Acte normative nepublicate în Monitorul Oficial. Inexistenţa reglementării
Constituţia României, art. 15 alin. (2)
Legea nr. 24/2000, art. 10 alin. (1), art. 11 alin. (3)
Sunt lipsite de efecte juridice actele normative privind procedura de sancţionare disciplinară a unui funcţionar public, dacă acestea nu au fost publicate în Monitorul Oficial.
Curtea de Apel Timişoara, Secţia contencios administrativ şi fiscal, sentinţa civilă nr. 170 din 2 iulie 2008
Prin acţiune reclamantul C.T.D. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor, Direcţia de Frontieră Timişoara şi Inspectoratul Judeţean al Poliţiei de Frontieră Timiş, solicitând anularea dispoziţiei nr. 845131 din 13.09.2006 emisă de Şeful Inspectoratului Judeţean al Poliţiei de Frontieră Timiş, prin care s-a dispus aplicarea sancţiunii disciplinare „mustrare scrisă” împotriva lui; anularea dispoziţiei nr. 810818 din 29.09.2006 emisă de Directorul Direcţiei Poliţiei de Frontieră Timişoara prin care i-a fost respinsă contestaţia împotriva acestei dispoziţii; anularea Notei Raport a Corpului de Control al MAI nr. 5/103211 din 22.08.2006; suspendarea executării sancţiunii aplicate, conform art. 14 din Legea 554/2.12.2004; restituirea drepturilor salariale de care a fost privat de la data aplicării sancţiunii, ca urmare a acesteia; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
Prin sentinţa civilă nr. 170 din 2 iulie 2008, pronunţată în dosarul nr. 6807.1/59/2006, Curtea de Apel Timişoara a admis acţiunea reclamantului şi a anulat actele atacate, reţinându-se că reclamantul a exercitat funcţia de contabil şef la Inspectoratul Judeţean al Poliţiei de Frontieră Timiş, fiind sancţionat – prin Dispoziţia nr. 845131/13.09.2006 emisă de şeful Inspectoratului Judeţean al Poliţiei de Frontieră Timiş – cu „mustrare scrisă”, ca urmare a unui control efectuat în luna august 2006 de Corpul de Control al Ministerului Administraţiei şi Internelor.
La termenul din 2.07.2008 instanţa a pus în discuţia părţilor consecinţa nepublicării în Monitorul Oficial, Partea I a Ordinelor Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003, menţionate ca temei al actelor administrative care formează obiectul prezentei judecăţi, respectiv dacă nepublicarea în Monitorul Oficial, Partea I are vreo consecinţă în privinţa posibilităţii ca aceste ordine să producă efecte juridice şi dacă eventuala lipsire de efecte juridice a acestor Ordine ale Ministerului Administraţiei şi Internelor afectează legalitatea actelor administrative emise în baza acestor ordine.
Instanţa constată că sancţionarea reclamantului s-a dispus în temeiul şi cu pretinsa respectare a Ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administraţiei şi Internelor şi a Ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 600/2005, modificat şi completat prin Ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 750/2005.
De asemenea, prin Dispoziţia nr. 845131/13.09.2006 emisă de şeful Inspectoratului Judeţean al Poliţiei de Frontieră Timiş s-a reţinut că reclamantul nu a respectat dispoziţiile art. 13 lit. d) din Ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 447/2003.
Instanţa a constatat, totodată, că Ordinele Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003 nu au fost publicate în Monitorul Oficial, Partea I.
În privinţa efectelor nepublicării acestor ordine în Monitorul Oficial al României, instanţa a constatat că urmările juridice ale nepublicării sunt reglementate prin Legea nr. 24 din 27 martie 2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, lege care a fost republicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004, fiind modificată ulterior republicării, prin Legea nr. 49/2007, prin Legea nr. 173/2007 şi prin Legea nr. 194/2007.
Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, „în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I”
De la această regulă, alineatul (11) al art. 10 din Legea nr. 24/2000 prevede anumite excepţii, stipulând că „nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:
a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii;
b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate”.
Aşadar, în raport cu aceste dispoziţii legale, Ordinele Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003 se impuneau a fi publicate în Monitorul Oficial, Partea I, în vederea intrării sale în vigoare.
Sub acest aspect, instanţa a reţinut că Ordinele Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003 sunt ordine emise de un conducător al organelor administraţiei publice centrale de specialitate, respectiv de Ministrul Administraţiei şi Internelor.
Totodată, caracterul de act normativ al acestor ordine este determinat de împrejurarea că acestea reglementează regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administraţiei şi Internelor, precum şi anumite aspecte privind contabilitatea instituţiilor subordonate Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Aşadar, aceste ordine reglementează regimul disciplinar, respectiv o procedură de stabilire a sancţiunilor disciplinare aplicabilă unui număr indeterminat de persoane, în mod abstract, independent de identitatea acestor persoane, şi în raport exclusiv cu funcţia îndeplinită de acele persoane.
Fiind susceptibile să se aplice unui număr indefinit de situaţii, instanţa a reţinut că Ordinele Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003 sunt acte cu caracter normativ.
Fiind acte normative emise de un conducător al organelor administraţiei publice centrale de specialitate, respectiv de Ministrului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, Ordinele Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003 se impuneau a fi publicate în Monitorul Oficial, Partea I, în vederea intrării lor în vigoare, conform art. 10 alin. (1) din prin Legea nr. 24/2000.
În acest sens, instanţa constată că ordinele în litigiu nu sunt acte normative clasificate, potrivit legii, şi nici acte cu caracter individual, pentru a constitui o excepţie de la regula publicării în Monitorul Oficial.
Instanţa nu îşi însuşeşte opinia instituţiilor pârâte, care au invocat dispoziţiile art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotărârea de Guvern nr. 50 din 13 ianuarie 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare – act normativ în vigoare la momentul emiterii actelor administrative atacate de reclamant.
Conform art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotărârea de Guvern nr. 50 din 13 ianuarie 2005, „nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”.
În privinţa acestei reglementări, instanţa observă că însuşi Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare – Anexa nr. 1 la Hotărârea de Guvern nr. 50/2005 – prevede, la art. 2 alin. (1) că „actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cu principiile ordinii de drept”.
Aşadar, Regulamentul prevede adoptarea actelor normative „în conformitate … cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă”.
Or, în condiţiile în care alineatul 11 al art. 10 din Legea nr. 24/2000 prevede ca excepţii de la regula publicării în Monitorul Oficial, numai deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii, şi actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate, instanţa reţine că art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotărârea de Guvern nr. 50/2005 trebuie interpretat în sensul menţionat de textul alineatul 11 al art. 10 din Legea nr. 24/2000, respectiv că nu sunt supuse cerinţei publicării în Monitorul Oficial numai ordinele cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională şi care au caracter clasificat.
Instanţa subliniază că însuşi textul art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotărârea de Guvern nr. 50/2005 permite nepublicarea ordinelor cu caracter normativ în Monitorul Oficial numai „dacă legea nu dispune altfel”.
De aceea, instanţa consideră că – în condiţiile în care nu s-a dovedit caracterul clasificat al Ordinelor Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003 – nu se poate reţine că art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotărârea de Guvern nr. 50/2005 autorizează intrarea lor în vigoare fără a fi publicate în Monitorul Oficial, Partea I.
O altă interpretare dată art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotărârea de Guvern nr. 50/2005 ar contraveni dispoziţiilor alineatului 11 al art. 10 din Legea nr. 24/2000, care exceptează de la regula publicării în Monitorul Oficial, Partea I numai actele normative care au caracter clasificat.
În consecinţă, instanţa reţine că, în vederea intrării în vigoare a Ordinelor Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003, se impunea publicarea acestora în Monitorul Oficial, Partea I.
Absenţa publicării acestor ordine în Monitorul Oficial conduce la consecinţa lipsirii lor de efecte juridice până în momentul publicării în Monitorul Oficial.
În raport cu această concluzie, instanţa a apreciat că este nelegală procedura de sancţionare a reclamantului, întemeiată pe un act normativ care nu putea produce efecte juridice, o atare procedură aducând atingere dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţia României, potrivit cărora „legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.
În consecinţă, întrucât legea – inclusiv orice act normativ inferior acesteia – dispune numai pentru viitor, nu se poate reţine că Ordinele Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003 sunt aplicabile unor situaţii juridice născute anterior intrării lor în vigoare.
Din acest punct de vedere, instanţa constată caracterul nelegal al întregii proceduri de sancţionare a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură temeiul Ordinelor Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 şi nr. 447/2003.
Pentru aceste considerente, întreaga procedură de sancţionare a reclamantului este viciată, iar actele administrative emise în această procedură sunt nule de drept, motiv pentru care acţiunea a fost admisă.
