu pentru recurent, cu consecințe ce pot varia până la ireparabil în raport de întinderea perioadei în care își produce efectele decizia contestată.
Curtea, reținând că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va modifica în parte sentința recurată, în sensul că va admite acțiunea și va dispune suspendarea executării deciziei nr. x/22.07.2011 emisă de Garda Financiară, Secția județeană Bacău, până la pronunțarea instanței de fond.
Vor fi menținute dispozițiile instanței de fond referitoare la soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive, sentința pronunțată de instanța de fond nefiind recurată sub acest aspect.
(Judecător Lăcrămioara Moglan)
