Acordarea drepturilor pretinse, într-un procent stabilit prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcţionarilor publici, pe temeiul existenţei unei practici judiciare în acest sens, sau ca urmare a faptului că pârâta nu ar fi contestat procentul propriu-zis solicitat, nu este justificată, câtă vreme respectivul procent nu este prevăzut de o normă legală.
Revine autorităţilor cu prerogative în materie de legiferare să cuantifice, să definească noţiunea şi valoarea suplimentului postului, precum şi a suplimentului corespunzător treptei de salarizare, iar puterea judecătorească nu are dreptul de a interfera în activitatea de legiferare.
Secţia comercială şi de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 1558 din 13 aprilie 2011
Prin sentința civilă nr. 146/CA/20.03.2009, pronunțată de Tribunalul Bistrița Năsăud s-a admis în parte acțiunea reclamantului M.N., împotriva Instituției Prefectului Județului Bistrița-Năsăud și Ministerul Administrației și Internelor, ca fiind întemeiată și în consecință a fost obligat pârâta Instituția Prefectului Județului Bistrița-Năsăud să recunoască reclamantului dreptul la plata suplimentului de post și a suplimentului treptei de salarizare începând cu 1 ianuarie 2004 și până la 7 septembrie 2006 și a fost obligat pârâtul Ministerul Administrației și Internelor să aloce fondurile necesare pentru plata drepturilor de mai sus.
S-au respins celelalte petite ca neîntemeiate.
Analizând actele și lucrările dosarului, Tribunalul a admis în parte acțiunea formulată de reclamant în considerarea motivelor ce vor fi expuse mai jos.
Potrivit dispozițiilor art. 31 lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, salariul funcționarilor publici este compus, printre altele, din suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Este fără putință de tăgadă că din moment ce textul legal precizează expres că suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare sunt componente ale salariului, acestea trebuie acordate împreună cu celelalte drepturi care compun salariul, conform dispozițiilor legale specifice pentru respectivele drepturi.
Pornind de la acest principiu, instanța a constatat că suspendarea acordării drepturilor în cauză prin O.U.G. nr. 92/2005 și O.U.G. nr. 2/2006, suspendare care a operat pentru anii 2004 – 2006, constituie o restrângere a exercitării drepturilor, care este contrară dispozițiilor art. 53 din Constituția României. Restrângerea exercitării acestor drepturi a determinat privarea nejustificată a titularilor drepturilor de posibilitatea exercitării lor, respectiv de posibilitatea de a încasa toate componentele drepturilor salariale prevăzute de art. 31 din Legea nr. 188/1999.
în raport de cele de mai sus, Tribunalul a constatat că baza legală de acordare a drepturilor în discuție o constituie art. 31 lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, că drepturile sunt datorate, inclusiv pentru perioada cât a fost suspendată acordarea lor și până la data pensionării funcționarului public, deoarece nu există un act normativ care să înlăture plata drepturilor salariale în discuție.
în ce privește cuantumul drepturilor în discuție, solicitat a se acorda în procent de 25% din salariul de bază, Tribunalul a constatat că nu există dispoziții legale care să individualizeze conținutul concret al dreptului pretins. Există unele posturi, cum sunt cele de auditor și cele privind controlul financiar preventiv, pentru care legislația specifică prevede un spor – ce poate fi eventual echivalat cu suplimentul postului -, dar nu există temeiuri pentru a considera cu certitudine că aceste sporuri constituie în fapt suplimentul de post la care face referire art. 31 alin.(1) lit. c) din Legea nr. 188/1999.
în raport de împrejurarea că nu există dispoziție legală care să individualizeze conținutul concret al drepturilor pretinse, Tribunalul a stabilit că nu are competența de a crea norme prin care să stabilească procentul din salariul de bază al drepturilor pretinse, lipsa normelor legislative nu poate fi substituită cu dispoziții cuprinse în hotărâri judecătorești pentru a se respecta principiul separației puterilor.
Tribunalul nu poate nici să acorde drepturile pretinse în cuantum de 25% din salariul de bază, prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici, cu motivarea că așa a stabilit practica judiciară, cât timp practica nu este un izvor de drept, iar instanțele se pronunță cu respectarea principiului legalității.
Concluzionând asupra cererilor formulate și asupra drepturilor salariale pretinse, Tribunalul a constatat că legea recunoaște drepturile salariale în discuție dar nu a individualizat procentul acordării lor, motiv pentru care acțiunea reclamantului a fost admisă în limitele anterior explicate, pârâta fiind obligată să recunoască reclamantului dreptul la plata suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare pentru perioada 1 ianuarie 2004 și până la 7 septembrie 2006, data pensionării.
Pentru a concluziona în modalitatea de mai sus, tribunalul a constatat că apărările formulate de pârâți sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, împrejurarea că în calitatea lor de ordonatori de credite, pârâții nu au fonduri necesare plății drepturilor datorate, neputând fi imputabilă in niciun mod reclamantului. Nu există justificare pentru ca un drept recunoscut de lege să nu fie acordat pe considerentul că ordonatorii de credite nu au solicitat alocarea fondurilor bugetare necesare plății, ori că organele de reglementare nu au prevăzut sumele pentru plata drepturilor în discuție, nefiind de conceput ca drepturile salariale câștigate să nu fie acordate din cauza unor reglementări deficitare sau a necuprinderii lor în bugetul angajatorilor.
împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative (Ministerul Administrației și Internelor), solicitând admiterea recursului, cu consecința respingerii acțiunii față de M.A.I. ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar, pe fond, respingerea acțiunii reclamantului ca neîntemeiată.
în motivare, s-a relevat că finanțarea unității angajatoare a intimatului prin bugetul M.A.I., nu justifică o eventuală calitate procesuală pasivă a instituției în cauza dedusă judecății, deoarece calitatea procesuală pasivă presupune existența identității între persoana pârâtului (Ministerul Administrației și Internelor) și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecății.
Instanța de fond nu a indicat baza de calcul a drepturilor acordate. Legea nu prevede modul de calcul în vederea acordării acestor drepturi, astfel că, prin admiterea acțiunii, instanța de fond a pronunțat o hotărâre imposibil de executat întrucât instanța nu recunoaște doar drepturile reclamantului, ci și obligă autoritățile pârâte să plătească sumele corespunzătoare acestor drepturi. De asemenea, nici în cuprinsul hotărârii, instanța de fond nu motivează hotărârea în baza unor dispoziții legale pe baza cărora s-a realizat, în perioada de referință, salarizarea funcționarilor publici.
Mai mult, din dosarul cauzei, nu reiese că instanța de fond ar fi administrat probe cu privire la calificarea intimatului pentru a beneficia de aceste sporuri.
Acordând reclamantului drepturile bănești solicitate, fără a cerceta toate aspectele incidente, instanța acordă în mod necondiționat și neîntemeiat drepturi, cu titlul de spor salarial prevăzut de art. 31 alin. (l) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, republicată, drepturi imposibil de cuantificat la momentul pronunțării hotărârii judecătorești, substituindu-se astfel legiuitorului și instituind ea însăși o normă juridică în vederea restabilirii ordinii de drept. Astfel cum a reținut Curtea Constituțională prin Decizia nr. 819/03.07.2008, o astfel de intervenție este neconstituțională.
Pentru motivele expuse mai sus, apreciază că, în lipsa unor prevederi în conținutul legislației speciale a salarizării funcționarilor publici care să stabilească modul de calcul, condițiile acordării și cuantumul drepturilor salariale invocate în cuprinsul acțiunii, aceste drepturi bănești nu pot fi acordate la momentul actual. Reglementarea cuprinsă în Legea nr. 188/1999, republicată, lege-cadru în materia raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici, nu constituie temeiul calculării și acordării salariilor funcționarilor publici.
Inițial, calea de atac declarată de către pârât a fost înregistrată pe rolul acestei instanțe în anul 2009, iar prin decizia civilă nr. 2393 din 14.10.2010, a fost perimat recursul.
împotriva acestei hotărâri a declarat contestație în anulare pârâtul MAI, admisă prin decizia civilă nr. 24 din 16.03.2011, a Curții de Apel Cluj, fiind stabilit termen pentru rejudecarea recursului pentru data de 13.04.2011.
Fiind astfel învestită, cu privire la recursul declarat de către pârât, se rețin următoarele:
Prin cererea introductivă de instanță, reclamantul M.N. a solicitat instanței să fie obligați pârâții Instituția Prefectului jud. Bistrița Năsăud și Ministerul Administrației și Internelor la acordarea și plata suplimentului postului în procent de 25% din salariul de bază, suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază începând cu data de 01.01.2004 și până la 7.06.2006.
în susținerea celor solicitate, reclamantul a arătat că, în perioada de mai sus, a fost funcționar public, angajat al pârâtei de rând I, fiind îndreptățit la plata celor două sporuri, în contextul încetării suspendării dispuse succesiv, suspendare ce contravine dispozițiilor constituționale și Codului muncii; iar încălcând prevederile legale, pârâta a refuzat să acorde aceste drepturi.
Un prim motiv de nelegalitate este legat de excepția lipsei calității procesuale pasive a recurentului, însă Curtea apreciază că acesta nu poate fi reținut, în considerarea faptului că acesta este ordonator principal de credite, iar pentru a se evita eventuale piedici ce s-ar putea ivi pe parcursul executării hotărârii, în situația în care acțiunea ar fi admisă pe fond, împrocesuarea sa, cel puțin pentru considerente de opozabilitate, nu poate fi considerată ca neavenită.
Pe fondul cauzei, din conținutul argumentelor aduse prin demersul promovat, se observă că reclamantul atacă refuzul de a se plăti suplimentul postului și treptei de salarizare, în procent de 25%, în considerarea dispozițiilor legii contenciosului, respectiv faptul că refuzul este nejustificat iar prin aceasta Ii se aduce o vătămare într-un drept recunoscut de Legea nr.188/1999, art. 31, lit. c) și d).
Conform prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică printr-un act administrativ, se poate adresa instanței de contencios pentru recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim.
în sensul actului normativ, refuzul nejustificat constituie exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de nu rezolva cererea, iar excesul semnifică exercitarea dreptului de apreciere aparținând autorităților cu încălcarea drepturilor prevăzute de Constituție sau lege.
în speță nu se poate reține un refuz, în sensul evocat de dispozițiile Legii contenciosului reținute de reclamant. Astfel, actul normativ prin dispozițiile art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 prevede că pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul compus din :” c) suplimentul postului, d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare”.
Textul enunțat nu prevede un procent propriu zis al suplimentului, iar o altă dispoziție legală în actul normativ care să individualizeze conținutul concret al dreptului pretins, nu există.
Or, în aceste circumstanțe, dată fiind neindividualizarea, cuantificarea nu se poate vorbi de o obligație de plată la un procent de 25% și, ca atare, de un refuz nejustificat.
Instanțele judecătorești nu au competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât recunoașterea unei atare prerogative ar încălca principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție și prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.
în virtutea textelor constituționale menționate, Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală. Instanțele judecătorești nu au o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția, – art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală – adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective.
Curtea nu neagă faptul că Legea funcționarilor recunoștea dreptul la supliment, dar nu poate proceda la cuantificarea, individualizarea lui în maniera solicitată, întrucât misiunea sa este aceea de a soluționa litigiile aplicând legea, iar aceasta nu prevede un cuantum.
Acordarea procentului de 25 %, prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici, pe temeiul existenței unei practici judiciare în acest sens, sau ca urmare a faptului că pârâta nu ar fi contestat procentul propriu-zis solicitat, nu apare ca fiind justificată.
Atât acordarea dreptului cât și a procentului concret este justificată, în principal, pe baza principiului legalității. Procentul de 25 % nu este prevăzut de o normă legală, astfel încât nu se poate face aplicarea principiului menționat anterior.
Revine autorităților cu prerogative în materie de legiferare să cuantifice, să definească noțiunea și valoarea suplimentului postului, precum și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Legile fiind adoptate de către Parlament, Guvernului, ca organ suprem executiv, îi revine prerogativa organizării executării legilor, scop în care emite hotărâri tocmai pentru a face o lege cât mai clară și a o aplica cât mai corect. Evident că hotărârea de guvern nu are calitatea, în nici un caz, de a crea drept.
Puterea judecătorească nu are dreptul de a interfera în activitatea de legiferare. Reclamantul ar fi putut, eventual, solicita celor două foruri competente inițierea demersurilor potrivit prerogativelor lor de a legifera corespunzător dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, așa încât acesta să poată fi clar individualizat și să fie posibilă aplicarea corectă a legii.
Nu poate fi reținută, în acest context, nici apărarea conform căreia instanțele nu au competența de a anula ori refuza aplicarea dispozițiilor mai sus enunțate. Această susținere nu poate fi validată, întrucât reclamantul nu cere recunoașterea unui drept, acesta fiind dat de lege, ci cere obligarea la plata unui anume procent, care nu este cuantificat de nici o dispoziție legală și, ca atare, nu se poate dispune obligarea la ceva ce nu este individualizat concret.
De altfel, în acest sens, s-a pronunțat, pe cale de interpretare, îCCJ, prin decizia nr. 20/21.09.2009.
Pentru aceste considerente, care reprezintă tot atâtea temeiuri pentru a aprecia că acțiunea reclamantului nu este fondată, se va aprecia, în temeiul art. 304 C.proc.civ. raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, că recursul este fondat, urmând a fi admis, cu consecința modificării sentinței recurate, în sensul respingerii cererii reclamantului.
(Judecător Mirela Budiu)
