Natura juridică a contractului de închiriere semnat de Primar, în calitate de reprezentant al municipiului, având ca obiect asigurarea furnizării energiei termice, este relevată de art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004, republicată; art. 63 alin. (1) lit. d), art. 5 lit. a) din Legea nr. 215/2001, republicată; art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 14 din Legea nr. 215/2001, republicată; art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 51/2006; art. 44 alin. (3) din Legea nr. 51/2006 şi art. 2 alin. (1) din Legea nr. 325/2006, iar faţă de faptul că serviciul public de alimentare cu energie termică în sistem centralizat face parte din sfera serviciilor comune de utilizator public, contractul este un act administrativ.
Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 2232 din 22 noiembrie 2011
Prin Sentința nr. 4294/15 decembrie 2010, Tribunalul Harghita a hotărât: respingerea excepției de necompetență materială invocate de pârâtul Primarul Municipiului Gheorgheni; admiterea excepției lipsei calității procesuale a reclamantului Prefectul Județului Harghita; respingerea cererii formulate de reclamant, în contradictoriu cu pârâții Primarul Municipiului Gheorgheni, SC G.O. SA și SC T. SRL.
în considerentele Sentinței, Tribunalul a reținut, în esență, următoarele aspecte:
– reclamantul a ales calea contenciosului administrativ, de altfel singura la care este îndreptățit, astfel că, indiferent de natura administrativă a actului atacat, excepția de necompetență materială este neîntemeiată;
– art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea prefectului de a ataca actele emise de autoritățile publice locale, în sfera acestora nefiind incluse actele administrative asimilate, respectiv contractele administrative încheiate de autoritățile publice locale cu alte persoane; concluzia este susținută de art. 48, 68 din Legea nr. 215/2001 și de art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004; prefectului îi sunt comunicate din oficiu numai dispozițiile primarului, deci numai acestea sunt supuse tutelei administrative, cu atât mai mult cu cât termenul de introducere a acțiunii prevăzute de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este legat de data comunicării actului; contractele administrative – acte administrative prin asimilare, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 – nu sunt supuse controlului prefectului; pe de altă parte, prima instanță a constatat că în speță nu este vorba de un contract administrativ deoarece actul dedus judecății are ca obiect închirierea unui bun care nu aparține domeniului public – o conductă magistrală de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni, proprietatea pârâtei SC T. SRL.
împotriva Sentinței nr. 4294/15 decembrie 2010 a declarat recurs reclamantul, invocând dispozițiile art. 304^#pct. 8, 9, art. 312 C.proc.civ., solicitând a se dispune admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate, cu consecința trimiterii cauzei la Tribunalul Harghita, spre rejudecare. în esență, recurentul a expus următoarele aspecte: contractul de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009 și convenția nr. 900/12 aprilie 2010 sunt acte nelegale; în ce privește calitatea procesuală activă, dacă s-ar accepta raționamentul primei instanțe – referitor la posibilitatea prefectului de a ataca doar actele emise de autoritățile publice locale -, ar însemna că prefectul nu poate ataca hotărârile consiliului local, care sunt acte adoptate (potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001), limitându-se nelegal materia tutelei administrative; condiția comunicării actului – interpretată de prima instanță ca fiind o condiție necesară pentru atacarea actului administrativ de către prefect – este greșit reținută, dat fiind faptul că prefectul poate ataca și acte care nu i-au fost comunicate, de exemplu autorizațiile de construire (conform art. 12 din Legea nr. 50/1991); atunci când legea se referă la contracte asimilate celor administrative nu face nicio distincție în privința comunicării actelor către prefect, astfel că nici prima instanță nu putea face o asemenea diferențiere; prefectul a fost sesizat cu nelegalitatea contractul de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, de către SC G.O. SA, prin adresa nr. 599/8 martie 2010, iar Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice a precizat, în adresa nr. 3415654/4 martie 2010, că acest contract excede prevederilor legale în domeniul serviciului public de furnizare a energiei termice în sistem centralizat; prin sesizarea instanței, prefectul a respectat și disp. art. 11 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, precum și dispozițiile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 460/2006, îndeplinindu-și atribuția de verificare a legalității contractelor încheiate de autoritățile administrației publice locale; prefectul nu putea avea o atitudine pasivă, deci, față de sesizarea SC G.O. SA, nu putea să răspundă că nu are calitate procesuală activă; contractul atacat este unul administrativ, fiind încheiat în vederea realizării unui serviciu public, a satisfacerii unui interes general; autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, iar prefectul, ca reprezentant al Guvernului la nivel județean, are autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale.
Prin întâmpinarea depusă la 4 noiembrie 2011, intimatul Primarul Municipiului Gheorgheni a solicitat a se dispune respingerea recursului, formulând, în esență, următoarele apărări: obiectul contractului de închiriere – magistrala de interconectare a centralelor termice – nu privește exploatarea unui serviciu public și nu aparține domeniului public, magistrala fiind construită de o societate comercială, unitatea administrativ-teritorială neinvocând o accesiune imobiliară; contractul nu are natură administrativă, neintrând sub incidența controlului de legalitate exercitat de prefect; contractul nu este producător de prejudicii, obligația de plată a chiriei fiind instituită în sarcina SC G.O. SA, conform art. 4.4. din contract, act care, de altfel, a fost reziliat prin convenția nr. 900/11 februarie 2010; argumentele recurentului privind calitatea procesuală activă pot găsi aplicabilitate doar în ipoteza unor contracte administrative care pun în valoare bunurile autorității locale, iar, în speță, contractul nu face parte nici din categoria actelor asimilate, potrivit legii, celor administrative; în acest sens, intimata a invocat dispoziile art. 5 pct. 30 din Legea nr. 325/2006 și dispozițiile art. 44 alin. (2), (3) din Legea nr. 51/2006.
Examinând actele și lucrările dosarului, Curtea de Apel – învestită cu soluționarea recursului potrivit motivelor invocate, precum și potrivit regulilor statornicite de dispozițiile art. 3041 C.proc.civ., a reținut următoarele aspecte:
în ce privește limitele învestirii instanței, Curtea a constat că, prin recursul său, reclamantul nu a formulat nicio critică referitoare la dispoziția de respingere, de către Tribunalul Harghita, a excepției necompetenței materiale invocate de pârâtul Primarul Municipiului Gheorgheni – reclamantul neavând interes să atace această dispoziție -, iar pârâții nu au formulat recurs. Așadar, Curtea nu a fost învestită cu analizarea modalității de soluționare a excepției, în legătură cu care nu a constatat existența unor aspecte care să determine invocarea unor motive de ordină publică.
Referitor la calitatea procesuală activă a prefectului, Curtea a reținut incidența, în speță, a următoarelor norme generale și speciale, în materia contenciosului administrativ, cu privire specială asupra sferei tutelei administrative – denumire dată de legiuitor textului art. 3 din Legea nr. 554/2004:
– art. 123 alin. (4) din Constituție care statornicește că prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal;
– art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale;
– art. 18 din Legea nr. 215/2001, care are rolul unei norme de trimitere conform căreia controlul administrativ și controlul financiar al activității autorităților administrației publice locale se exercită în limitele și în condițiile prevăzute de lege;
– art. 20 din Legea nr. 340/2004, care stabilește că prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii;
– art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, text care prevede că prefectul verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului;
– art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care extinde aria actelor administrative – sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ;
– art. 6 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 460/2004, care statornicește competența structurilor de specialitate ale prefectului în ce privește verificarea legalității contractelor încheiate de autoritățile administrației publice locale, asimilate potrivit legii actelor administrative, ca urmare a sesizării prefectului de către persoanele care se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim; or, în speță, sesizarea prefectului a fost realizată prin adresa nr. 599/8 martie 2010 a SC GO. SA, fundamentată pe argumentele cuprinse în adresa nr. 3415654/4 martie 2010, întocmită de Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice.
Din textele de lege anterior evocate rezultă cu claritate atribuția prefectului de a exercita controlul de legalitate cu privire la actele autorităților publice locale și, în consecință, calitatea procesuală de a sesiza instanța de contencios administrativ. Limitarea controlului la actele emise de aceste autorități nu este în concordanță cu interpretarea coroborată a prevederilor legale enumerate, realizată cu scopul conturării domeniului actelor supuse tutelei administrative – termenul emis fiind utilizat doar într-una dintre norme (art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). Concluzia se impune cu atât mai mult cu cât dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 include în categoria actelor administrative și anumite contracte încheiate de autoritățile publice, care nu răspund exigenței de acte emise de către aceste autorități – în înțelesul de acte emanând exclusiv de la autoritățile publice. în fine, legiuitorul nu a stabilit categoria actelor care pot fi atacate de prefect prin raportare la criteriul comunicării acestora, iar art. 48, art. 68 din Legea nr. 215/2001 se referă doar la hotărârile consiliului local și la dispozițiile primarului – acte ce trebuie comunicate prefectului -, în timp ce prevederile legale anterior enumerate conturează un cadru al controlului de legalitate care excede acestor hotărâri și dispoziții.
Prin contractul de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, încheiat între SC T. SRL, în calitate de proprietar, Municipiul Gheorgheni și SC G.O. SA, în calitate de chiriași, s-a stipulat transmiterea, de către proprietar și preluarea în închiriere, de către chiriaș (beneficiar) a conductei magistrale de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni – CT Rumeguș 2000, CT Bucin, CT Florilor Nord și CR Florilor Sud.
în preambulul contractului se arată că la baza încheierii acestuia a stat investiția executată pe cheltuiala SC T. SRL, la comanda autorităților administrației publice locale ale municipiului Gheorgheni, în urma căreia s-a realizat magistrala de interconectare a centralelor termice din municipiu (alin. (1), (2) din preambul). Faptul că lucrările cu fost executate în beneficiul autorității publice locale rezultă și din art. 2.1. al contractului, text în care chiriașul, respectiv Municipiul Gheorgheni este numit beneficiar, cu referire la lucrările de investiții, aceeași denumire regăsindu-se și în alin. 4) din preambul.
De altfel, în preambulul contractului s-a explicat și motivul pentru care lucrările au fost realizate de o persoană juridică privată, și anume datorită faptului că societatea comercială care furnizează serviciul de termoficare nu poate executa aceste lucrări de investiții (alin. (2) din preambul). Autoritatea publică locală a recunoscut, expres, că datorează contravaloarea investiției și că termenul de plată pentru realizarea investiției a expirat, iar în lipsa plății nu s-a putut efectua transferul de proprietate asupra obiectivului investiției. în consecință, executantul SC T. SRL a propus beneficiarilor investiției, și anume Municipiul Gheorgheni și SC G.O. SA încheierea contractului de închiriere (alin. (4) din preambul).
Așadar, magistrala de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni a constituit o investiție publică, realizată la comanda autorităților administrației publice locale ale municipiului Gheorgheni, pe un teren proprietate publică – intimatul arătând în întâmpinare că nu a invocat vreo accesiune imobiliară cu privire la magistrală, recunoscând, deci, implicit, că lucrarea se află pe un teren ce aparține unității administrativ-teritoriale. Procedura de înscriere a investiției în proprietatea municipiului nu a fost derulată, datorită neefectuării plăților către executant, astfel cum se arată în preambulul contractului [alin. (4)], situație în care, la propunerea acestuia din urmă, s-a încheiat contractul de închiriere.
Curtea reține și faptul că lucrările de lucrările de investiție cu privire la care s-a încheiat contractul de închiriere, au fost catalogate expres ca fiind vitale pentru furnizarea energiei termice pe perioada de iarnă (alin. (2) din preambul).
Natura administrativă a contractului de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, semnat de Primar, ca reprezentant al Municipiului Gheorgheni, încheiat pentru asigurarea furnizării energiei termice – formularea utilizată în alin. (4) din preambul fiind pentru a evita blocarea furnizării agentului termic în municipiul Gheorgheni -, este relevată de următoarele dispoziții legale:
– art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004, care definește noțiunea de serviciu public ca fiind activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public;
– art. 63 alin. (1) lit. d), alin. (5) lit. a) din Legea nr. 215/2001, care prevede că primarul îndeplinește atribuții referitoare la serviciile publice asigurate cetățenilor, coordonând realizarea serviciilor publice de interes local, prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes local; primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine – art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001;
– art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 14 din Legea nr. 215/2001, care enumeră serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public și transport public local, după caz;
– art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 51/2006, care include în categoria serviciilor de utilitate publică producția, transportul, distribuția și furnizarea de energie termică în sistem centralizat;
– art. 4 alin. (4) din Legea nr. 51/2006, potrivit căruia lucrările de înființare, dezvoltare, reabilitare și retehnologizare a sistemelor de utilități publice, precum și lucrările de revizii, reparații și remediere a avariilor sunt lucrări de utilitate publică;
– art. 9 alin. (1) din Legea nr. 51/2006, care prevede că raporturile juridice dintre autoritățile administrației publice locale și utilizatori, stabilite pe baza prevederilor prezentei legi, sunt raporturi juridice de natură administrativă, supuse normelor juridice de drept public; așa fiind, cu atât mai evidentă este natura administrativă a raporturilor dintre autoritatea publică locală și persoana juridică cu care se încheie un contract de închiriere privind infrastructura unui serviciu de utilitate publică – investiție executată la solicitarea autorității publice;
– art. 44 alin. (3) din Legea nr. 51/2006 – text de lege invocat de intimat în întâmpinare -, conform căruia bunurile realizate în cadrul programelor de investiții ale unităților administrativ-teritoriale aparțin domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, dacă sunt finanțate din fonduri publice, sau revin în proprietatea publică a acestora, ca bunuri de retur, dacă au fost realizate cu finanțare privată în cadrul unor programe de investiții asumate de operator prin contractul de delegare a gestiunii serviciului, la expirarea acestuia; în ambele ipoteze conținute de norma legală, bunurile constituie proprietatea unității administrativ-teritoriale; în plus, la dosar nu există nicio probă a executării magistralei de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni cu finanțare privată, derulată în cadrul unui program de investiții asumate de SC G.O. SA prin contractul de delegare a gestiunii, la expirarea acestuia, după cum nu există nicio probă a participării capitalului privat în cadrul unor contracte de parteneriat public-privat (reglementate de art. 44 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 51/2006) la executarea acestor lucrări;
– art. 2 alin. (1) din Legea nr. 325/2006, care stabilește că serviciul public de alimentare cu energie termică în sistem centralizat face parte din sfera serviciilor comunitare de utilități publice și cuprinde totalitatea activităților privind producerea, transportul, distribuția și furnizarea energiei termice, desfășurate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
în consecință, fiind încheiat în legătură cu furnizarea energiei termice, care constituie serviciu public, actul atacat, respectiv contractul de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009 și, în mod subsecvent, convenția nr. 900/12 aprilie 2010 sunt acte administrative.
Având în vedere argumentele anterior expuse, Curtea a constat că, în mod greșit, Tribunalul a admis excepția lipsei calității procesuale active a prefectului, neintrând în cercetarea fondului pricinii și, în consecință, a admis recursul reclamantului – art. 312 alin. (1) teza I C.proc.civ., a dispus casarea hotărârii în parte, păstrând dispoziția de respingere a excepției necompetenței materiale și a trimis cauza, spre rejudecare, Tribunalului Harghita – art. 312 alin. (2) teza a II-a, alin. (3) teza a III-a C.proc.civ.- care va pune în discuția părților un aspect în legătură cu cadrul procesual, față de faptul că Primarul municipiului Gheorgheni (pârât în cauză) a semnat actele atacate în calitate de reprezentant al Municipiului Gheorgheni, unitatea administrativ-teritorială având calitatea de parte în contractul administrativ.
