Art.8, art.18 – Legea nr.554/2004
Art.63, art.80, art.110 – Legea nr.144/2007 privind înfiintarea, organizarea
si functionarea Agentiei Nationale de Integritate
Prin cererea formulata la data de 3.02.2010 si înregistrata pe rolul Tribunalului Constanta sub nr.1253/118/2010, reclamantii Orasul C. si Primarul Orasului C. au chemat în judecata pe pârâtii Prefectul Judetului Constanta si H.F. solicitând, în principal, constatarea încetarii de drept a mandatului de viceprimar al pârâtului H.F. pentru cauze de incompatibilitate, în temeiul disp. art.87 lit.d din Legea nr.161/2003, iar, în subsidiar, obligarea Prefectului Judetului Constanta la emiterea ordinului prin care sa constate încetat de drept mandatul de viceprimar al numitului H.F., cu cheltuieli de judecata.
Prin sentinta civila nr.395/01.04.2010 pronuntata de Tribunalul Constanta s-a admis exceptia inadmisibilitatii pentru cererea principala având ca obiect constatarea încetarii de drept a mandatului de viceprimar al pârâtului H.F. si s-a respins ca inadmisibila aceasta cerere.
De asemenea, a fost respinsa exceptia inadmisibilitatii pentru cererea subsidiara având ca obiect obligarea Prefectului Judetului Constanta la emiterea ordinului prevazut de art.91 alin.4 din Legea nr.161/2003 si a fost respinsa cererea subsidiara ca nefondata. Instanta a obligat reclamantii catre pârâtul H.F. la plata sumei de 10.000 lei reprezentând cheltuieli de judecata.
Pentru a pronunta aceasta solutie, instanta de fond a retinut ca legea este aplicata de instanta de administrativ pentru anularea unui act administrativ sau pentru sanctionarea refuzului nejustificat al unei autoritati de a recunoaste partii un drept prevazut de lege, astfel ca instanta de contencios administrativ nu poate pronunta hotarâri prin care sa interpreteze exclusiv normele legale, în speta, dispozitiile Legii nr.161/2003.
Actiunea în constatare prevazuta de art.111 Cod procedura civila nu este admisibila în contencios administrativ în masura în care partea poate cere realizarea dreptului. Reclamantul avea la îndemâna o astfel de actiune reglementata de Legea nr.544/2004, respectiv putea sa conteste actul prin care Institutia Prefectului a raspuns la adresa nr.32710/2009 a reclamantilor, respectiv la actul nr.1/21.01.2010 care considera ca îi vatama un drept prevazut de lege.
Astfel, actiunea reclamantilor prin care solicita instantei de contencios administrativ sa interpreteze legea în sensul constatarii încetarii de drept a mandatului de viceprimar a lui H.F. pentru cauze de incompatibilitate în temeiul art.87 lit.d din Legea nr.161/2003 este inadmisibila atât pentru considerentele aratate mai sus, dar si fata de disp. Legii nr.144/2003 din cuprinsul careia rezulta atributul exclusiv al ANI de a stabili starea de incompatibilitate.
În ceea ce priveste cererea reclamantilor prin care solicita obligarea Prefectului Judetului Constanta la emiterea ordinului prin care sa constate încetat de drept mandatul de viceprimar a lui H.F. în temeiul Legii nr.161/2003, instanta a apreciat ca actiunea este admisibila fata de disp. Legii nr.554/2004.
Conform art.18 din Legea nr.554/2004 instanta de contencios administrativ poate anula un act sau sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un înscris sau sa efectueze o anumita operatiune administrativa.
În speta, reclamantii au solicitat Prefectului Judetului Constanta sa emita un ordin prin care sa constate încetat de drept mandatul de viceprimar, iar Prefectul Judetului Constanta prin adresa nr.1/2010 a raspuns motivat reclamantilor ca viceprimarul nu se afla în stare de incompatibilitate sens în care nu se impune aplicarea prevederilor art.91 alin.4 din Legea nr.161/2003.
Pe fond, instanta a retinut ca actul nr.1/21.01.2010 prin care Prefectul Judetului Constanta a constatat ca viceprimarul Orasului C. nu se afla în stare de incompatibilitate conform Legii nr.161/2003, sens în care nu se impune aplicarea art.91 alin.4 din Legea nr.161/2003, nu a fost atacat la instanta de contencios administrativ conform Legii nr.554/2004.
În conditiile în care reclamantul nu a formulat actiune privind anularea actului nr.1/2010, nu se poate aprecia ca acest act reprezinta un refuz nejustificat de a solutiona cererea.
Pârâtul nu a refuzat nejustificat solutionarea cererii, ci a emis un act administrativ în întelesul Legii nr.554/2004 prin care a respins cererea reclamantilor.
Fata de disp. Legii nr.144/2007 ce a intrat în vigoare ulterior Legii nr.161/2003, se retine ca institutia competenta sa cerceteze si sa constate existenta starii de incompatibilitate este Agentia Nationala de Integritate care emite actul de constatare a incompatibilitatii si îl comunica organelor care dispun revocarea, destituirea ori eliberarea din functie.
Astfel, instanta apreciaza ca refuzul Prefectului Judetului Constanta de a emite un ordin prin care sa constate încetat de drept mandatul de viceprimar al lui H.F. nu reprezinta un refuz nejustificat în întelesul Legii nr.554/2004.
În conformitate cu art.274 Cod procedura civila a obligat pe reclamanti catre pârâtul H.F. la plata sumei de 10.000 lei reprezentând cheltuieli de judecata (onorariu avocat).
Împotriva sentintei mentionate au declarat recurs reclamantii Orasul C. prin Primar si Primarul Orasului C. care au criticat solutia instantei de fond ca fiind nelegala si netemeinica.
Au sustinut recurentii ca în mod eronat instanta de fond a retinut ca cererea principala formulata se întemeiaza pe art.111 Cod procedura civila, facând astfel o confuzie grava între doua institutii de procedura diferite: actiunea în constatare reglementata de codul de procedura civila si actiunea în realizare prevazuta de art. 18 alin.4 lit.d din Legea nr.554/2004 prin care se acorda posibilitatea instantei de a suplini consimtamântul autoritatii publice, când interesul public o cere.
Sustin recurentii ca în prezenta cauza au solicitat instantei ca prin hotarârea ce o va pronunta sa constate încetat de drept mandatul de viceprimar, prin raportare la dispozitiile speciale ale Legii nr.554/2004. A solicitat constatarea încetarii mandatului, raportat la suplinirea consimtamântului autoritatii publice în a emite ordinul de constatare a încetarii mandatului.
În ceea ce priveste al doilea argument, potrivit cu care singura institutie în masura sa se pronunte asupra starii de incompatibilitate este ANI potrivit Legii nr.144/2003, arata ca si acest argument al instantei de respingere a cererii principale ca inadmisibila nu are niciun fundament juridic. În primul rând, legea la care face trimitere instanta nu stabileste „atributul exclusiv” al acesteia în constatarea starilor de incompatibilitate. Mai mult, la momentul la care aceasta lege era în fiinta, prevedea completarea ei cu legislatia în vigoare, ea neintrând în conflict cu Legea nr.161/2003, pe care si-au întemeiat actiunea.
Pentru aceste considerente, solicita sa se constate ca nelegala si netemeinica hotarârea instantei de fond în ceea ce priveste modul de solutionare a cererii principale si sa se dispuna, în principal casarea, în subsidiar modificarea în tot a sentintei recurate si admiterea cererii principale.
În ce priveste cererea secundara, de obligare a Prefectului Judetului Constanta la emiterea Ordinului prin care sa constate încetat de drept mandatul de viceprimar al copârâtului H.F., instanta a respins-o ca nefondata, apreciind ca în cauza nu sunt incidente dispozitiile art. 2 alin.1 lit.j din Legea nr.554/2004, întrucât, în opinia instantei, refuzul prefectului în a da curs solicitarii de a constata încetat de drept mandatul de viceprimar al numitului H.F. nu este un refuz nejustificat. Mai mult, apreciaza aceasta ca, atât timp cât nu s-a solicitat nelegalitatea ordinului nr.1/21.01.2010 emis de Prefectul Judetului Constanta, nu ne aflam în cazul unui refuz nejustificat, iar actiunea este nefondata.
Arata recurentii ca în prezenta cauza instanta face confuzie între constatarea starii de incompatibilitate si constatarea încetarii mandatului de viceprimar, în ceea ce priveste cererea cu care a fost învestita instanta. Atitudinea Prefectului în a declina solutionarea favorabila a cererii prin invocarea necompetentei sale nu face altceva decât sa justifice ca raspunsul sau este o manifestare explicita a vointei de a nu solutiona cererea. Prin urmare, acest refuz se circumscrie dispozitiilor art.2 alin.1 lit.i din Legea nr.554/2004, constituind refuz nejustificat. În opinia recurentilor, refuzul autoritatii publice în prezenta cauza constituie refuz nejustificat, iar acest raspuns nu este act administrativ.
Arata ca numitul H.F. are calitatea de administrator la SC H. Galati SRL – Filiala C. SRL, ce are sediul în orasul C., si totodata îndeplineste si functia publica de consilier local si viceprimar al orasului C.. Din coroborarea dispozitiilor Legii nr. 161/2003 cu datele reale certificate de Oficiul Registrului Comertului de pe lânga Tribunalul Constanta, apreciaza ca numitul H.F. îndeplineste conditiile cerute de lege pentru incompatibilitatea alesilor locali, având dubla calitate, atât de administrator al SC H. Galati SRL – Filiala C., cât si de viceprimar al Orasului C.
În urma acestor constatari, recurentii au luat masurile necesare în sensul ca au sesizat de îndata aceste aspecte Institutiei Prefectului Judetului Constanta. Apreciaza raspunsul Institutiei Prefectului Judetului Constanta ca fiind nelegal, având în vedere ca toate aspectele sesizate sunt reale si certificate, motiv pentru care apreciaza ca singura masura necesara si legala totodata este aceea a constatarii încetarii mandatului de viceprimar al numitului H.F., asa cum prevad dispozitiile art.87 lit.d din Legea nr.161/2003.
În drept, au fost invocate dispozitiile art.87 lit.d si art.91 din Legea nr.161/2003, Legea nr.554/2004, art.2 alin.1, art.18 alin.4 lit.c, d si art.20.
Intimatul pârât Prefectul Judetului Constanta, prin reprezentant, a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de reclamanti ca nefondat si mentinerea sentintei pronuntate de instanta de fond ca fiind legala si temeinica.
Cu privire la primul capat de cerere, respectiv constatarea unei stari de incompatibilitate, arata ca instanta de contencios administrativ nu este competenta a constata si interpreta normele legale, respectiv prevederile Legii nr.161/2003. Totodata, instanta, în mod corect a retinut faptul ca potrivit art. 111 din Codul de procedura civila, actiunea în constatare, astfel cum este solicitata în primul capat de cerere, nu este admisibila în contencios administrativ.
În ce priveste al doilea capat de cerere, respectiv obligarea prefectului la emiterea ordinului de încetare a mandatului de viceprimar al numitului H.F., instanta a apreciat ca prin adresa nr.1/2010 s-a dat curs solicitarilor reclamantului în sensul ca nu se impune emiterea unui astfel de ordin întrucât, în speta, nu exista o stare de incompatibilitate.
Totodata, potrivit Legii nr.144/2007, autoritatea competenta a constata o stare de incompatibilitate este ANI astfel cum este definita de acest act normativ. În acest sens a fost depusa la dosarul cauzei practica judiciara a instantelor constantene.
Pe fondul cauzei, arata ca prin adresa nr.1/2010, urmare a sesizarii formulate de Primarul Orasului Cernavoda prin care se aduce la cunostinta faptul ca viceprimarul orasului Cernavoda se afla în stare de incompatibilitate, Prefectul a precizat ca nu se impune emiterea unui ordin în temeiul art.91 din Legea nr.161/2003, întrucât nu se face dovada existentei unei astfel de situatii.
Intimatul pârât H.F., prin aparatorul ales, solicita respingerea recursului declarat de reclamant ca nefondat si mentinerea sentintei pronuntate de instanta de fond ca fiind legala si temeinica.
Analizând cauza sub aspectul motivelor invocate, Curtea constata ca recursul este fondat în parte.
Astfel, prin adresa nr.32710/30.12.2009 Secretarul Orasului C. a adresat Institutiei Prefectului Judetului Constanta propunerea de revocare din functie si încetarea de drept a mandatelor de consilier local si viceprimar pentru pârâtul H.F. pentru cauzele de incompatibilitate prevazute de art.87 lit.d si 88 lit.d din Legea nr.161/2003 privind masuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea functiilor publice si în mediul de afaceri prin care se prevede ca atât functia de viceprimar cât si functia de consilier local sunt incompatibile cu functia de administrator la societatile comerciale.
Prin adresa nr.1/21.01.2010, Prefectul Judetului Constanta a raspuns propunerii mentionate în sensul ca nu se impune aplicarea prevederilor art.91 alin.4 din Legea nr.161/2003 deoarece viceprimarul Orasului C. nu se afla în stare de incompatibilitate întrucât, pe de o parte, prin Decizia nr.05/27.06.2008 emisa de SC H. SRL Galati, Punct de lucru Galati, calitatea de asociat/administrator a acestuia s-a suspendat în temeiul art.50 lit.e din Codul muncii, astfel ca optiunea de a renunta la functia ce atrage starea de incompatibilitate s-a realizat în termenul prevazut de lege, iar, pe de alta parte, art.57 alin.7 din Legea nr.215/2001 permite ca, pe durata exercitarii mandatului, viceprimarul sa îsi pastreze statutul de consilier local, fara a beneficia de indemnizatia aferenta acestui statut.
Este adevarat ca, astfel cum a retinut si prima instanta, actiunea în constatare este admisibila doar atunci când partea nu are la dispozitie o actiune în realizare, iar în prezenta cauza reclamantii au posibilitatea de a formula o actiune în realizare.
Cu toate acestea, Curtea apreciaza ca actiunea în realizare aflata la îndemâna reclamantilor nu este actiunea în anularea adresei nr.1/21.01.2010, deoarece aceasta adresa nu reprezinta un act administrativ propriu-zis care sa dea nastere, sa modifice sau sa stinga raporturi juridice. Adresa invocata nu face altceva decât sa materializeze refuzul pârâtului de a emite un act administrativ, iar acest refuz trebuie analizat de instanta pentru a se stabili daca este sau nu justificat.
Prin urmare, calea legala aflata la dispozitia partii pentru a-si valorifica dreptul sau interesul legitim este o actiune întemeiata pe disp. art.8 alin.1 teza a II-a potrivit cu care „se poate adresa instantei de contencios administrativ si cel care se considera vatamat într-un drept sau interes legitim al sau prin nesolutionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri, precum si prin refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.”
În atare situatie, instanta de contencios va putea, potrivit disp. art.18 alin.1, „dupa caz, sa anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt înscris sau sa efectueze o anumita operatiune administrativa.”
Fata de cele aratate, Curtea constata ca solutia primei instante de respingere a cererii principale ca inadmisibila este corecta, urmând a fi mentinuta ca atare pentru motivele mai sus expuse.
Instanta de recurs retine totodata ca temeiul juridic invocat în recurs pentru cererea principala, respectiv disp. art.18 alin.4 lit.d din Legea nr.554/2004, nu este incident în cauza deoarece se refera strict la situatiile în care obiectul actiunii îl formeaza un contract administrativ.
În ceea ce priveste cererea subsidiara, prin care reclamantii solicita obligarea Prefectului Judetului Constanta la emiterea ordinului prin care sa se constate încetat de drept mandatul de viceprimar al pârâtului H.F., cerere perfect admisibila, se retine ca, desi instanta a respins cererea ca nefondata, solutia s-a întemeiat pe argumente ce nu tin de fondul problemei ci pe aspecte de ordin procedural.
Astfel, instanta a apreciat ca refuzul pârâtului de a emite ordinul este justificat întrucât, fata de dispozitiile Legii nr.144/2007, ce a intrat în vigoare ulterior Legii nr.163/2003, institutia competenta sa cerceteze si sa constate existenta starii de incompatibilitate este Agentia Nationala de Integritate care emite actul de constatare a incompatibilitatii si îl comunica organelor care dispun revocarea, destituirea ori eliberarea din functie.
Curtea constata ca motivul astfel retinut nu a fost avut în vedere de pârâtul Prefectul Judetului Constanta la momentul manifestarii refuzului de a emite ordinul, fiind invocat pentru prima data în fata instantei de judecata.
De asemenea, Curtea considera ca un astfel de motiv este nefondat fata de disp. art.91 alin.4 din Legea nr.161/2003 potrivit cu care “În situatia în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunta la una dintre cele doua functii incompatibile în termenul prevazut la alin. (3), prefectul va emite un ordin prin care constata încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, dupa caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unitatii administrativ-teritoriale. Orice persoana poate sesiza secretarul unitatii administrativ-teritoriale.
(5) Ordinul emis de prefect potrivit alin. (4) poate fi atacat la instanta de contencios administrativ competenta.”
Împrejurarea ca, ulterior, prin Legea nr.144/2007 privind înfiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate s-a prevazut ca activitatea de verificare a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor se efectueaza de catre Agentia Nationala de Integritate nu este de natura a înlatura competenta prefectului de a emite ordinul prin care se constata încetarea de drept a mandatului de ales local.
Aceasta, deoarece art.63 alin.1 lit.b din Legea nr.144/2007 stabileste în mod clar ce dispozitii din Legea nr.161/2003 se abroga prin intrarea în vigoare a noii legi, iar la art.63 alin.2 se prevede în mod expres ca „Dispozitiile privind incompatibilitatile prevazute la art. 80 – 110 din cap. III, titlul IV, cartea I, precum si cele prevazute la art. 115 – 117 din cap. VII, titlul IV, cartea I din Legea nr.161/2003, cu modificarile si completarile ulterioare, sunt si ramân în vigoare.”
Rezulta ca inclusiv dispozitiile art.91 alin.4 din Legea nr.161/2003 privind competenta prefectului de a constata incompatibilitatea si de a emite un ordin privind constatarea încetarii de drept a mandatului de ales local au ramas în vigoare dupa aparitia Legii nr.144/2007.
Mai mult, ulterior pronuntarii instantei de fond, prin Decizia nr.415 din 14 aprilie 2010, Curtea Constitutionala a admis exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor cap. I “Dispozitii generale” (art. 1 – 9) din Legea nr. 144/2007 privind înfiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, constatând ca acestea sunt neconstitutionale în masura în care prevad competenta Agentiei Nationale de Integritate de a efectua si întocmi acte de cercetare si de constatare referitoare la verificarea averilor, a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor.
Prin urmare, la acest moment, Agentia Nationala de Integritate nu are competenta de a efectua si întocmi acte de cercetare si de constatare referitoare la verificarea incompatibilitatilor, o atare competenta revenind pentru viceprimar exclusiv prefectului.
Curtea constata ca instanta de fond, retinând ca refuzul pârâtului este unul justificat doar pe motiv ca acesta nu avea competenta în solutionarea propunerii formulate de secretarul Orasului C., nu a intrat în cercetarea fondului cauzei si nu a analizat daca, într-adevar, refuzul manifestat de prefect este întemeiat sau nu raportat la situatia de fapt expusa si la dispozitiile legale incidente.
Pentru aceste considerente, instanta va admite recursul în temeiul disp. art.312 alin.1, 2, 3 si 5 Cod procedura civila si va casa în parte hotarârea cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiasi instante pentru solutionarea pe fond a cererii subsidiare.
Se vor mentine celelalte dispozitii ale sentintei atacate.
