Legea nr. 118/2010 – art. 2 lit. e)
Potrivit art. 2 din Legea nr. 118/2010, „se reduc cu 25% următoarele drepturi de natură salarială de care beneficiază personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare al acestora: … e) compensaţia lunară pentru chirie”.
Din coroborarea prevederilor art. 671 alin. (2) din Legea nr. 567/2004 cu cele ale art. 55 din Codul fiscal, rezultă că, în nicio situaţie, compensarea diferenţei dintre chiria ce s-ar stabili pentru o de serviciu, potrivit legii, şi chiria plătită pe baza unui contract de închiriere încheiat în condiţiile legii nu este un drept cu caracter salarial şi nu se impozitează.
Scopul urmărit de legiuitor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, a fost reducerea cheltuielilor bugetare, având caracterul unor restrângeri de drepturi în condiţiile art. 53 din Constituţie, aşa cum este prevăzut şi argumentat pe larg în expunerea de motive a acestui act normativ, motiv pentru care prevederile ei nu pot fi interpretate în sensul neaplicării lor niciunei categorii de beneficiari ai dreptului în litigiu sau aplicării doar la unele din aceste categorii, în condiţiile în care legea nu introduce nicio distincţie între aceste categorii şi dreptul la compensaţia chiriei a fost reglementat pentru toţi beneficiari prin acte normative speciale.
Împrejurarea că, prin art. 2 lit. e) din Legea nr. 118/2010, legiuitorul a inclus dreptul la compensarea diferenţei dintre chiria ce s-ar stabili pentru o locuinţă de serviciu, potrivit legii, şi chiria plătită pe baza unui contract de închiriere încheiat în condiţiile legii în categoria drepturilor de natură salarială de care beneficiază personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare al acestora, deşi acest drept, prin legile speciale care l-au reglementat şi prin Codul fiscal, a fost exclus din categoria veniturilor sau drepturilor salariale nu conduce la inaplicabilitatea prevederilor art. 2 lit. e), în condiţiile în care legiuitorul a avut în vedere, în mod expres, reducerea cu 25% a compensaţiei lunare pentru chirie, iar o astfel de reducere nu afectează natura juridică a dreptului la compensaţia lunară pentru chirie.
Curtea de Apel Timişoara,
Secţia litigii de muncă şi asigurări sociale,
Decizia civilă nr. 2422 din 16 noiembrie 2011
Prin sentinţa civilă nr. 2788/16.05.2011, pronunţată în dosarul nr. 11311/30/2010, Tribunalul Timiş a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a paratului .
A admis in parte acţiunea civilă formulată de reclamanţi C.R., F.M., R. D., T.C., B.M., C.S., M.D., R.B., I.O., R.L., M.A. şi V.G. în contradictoriu cu pârâţii: Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Tribunalul Timiş şi Ministerul Finanţelor Publice.
A obligat pârâţii Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timişoara şi Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Tribunalul Timiş la plata către reclamantul M.A. a sumelor de bani reţinute în mod nelegal, în cuantum procentual de 25%, din compensaţia lunară pentru chiria aferentă lunilor iulie, august, septembrie, octombrie, noiembrie, decembrie 2010, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie. începând de la data la care s-a efectuat fiecare plată, cu titlu de decontare chirie pentru aceste luni, şi până la data plăţii efective.
Totodată, a respins în rest acţiunea, precum şi cererea de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, fără a acorda cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţată această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice este întemeiată, întrucât rolul acestui minister este de a răspunde de elaborarea proiectului bugetului de stat pe baza proiectelor bugetelor ordonatorilor principali de credite ai acestui buget, precum şi a proiectelor bugetare locale, respectând procedura reglementată în Legea nr. 500/2001, modificată, elaborarea în sine a bugetelor, proiectelor legilor bugetare anuale şi ale bugetelor realizându-se de Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice.
Ministerul Public este ordonator principal de credite bugetare, context în care pentru sumele necesare acoperirii cheltuielilor de personal, în ceea ce priveşte procurorii din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Timişoara, nu poate fi obligat la plată un alt ordonator de credite, respectiv Ministerul Finanţelor Publice.
Faţă de excepţia inadmisibilităţii, calificată ca fiind o apărare de fond, având în vedere obiectul acţiunii reclamanţilor, care nu se identifică în contestaţia actului emis de ordonatorul de credite în baza Legii nr. 330/2009, tribunalul a reţinut că nu a fost prevăzută de legiuitor o procedură prealabilă, necesar a fi parcursă anterior promovării acţiunii întemeiată în drept pe dispoziţiile Legii nr.303/2004 raportat la Legea nr.330/2009, pe dispoziţiile art. 20 din României raportat la dispoziţiile art.1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi prevederile Legii nr.118/2010.
Reclamanţii au calitatea de personal auxiliar si conex în cadrul Parchetului de pe lângă Tribunalul Timiş şi le sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 330/2009 şi ale Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2010. Aceştia solicită instanţei plata indemnizaţiilor la cuantumul stabilit anterior intrării în vigoare a Legii nr. 118/2010, respectiv fără diminuarea în cuantum procentual de 25%.
Legea nr.118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar a fost publicată în Monitorul Oficial nr.441/30.06.2010, astfel încât a intrat în vigoare la data de 03.07.2010, iar masurile dispuse prin aceasta se aplică de la data intrării ei în vigoare, potrivit art. 4 din lege.
Art. 1 din Legea nr. 118/2010 prevede următoarele: „cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”. În aceste categorii de personal şi de salarii se încadrează şi reclamanţii, întrucât salarizarea lor este reglementată de Legea nr. 330/2009 şi Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2010.
Tribunalul a constatat că Legea nr. 118/2010 este o lege specială, care se aplică temporar până la data de 31.12.2010, potrivit art. 16 din lege. Ea a fost adoptată pentru stabilirea echilibrului bugetar, iar măsurile speciale pe care le reglementează sunt aplicabile tuturor salariaţilor bugetari.
Fiind o lege specială, Legea nr. 118/2010 se aplică cu prioritate faţă de legea generală, care este Codul muncii, astfel încât salariul aferent lunilor iulie-decembrie 2010, perioada în care era în vigoare Legea nr. 118/2010, este redus potrivit legii speciale, adică cu 25%. Legea nr. 118/2010 nu se aplică retroactiv, ci „începând din luna iulie”, adică salariului pe care angajatul trebuia să îl primească începând cu această lună.
Prin adoptarea Legii nr. 118/2010, legiuitorul a uzat de facultatea ce i-a fost recunoscută de Codul muncii, prin dispoziţiile art. 157 alin. (2).
Tribunalul a apreciat că în condiţiile în care reducerea salariilor reclamanţilor, personal bugetar, este reglementată de Legea nr. 118/2010, stabilirea de către instanţă a unei alte modalităţi de salarizare decât cea prevăzută de actele normative în vigoare, reprezintă un exces de putere săvârşit de către aceasta prin îndeplinirea unor atribuţii care revin exclusiv puterii legislative. Rolul instanţelor judecătoreşti se circumscrie doar aplicării şi interpretării legii şi nicidecum completării sau modificării acesteia.
Depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, reprezintă de fapt incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii executive sau legislative, iar câta vreme a existat o lege în vigoare care a prevăzut reducerea de 25% a salariului, instanţele judecătoreşti nu pot invalida aplicarea acestei legi prin hotărâri judecătoreşti. Prin urmare, instanţele judecătoreşti nu au competenţa de a desfiinţa, norme juridice instituite prin lege şi de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât încalcă principiul separaţiei puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituţie, precum şi prevederile art. 61 alin. 1, în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.
Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia, potrivit art. 126 alin. 1 din Legea fundamentală, adică de a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea si exercitarea drepturilor lor subiective.
În ceea ce priveşte invocarea de către reclamanţi a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia EDO, instanţa a constatat că CEDO în cele mai cunoscute cauze privind salariile, a stabilit unele principii şi anume: prin Hotărârea Marii Camere în cauza Vilho Eskelinen c. Finlanden din 19 aprilie 2007 s-a statuat că: „Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum (…) O creanţa poate fi considerată o valoare patrimonială în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 daca are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu dacă este confirmată prin jurisprudenţa bine stabilită a instanţelor de judecată” (par. 94), iar în cauza Kechko c. Ucrainei din 8 noiembrie 2005, s-a constatat că „(…) este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările legislative necesare. Totuşi, dacă printr-o dispoziţie legală în vigoare se stabileşte plata unor sporuri şi condiţiile pentru aceasta au fost îndeplinite, autorităţile nu pot, în mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât dispoziţiile legale sunt în vigoare”.
De asemenea, în cauza Hasani c. Croaţiei, reclamanta a primit, conform reglementărilor în vigoare la momentul respectiv, o indemnizaţie pentru creşterea copilului până la vârsta de 3 ani, iar după ce copilul a împlinit vârsta de 1 an, legea a fost modificată, perioada până la care se acorda indemnizaţia fiind scurtată de la 3 ani la 1 an. În consecinţă, de la intrarea în vigoare a modificărilor, reclamanta nu a mai primit indemnizaţia respectivă. Astfel, CEDO a decis că reclamanta avea un „bun” şi că pierderea indemnizaţiei constituia o ingerinţă în acel bun, dar pierderea indemnizaţiei nu a fost calificată ca fiind o „privare de bun”, ci ca o atingere adusă dreptului la respectarea bunurilor, ingerinţa fiind aşadar încadrată, conform unei jurisprudenţe constante, pe regula generală din art. 1 al Protocolului nr. 1.
Această chestiune este esenţială pentru că numai în situaţia în care ingerinţa este calificată ca fiind o „privare”, plata despăgubirilor (sau a unei compensaţii) este o condiţie esenţială pentru respectarea proporţionalităţii (în afara unor circumstanţe excepţionale).
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a notat că modificările aduse legislaţiei muncii şi celei privind asigurările de sănătate au afectat dreptul reclamantei de a primi ex nunc indemnizaţia pentru creşterea copilului, însă nu au afectat până în prezent plăţile efectuate. În momentul în care indemnizaţia pentru creşterea copilului a fost întreruptă, copilul reclamantei împlinise deja vârsta de un an. Astfel, modificările legislative trebuiau sa fie aplicate numai pentru viitor.
Potrivit Curţii Europene a Drepturilor Omului, decizia de a adopta legi privind asigurările sociale a presupus luarea în considerare a problemelor economice si sociale. Curtea a constatat deja că legiuitorul dispune de o largă marjă de apreciere în aplicarea politicilor economice şi sociale.
În toate aceste împrejurări, Curtea a considerat că modificările legislative contestate au intrat în marja de apreciere a statului cu privire la reglementarea problemelor politicii sale sociale. Având în vedere aceste circumstanţe concrete ale cauzei şi marja mare de apreciere de care se bucură statele în domeniu, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a ajuns la concluzia că art. 1 al Protocolului nr. 1 nu a fost încălcat.
Prin urmare, conform acestei jurisprudenţe Curţii Europene a Drepturilor Omului, instanţa de fond a constatat că statul are posibilitatea să reducă salariile personalului bugetar prin modificările legislative pe care le adoptă, iar Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, ci doar dreptul la salariu, ceea ce nu este identic cu cuantumul salariului.
Având în vedere considerentele anterior menţionate, în temeiul art. 1 din Legea nr. 118/2010, instanţa de fond a respins ca neîntemeiate petitele privind: obligarea la plata drepturilor salariale integrale cuvenite în cuantumul aferent lunii iunie a anului 2010, începând cu luna iulie 2010 şi pe toată durata derulării raporturilor de muncă cu angajatorul, şi obligarea pârâţilor la restituirea drepturilor salariale care le-au fost reţinute din fiecare salariu, începând cu luna august 2010 pentru salariul aferent lunii iulie 2010, precum şi petitele accesorii privind actualizarea acestei creanţe şi efectuarea menţiunile corespunzătoare în carnetele de muncă ale reclamanţilor.
Potrivit art. 671 alin. (1), alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 567/2004, personalul auxiliar de specialitate din cadrul instanţelor judecătoreşti şi parchetelor de pe lângă acestea are dreptul la atribuirea unei locuinţe de serviciu, dacă, în localitatea unde îşi desfăşoară activitatea, acesta, soţul/soţia sau copiii aflaţi în întreţinerea lui, nu beneficiază de locuinţă proprietate personală ori nu i s-a atribuit o locuinţă de către autorităţile administraţiei publice locale. Personalul prevăzut la alin. (1), căruia nu i s-a acordat locuinţă de serviciu de către ordonatorii principali de credite, are dreptul, în condiţiile alin. (1), la compensarea diferenţei dintre chiria ce s-ar stabili pentru o locuinţă de serviciu, potrivit legii, şi chiria plătită pe baza unui contract de închiriere încheiat în condiţiile legii. Acest drept nu are caracter salarial şi nu se impozitează. Plafonul în limita căruia se poate deconta chiria în condiţiile alin. (2) se stabileşte anual, pe localităţi, potrivit limitei bugetului alocat în acest scop în legea bugetului de stat, prin ordin comun al ministrului justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti, al preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, al preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi al procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie.
Reclamantul M.A. a susţinut, iar pârâţii nu au contestat, că, începând cu luna iulie 2010, compensaţia lunară pentru chirie i-a fost plătită diminuată cu 25%, în considerarea aplicării dispoziţiilor Legii nr. 118/2010 .
Prima instanţă a apreciat ca întemeiat acest petit, întrucât art. 2 lit. e) din Legea nr. 118/2010, referitor la reducerea cu 25% a compensaţiei lunare pentru chirie, nu este incident în cauza dedusă judecăţii.
Art. 2 din Legea nr. 118/2010 enumeră acele drepturi de natură salarială de care beneficiază personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare al acestora, care, începând cu intrarea în vigoare a legii, urmează a fi diminuate, iar la lit. e este menţionată compensaţia lunară pentru chirie.
În cazul reclamantului, decontarea chiriei se face în baza unei legi speciale, Legea nr. 567/2004. Potrivit art. 671 din acest act normativ, dreptul reclamantului la compensaţia lunară pentru chirie nu are caracter salarial si nu se impozitează.
Este reală susţinerea pârâtului Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în sensul că scopul urmărit de Legea nr.118/2010 este reducerea cheltuielilor bugetare, având caracterul unor restrângeri de drepturi în condiţiile art. 53 din Constituţie, aşa cum este prevăzut şi argumentat pe larg în expunerea de motive a acestui act normativ. Însă nu mai puţin adevărat este că dreptul reclamantului este prevăzut într-o lege specială, act normativ în vigoare, în care se stipulează, în mod expres, că acest drept nu are caracter salarial. Interpretarea efectuată de pârâţi în sensul că noţiunile „venituri din salarii” şi „drepturi cu caracter salarial” au un conţinut şi înţeles diferit faţă de sintagma „venituri de natură salarială” tinde a lărgi în mod artificial sfera semantică a construcţiei folosite de legiuitor: „drepturi de natură salarială”.
Astfel, la art. 2 alin. (1) din Legea nr.118/2010, se prevede că: „se reduc cu 25% următoarele drepturi de natură salarială de care beneficiază personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare al acestora….”. Aşadar, textul de lege nu se referă nici la „venituri din salarii”, nici la „venituri de natură salarială”, ci la drepturi de natură salarială, cum tot la drepturi cu caracter salarial s-a raportat legiuitorul şi în cuprinsul articolului 23 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 27/2006, în sensul că nu are astfel de caracter compensaţia lunară pentru chirie. Or, în contradicţie cu susţinerea pârâtului, cele două noţiuni „de natură” („caracter specific al unui lucru sau al unui proces, calitate”) şi „cu caracter” („trăsătură distinctivă care constituie specificul unui lucru, al unui fenomen”) au acelaşi sens semantic, potrivit dicţionarului explicativ al limbii române.
Un al argument în contra aplicabilităţii cu caracter general al Legii nr. 118/2010 este acela că, în situaţia în care legiuitorul ar fi dorit aplicarea acestuia şi situaţiilor reglementate de o lege specială, ar fi indicat-o în mod expres, astfel cum a făcut-o în cazul art.2 al.1 lit. b, inserând situaţiile prevăzute de art. 104 alin. 3 şi 107 alin 4 din Legea 128/1997.
Ca urmare, chiria decontată reclamantului, nefiind un drept de natură salarială, nu cade sub incidenţa Legii nr. 118/2010, iar sumele reţinute, în valoare procentuală de 25%, şi aferente perioadei iulie – 31 decembrie 2010, data până la care a produs efecte Legea nr. 118/2010, se impun a fi restituite reclamantului. În ceea ce priveşte perioada ce a debutat cu luna ianuarie 2011, tribunalul a constatat că a intrat în vigoare noua lege – cadru de salarizare, respectiv Legea nr.284/28.12.2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, context în care pentru perioada 01.01.2011 – 16.05.2011, ca dată a pronunţării, acţiunea reclamantului a fost respinsă. Totodată, a fost respinsă cererea reclamantului pentru perioada viitoare, având în vedere că interesul justiţiabilului ce şi-a dovedit calitatea procesuală activă trebuie să fie actual şi nu viitor, iar pârâţii au posibilitatea de a îndeplini de bună – voie obligaţia ce le incumbă.
A fost admisă şi cererea reclamantului privind actualizarea cu indicele de inflaţie, întrucât creditorul poate pretinde şi alte daune ce au caracter compensatoriu şi care sunt menite să acopere prejudiciul cauzat prin erodarea creanţei datorată inflaţiei, după ce aceasta a ajuns la scadenţă. Valoarea acestui din urmă prejudiciu constă în diferenţa dintre valoarea nominală a creanţei şi valoarea sa reală la data executării. Actualizarea în funcţie de rata inflaţiei este fundamentată pe natura şi scopurile diferite ale celor două instituţii. Astfel, dobânda este preţul lipsei de folosinţă, iar actualizarea cu rata inflaţiei urmăreşte păstrarea valorii reale a obligaţiei băneşti. Aşadar, despăgubirile pentru fluctuaţiile monetare (actualizarea sumei) se pot cumula cu dobânzile, întrucât nu se poate pune semnul egalităţii între indexare, ca modalitate de reparare a prejudiciului, având ca obiect păstrarea valorii reale a obligaţiei evaluabile în bani, prin modificarea valorii normale a acesteia, pe de o parte, şi dobânda, ca modalitate de reparare a prejudiciului, având ca obiect majorarea valorii reale a obligaţiei evaluabile în bani proporţional cu perioada lipsei de folosinţă a sumei de bani corespunzătoare acestei obligaţii. Cu alte cuvinte, dacă cele două laturi ale prejudiciului sunt prejudiciul efectiv (damnum emergens) şi beneficiul nerealizat (lucrum cessans), indexarea reprezintă un mijloc de reparare a prejudiciului efectiv, în vreme ce dobânda reprezintă beneficiul nerealizat. Cuantumul daunelor – interese pentru prejudicii cauzate de neexecutarea obligaţiilor trebuie să fie stabilit în aşa fel încât să permită creditorului, pe cât posibil, să se găsească în situaţia în care obligaţia ar fi fost executată, ţinând seama atât de pierderea suferită, cât şi de câştigul nerealizat.
Cererea de chemare in garanţie a fost respinsă pe cale de consecinţă, văzând şi dispoziţiile art. 60 – 63 Cod de procedură civilă .
Instanţa de fond a luat act că părţile nu au solicitat plata cheltuielilor de judecată efectuate.
Pârâţii Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timişoara şi Parchetul de pe lângă Tribunalul Timiş au formulat, în termen legal, recurs împotriva sentinţei civile nr. 2788/16.05.2011 a Tribunalul Timiş, solicitând admiterea în parte a recursului şi modificarea hotărârii recurate, în sensul respingerii şi a capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâţilor la plata către reclamantul M.A. a compensaţiei lunare pentru chirie.
În motivarea cererii de recurs se arată, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 118/2010, reţinând eronat că reducerea compensaţiei chiriei cu 25% nu reprezintă un drept de natură salarială în sensul acestor prevederi legale.
Din cuprinsul art. 1 al Legii nr. 118/2010 rezultă că nu doar cuantumul drepturilor salariale se diminuează cu 25%, ci şi alte drepturi în lei. Cuantumul chiriei lunare intră în cheltuielile de personal, iar legiuitorul a dorit să exemplifice compensaţia lunară pentru chirie la art.2 lit. e din Legea nr. 118/2010.
Intimatul-reclamant este angajat ca şi personal auxiliar de specialitate, plătit din fonduri publice, în conformitate cu Legea nr. 330/2009 şi Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2010. El beneficiază de o compensaţie bănească aferentă cheltuielilor personale, care nu poate fi acordată de angajator decât din banii alocaţi de guvern de la bugetul de stat.
Or, toate aceste beneficii acordate din bani publici fac obiectul Legii nr.118/2010, astfel încât reducerile, indiferent de natura lor, nu mai pot face obiectul restituirii, întrucât s-ar reveni la situaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 118/2010, lege ce îşi încetează aplicabilitatea începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 285/2010.
Această măsură a fost tranzitorie, fiind declarată constituţională. Instanţa de fond, prin obligarea pârâţilor la restituirea sumelor reţinute, a încălcat legea, adăugând, în contra legiuitorului, la legea privind măsurile luate în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În mod nelegal instanţa de fond a acordat reclamantului aplicarea indicelui de inflaţie la sumele reţinute, fără să analizeze dacă această reţinere este din vina angajatorului sau era necesară obligativitatea aplicării textul de lege. Pentru plata indicelui de inflaţie, Ministerul Public nu are în buget un capitol de despăgubiri.
Recursul nu a fost motivat în drept.
Pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat, în termen legal, recurs împotriva sentinţei civile nr. 2788/16.05.2011 a Tribunalul Timiş, solicitând admiterea recursului şi casarea hotărârii recurate, în sensul admiterii excepţiei necompetenţei materiale şi teritoriale a instanţei şi trimiterii dosarului spre judecare Curţii de Apel Bucureşti –Secţia a VIII-a Administrativ şi Fiscal, respingerii acţiunii şi admiterii cererii de chemare în garanţie.
În motivarea cererii de recurs se arată, în esenţă, că instanţa de fond în mod netemeinic şi nelegal a respins excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale, invocată de către recurent, prin întâmpinare, raportat la dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 330/2009.
Legea nr. 118/2010 nu încalcă prevederile Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului şi nici ale Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale care privesc protecţia proprietăţii.
Raţionamentul reclamantului, potrivit căruia, în temeiul art. 2 alin. (1) din Legea 118/2010, reducerea de 25% operează numai în situaţia în care compensaţia lunară pentru chirie are caracterul unui drept de natură salarială este total greşit, întrucât legiuitorul folosind, în art. 1 din Legea nr. 118/2010, sintagma „precum şi alte drepturi în lei sau în valută” a avut în vedere, implicit, şi compensaţia lunara pentru chirie, deoarece aceasta, chiar în ipoteza în care nu ar fi inclusă in categoria drepturilor de natură salarială, este în mod cert un drept stabilit în iei.
Reducerea cuantumului chiriei cu un procent de 25% pentru o perioadă determinată nu reprezintă o ingerinţă ce a avut ca efect privarea reclamantului de bunul acestuia în sensul celei de-a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din Protocolul nr. 1, ci doar o restrângere temporară a drepturilor.
Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, privarea de un bun, prevăzută de art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, poate fi făcută pentru realizarea unor interese generale de ordin economico-social, ceea ce este de natură să confere statelor semnatare o anumită marjă de apreciere întotdeauna aflată sub controlul Curţii Europene a Drepturilor Omului. Totodată, privarea de un bun trebuie să fie proporţională cu scopul urmărit. Restrângerea dreptului este contrară Convenţiei Europene a Drepturilor Omului numai dacă este discriminatorie şi insuficient motivată (Cauza Beyeler împotriva Italiei, 2000)
Or, în cauza de faţă, restrângerea exerciţiului drepturilor în litigiu a fost prevăzută de lege, pentru o perioadă determinată, respectiv până la data de 31 decembrie 2010, şi a fost justificată de motive de securitate naţională.
Dispoziţiile legale criticate vizează restrângerea exerciţiului dreptului şi nu a substanţei dreptului, din moment ce acesta continuă să fie recunoscut şi respectat în deplinătatea sa.
Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, legea nu garantează un anumit cuantum al dreptului patrimonial, ci doar plata acestuia ca drept câştigat (Cauza Vilho Eskelinen şi alţii împotriva Finlandei (n° 63235/00, Marea Cameră, hotărârea din 19 aprilie 2007, par. 94).
Măsurile de restrângere luate sunt nediscriminatorii, reducerile salariale aplicându-se tuturor salariaţilor din instituţiile şi autorităţile publice, indiferent de regimul de finanţare. Măsurile propuse sunt obiective, rezonabile si proporţionale cu amploarea şi impactul consecinţelor crizei economice cu care se confruntă România. În absenţa acestor măsuri, statul ar urma să fie lipsit de sursele de finanţare necesare supravieţuirii sale ca stat de drept şi democratic. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar îndeplineşte condiţiile menţionate anterior, fiind un act normativ accesibil, precis şi previzibil, nediscriminatoriu şi motivat în sensul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului de la Strasbourg.
Soluţia legislativă cuprinsă în art. 1 din Legea nr. 118/2010 a fost determinată de apărarea securităţii naţionale, astfel cum rezultă şi din expunerea de motive a Guvernului. Securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, ci are şi o componenta socială şi economică. Nu numai existenţa unei situaţii manu militari atrage aplicabilitatea noţiunii „securitate naţională”, ci şi alte aspecte din viaţa statului, precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea şi gravitatea fenomenului. Situaţia de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională.
Asigurarea stabilităţii economice a ţării şi apărarea siguranţei naţionale sunt noţiuni care se circumscriu celor de „scop legitim de interes general” şi de „cauză de utilitate publică”.
„Bunul”, în sensul Convenţiei, este creanţa de natură salariată stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului împotriva României (Cauza Mureşanu contra României, Hotărârea din 15 iunie 2010, cauza Aurelia Popa contra României, Hotărârea din 26 ianuarie 2010) priveşte numai ipoteza neexecutării unor hotărâri judecătoreşti şi nu vizează situaţia diminuării, prin lege, a cuantumului salariului funcţionarilor publici. Dacă în cazurile privind neexecutări ale unor creanţe salariale există un temei clar stabilit al obligaţiei de plată – hotărârea judecătorească – în schimb, în cazul reducerii printr-o lege, pentru viitor, a salariilor, temeiul existenţei “bunului” este mult mai puţin clar.
În această privinţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care a fost prestată (Lelas contra Croaţiei, Hotărârea din 20 nai 2010, par. 58).
Din analiza jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului rezultă că o astfel de ingerinţă nu este de tipul “privării de proprietate” (a se vedea, spre exemplu, o hotărâre recentă: Aizupurua Ortiz c. Spaniei, 2 februarie 2010, unde pierderea unei pensii complementare este analizată din perspectiva regulii generale privind dreptul la respectarea bunurilor). Curtea nu analizează situaţia reducerii pensiilor sau salariilor ca şi cum ingerinţa ar fi o “privare de proprietate”. În consecinţă, lipsa despăgubirii pentru ingerinţă nu conduce, eo ipso, la încălcarea art. 1 al Protocolului nr. 1.
Trebuie avută în vedere marja mare de apreciere pe care Curtea o lasă statelor în stabilirea propriilor politici în această materie, Putem aprecia că această marjă este şi mai mare atunci când necesitatea intervenţiei statului rezultă din consecinţele pe care criza economică internaţională le produce asupra deficitului bugetar.
Spre exemplu, în materie de pensie, Curtea acceptă reduceri substanţiale ale cuantumului pensiei şi/sau ale altor beneficii de asigurări sociale fără a ajunge la concluzia încălcării articolului 1 al Protocolului nr. 1: aprox. 43% (T. c. Suediei – reducere de ia 8625 coroane la 4950 coroane – neîncălcare); aprox. 38% (Jankovic contra Croatei, 12 octombrie 2000); 5% (Lenz contra Germaniei); pierderea statutului de veteran cu avantajele ce decurgeau din acesta (10% din salariul mediu lunar; reduceri de 50% din preţul transportului, consumului de electricitate, căldura, gaz etc., 50% dm preţul asigurării pentru automobile – Domalewski contra Poloniei, 15 iunie 1999); reducerea cu 66% a pensiei principale (reclamantul mai primea alte 2 pensii, şi reducerea fusese necesară pentru casuma celor 3 pensii sa nu depăşească un plafon maximal stabilit de lege pentru pensiile publice – Cailejas contra Spaniei, 18 iunie 2002); reduceri intre 30 si 50% din cuantumul unei alocaţii speciale pentru văduve (Adriana C. Goudswaard – Van Dcr Lans contra Olandei, decizie de inadmisibilitate din 22 septembrie 2005).
Aşadar, s-ar putea lua în discuţie o încălcare a art. 1 din Protocolul adiţional numai în măsura în care angajatul din sistemul public a fost lipsit în totalitate de salariu (Kjartan Asmundsson contra lslandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39), funcţionarul şi familia sa au fost lipsiţi în totalitate de mijloace de subzistenţă (Azinas contra Ciprului, par. 4.4) sau măsura este discriminatorie (Kjartan Asmundsson c. lslandei, citată mai sus, par. 39).
Faţă de cele anterior menţionate, rezultă că în mod neîntemeiat instanţa de fond a considerat că, în speţă, aplicarea Legii nr. 118/2010 a produs efecte contrare Convenţiei.
Prin admiterea capătului 4 de cerere, instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, adăugând la lege, deoarece numai legiuitorul poate stabili acordarea sau neacordarea unor drepturi, condiţiile şi cuantumul acestor drepturi.
Instanţele judecătoreşti nu sunt abilitate să creeze şi să adopte legi, ci doar să le aplice pe cele deja existente, care au girul puterii legislative sau, în anumite cazuri, pe cel ai puterii executive, reprezentate de Guvern.
În acest sens, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, soluţionând sesizarea formulată de Preşedintele României privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte, prin Decizia nr. 838 din 27 mai 2009.
Reducerile salariale operate în temeiul Legii nr. 118/2010 au avut caracter temporar şi au fost impuse de imperativele economice existente:
Prima instanţă a dispus în mod nelegal plata drepturilor băneşti solicitate, actualizate cu rata inflaţiei, în situaţia în care Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instituţie bugetară, nu poate să înscrie în bugetul propriu nici o plată fără bază legală pentru respectiva cheltuială.
Fondurile alocate Ministerului Public, pe anul 2011, pentru plata drepturilor de personal au fost aprobate prin Legea Bugetului de stat nr. 286/2010, lege ce nu cuprinde un capitol distinct de cheltuieli pentru plata despăgubirilor acordate de către instanţă, astfel că acordarea ulterioară a unei sume de bani peste cea datorată, chiar reprezentând indicele de inflaţie, nu se justifică.
Neaplicarea indicelui de inflaţie se datorează şi faptului că, în conformitate cu dispoziţiile art.14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, „nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată din acesta dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială”.
Totodată, conform prevederilor art. 29 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, „cheltuielile prevăzute în capitole şi articole nu destinaţie precisă şi limitată”, iar potrivit art.47 „creditele bugetare aprobate la un capitol, nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol”.
Prin urmare, obligarea pârâţilor la plata sumelor acordate de instanţă ar reprezenta stabilirea în sarcina instituţiilor pârâte a unei obligaţii imposibile, deoarece Ministerul Public nu are alte surse de finanţare în afara celor alocate prin lege, plata sumelor reprezentând indicele de inflaţie putându-se face numai prin intervenţia legiuitorului.
Deci, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – reprezentat prin Procurorul General, în lipsa unei prevederi legale care să reglementeze materia actualizării drepturilor cu rata inflaţiei nu are la dispoziţie alte surse de finanţare în afara celor alocate prin lege.
Faţă de argumentele expuse supra şi de dispoziţiile art. 60 Cod de procedură civilă, ale art.19 din Legea nr. 500/2002 şi ale art. 131 pct. 1 din Legea nr. 304/2004, recurentul consideră că instanţa de fond în mod greşit a admis excepţia lipsei calităţii procesuale a Ministerului Finanţelor Publice şi a respins cererea de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, formulată de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
În drept, se invocă dispoziţiile art. 304 pct. 3, pct. 4, pct. 8 şi pct. 9 coroborate cu cele ale art. 3041 Cod procedură civilă.
Intimatul Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Timiş, a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, precum şi a cererii de chemare în garanţie formulată de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, arătând că hotărârea recurată este legală în ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice, întrucât, raportat la dispoziţiile art. 17, art. 18 alin. (2) lit. b), art. 20 alin. (1) şi art. 28 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, Ministerul Finanţelor Publice nu se confundă cu statul român şi cu bugetul de stat şi nu are atribuţii în angajarea şi salarizarea reclamantului. Ministerul Finanţelor Publice este ordonator principal de credite la fel ca şi Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel încât nu poate fi obligat la plata salariaţilor altor instituţii şi nu are vreo obligaţie faţă de Ministerul Public. În acelaşi sens, sunt şi prevederile art. 1 şi art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, modificarea şi completată prin Legea nr. 110/2007. În speţă, nu există o obligaţie de garanţie a Ministerului Finanţelor Publice faţă de pârâţi, astfel încât cererea de chemare în garanţie nu poate fi admisă.
Reclamanţii-intimaţi nu au depus întâmpinare, deşi au fost citaţi cu această menţiune.
Examinând recursurile pârâţilor prin prisma motivelor invocate, a probelor administrate în cauză şi a dispoziţiilor art. 304 pct. 3, pct. 4, pct. 8 şi pct. 9 coroborate cu cele ale art. 3041 Cod procedură civilă, Curtea apreciază că sunt întemeiate în parte pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Prin cererea de chemare în judecată pendinte, reclamantul M..A. a chemat în judecată pârâţii Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, Parchetul de pe lângă Tribunalul Timiş şi Ministerul Finanţelor Publice, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună obligarea pârâţilor la plata compensaţiei de chirie, în cuantumul aferent lunii iunie a anului 2010, existent anterior intrării în vigoare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 118/2010, începând cu luna iulie 2010 şi pe toată durata derulării raporturilor de muncă cu angajatorul, cu neaplicarea dispoziţiilor legale anterior menţionate.
Aceste pretenţii nu intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 330/2009, cum greşit susţine recurentul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel încât excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Tribunalului Timiş, invocată de către acest recurent prin cererea de recurs, este nefondată.
Cu privire la fondul cauzei, Curtea constată că, potrivit art. 2 din Legea nr. 118/2010, „se reduc cu 25% următoarele drepturi de natură salarială de care beneficiază personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare al acestora: … e) compensaţia lunară pentru chirie”.
Conform art. 671 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 567/2004, „(1) Personalul auxiliar de specialitate din cadrul instanţelor judecătoreşti şi parchetelor de pe lângă acestea are dreptul la atribuirea unei locuinţe de serviciu dacă, în localitatea unde îşi desfăşoară activitatea, acesta, soţul/soţia sau copiii aflaţi în întreţinerea lui nu beneficiază de locuinţă proprietate personală ori nu i s-a atribuit o locuinţă de către autorităţile administraţiei publice locale.
(2) Personalul prevăzut la alin. (1), căruia nu i s-a acordat locuinţă de serviciu de către ordonatorii principali de credite, are dreptul, în condiţiile alin. (1), la compensarea diferenţei dintre chiria ce s-ar stabili pentru o locuinţă de serviciu, potrivit legii, şi chiria plătită pe baza unui contract de închiriere încheiat în condiţiile legii. Acest drept nu are caracter salarial şi nu se impozitează. Compensarea nu se acordă în cazul în care contractul de închiriere este încheiat cu rude de gradul I sau II. În situaţii excepţionale, determinate de inexistenţa unui fond locativ adecvat în localitatea unde îşi desfăşoară activitatea, contractul de închiriere poate avea ca obiect o locuinţă situată în altă localitate din circumscripţia aceluiaşi tribunal”.
Art. 55 alin. (4) din Codul fiscal prevede că: „următoarele sume nu sunt incluse în veniturile salariale şi nu sunt impozabile, în înţelesul impozitului pe venit: … lit. c) contravaloarea folosinţei locuinţei de serviciu sau a locuinţei din incinta unităţii, potrivit repartiţiei de serviciu, numirii conform legii sau specificităţii activităţii prin cadrul normativ specific domeniului de activitate, compensarea chiriei pentru personalul din sectorul de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi compensarea diferenţei de chirie, suportată de persoana fizică, conform legilor speciale”.
Din coroborarea prevederilor art. 671 alin. (2) din Legea nr. 567/2004 cu cele ale art. 55 din Codul fiscal, rezultă că, în nicio situaţie, compensarea diferenţei dintre chiria ce s-ar stabili pentru o locuinţă de serviciu, potrivit legii, şi chiria plătită pe baza unui contract de închiriere încheiat în condiţiile legii nu este un drept cu caracter salarial şi nu se impozitează, astfel încât dispoziţiile art. 2 lit. e) din Legea nr. 118/2010 nu s-ar putea aplica.
Împrejurarea că, prin art. 2 lit. e) din Legea nr. 118/2010, legiuitorul a inclus dreptul la compensarea diferenţei dintre chiria ce s-ar stabili pentru o locuinţă de serviciu, potrivit legii, şi chiria plătită pe baza unui contract de închiriere încheiat în condiţiile legii în categoria drepturilor de natură salarială de care beneficiază personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare al acestora, deşi acest drept, prin legile speciale care l-au reglementat şi prin Codul fiscal, a fost exclus din categoria veniturilor sau drepturilor salariale nu poate conduce la inaplicabilitatea prevederilor art. 2 lit. e) în speţă, în condiţiile în care legiuitorul a avut în vedere, în mod expres, reducerea cu 25% a compensaţiei lunare pentru chirie, iar o astfel de reducere nu afectează natura juridică a dreptului la compensaţia lunară pentru chirie. În acest context, nu are relevanţă distincţia între noţiunile de „venituri din salarii” şi „drepturi cu caracter salarial”, pe de o parte, şi sintagma „venituri de natură salarială”, pe de altă parte.
De altfel, scopul urmărit de legiuitor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, a fost reducerea cheltuielilor bugetare, având caracterul unor restrângeri de drepturi în condiţiile art. 53 din Constituţie, aşa cum este prevăzut şi argumentat pe larg în expunerea de motive a acestui act normativ, motiv pentru care prevederile ei nu pot fi interpretate în sensul neaplicării lor niciunei categorii de beneficiari ai dreptului în litigiu sau aplicării doar la unele din aceste categorii, în condiţiile în care legea nu introduce nicio distincţie între aceste categorii şi dreptul la compensaţia chiriei a fost reglementat pentru toţi beneficiari prin acte normative speciale.
Prin urmare, este greşită concluzia primei instanţe privitoare la faptul că dispoziţiile art. 2 lit. e) din Legea nr. 118/2010 nu sunt incidente în cauza dedusă judecăţii, dat fiind că art. 2 din Legea nr. 118/2010 enumeră acele drepturi de natură salarială de care beneficiază personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, indiferent de modul de finanţare al acestora, care, începând cu intrarea în vigoare a legii, urmează a fi diminuate, iar decontarea chiriei reclamantului se face în baza art. 671 din Legea nr. 567/2004, potrivit căruia dreptul reclamantului la compensaţia lunară pentru chirie nu are caracter salarial şi nu se impozitează, astfel încât, în speţă, este incident art. 304 pct. 9 Cod de procedură civilă.
Faţă de considerentele anterioare, în temeiul art. 312 alin. 1 – alin. (3) Cod procedură civilă, Curtea a admis recursurile declarate de către pârâţii-recurenţi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, Parchetul de pe lângă Tribunalul Timiş, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi a modificat în parte hotărârea recurată, în sensul că a respins în întregime acţiunea reclamanţilor C.R., F.M., R. D., T.C., B.M., C.S., M.D., R.B., I.O., R.L., M.A. şi V.G. formulată în contradictoriu cu pârâţii-intimaţi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, Parchetul de pe lângă Tribunalul Timiş, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Timiş, ca nefondată, menţinând în rest dispoziţiile hotărârii recurate.
