Legea nr. 554/2004, republicată, art. 14 şi art. 15
Dovada îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat nu se limitează doar la invocarea nelegalităţii actului administrativ contestat, ci presupune argumente concrete ce pun în discuţie legalitatea, cum ar fi spre exemplu înscrisuri care creează o serioasă îndoială asupra legalităţii.
Perturbarea gravă a activităţii unui serviciu public determinată de executarea imediată a actului administrativ, dovedită, se poate constitui în condiţia prejudiciului iminent.
Prin Încheierea nr. 1163/26 octombrie 2010, Tribunalul Mureş a respins atât excepţia inadmisibilităţii cererii, cât şi cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul Municipiul Tg.-Mureş, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.
În considerentele Încheierii, Tribunalul a reţinut, în esenţă, următoarele aspecte:
• din analiza sumară a actului administrativ atacat – în baza actelor depuse la dosar şi a susţinerilor părţilor -, nu se constată existenţa unor împrejurări care să arunce o îndoială serioasă asupra legalităţii actului; apărările reclamantului se referă la fondul cauzei, urmând a fi analizate cu ocazia soluţionării cererii de anulare a actului administrativ;
• în ce priveşte condiţia pagubei iminente, Tribunalul a reţinut că nu poate fi considerat ca prejudiciu personal, resimţit în patrimoniul reclamantului, un prejudiciu ce urmează a fi resimţit de o terţă persoană – cu referire la suma de bani ce ar trebui imputată fiecărei persoane vizate de actul atacat; pe de altă parte, însăşi executarea actului administrativ nu poate fi considerată o pagubă, ci prejudiciul ar trebui să fie format dintr-o consecinţă a executării, care s-ar produce asupra bugetului sau activităţii persoanei în cauză; măsurile necesare a fi luate în vederea recuperării prejudiciului şi organizarea activităţii în acest scop au fost lăsate în sarcina conducerii autorităţii.
Împotriva Încheierii nr. 1163/26 octombrie 2010 a declarat recurs reclamantul, invocând dispoziţiile art. 14 din Legea n. 554/2004, solicitând a se dispune admiterea acestuia şi modificarea în tot a hotărârii atacate, în sensul admiterii cererii de suspendare. În esenţă, recurentul a expus următoarele motive: de vreme ce argumentele ce relevă nelegalitatea actului administrativ atacat sunt similare, atât pentru susţinerea cererii pe fondul ei, cât şi pentru susţinerea cererii de suspendare, este de la sine înţeleasă necesitatea invocării acestor argumente în ambele demersuri judiciare; diferenţa între cele două tipuri de cerere rezidă doar în profunzimea analizei pe care instanţele o realizează – în cadrul acţiunii în anulare, magistratul trebuind să stabilească, în mod cert, dacă s-a încălcat dreptul pretins de reclamant, în timp ce, în cadrul acţiunii în suspendare, magistratul va stabili doar dacă aparenţa dreptului este în favoarea reclamantului, cu referire la existenţa îndoielii serioase asupra legalităţii actului; prima instanţă s-a rezumat numai la afirmaţia neîndeplinirii condiţiei cazului justificat, fără să analizeze toate motivele invocate de reclamant; referitor la punctele 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 din Decizia atacată, recurentul a susţinut că din înscrisurile la care a făcut referire punctuală, atât prin cererea iniţială, cât şi prin cererea de recurs, rezultă o serioasă îndoială asupra legalităţii actului administrativ, condiţia „cazului justificat” fiind pe deplin realizată, în speţă; recurenta a susţinut că nu a invocat în sprijinul cererii de suspendare paguba produsă terţilor (adică funcţionarilor şi personalului contractual de la care ar urma să se solicite restituirea sumelor de bani), astfel că prima instanţă a reţinut în mod greşit o astfel de motivare a cererii de către reclamant; paguba iminentă constă în cheltuielile necesare acţionării în judecată a personalului contractual, emiterii şi comunicării deciziilor de imputare, punerii în executare a deciziilor de imputare (aceste titluri putând fi puse în executare numai prin intermediul executorilor judecătoreşti, iar nu prin organele de executare ale reclamantului), precum şi în cheltuielile necesare derulării proceselor având ca obiect contestaţiile la executare formulate de persoanele faţă de care se vor porni executările silite; referitor la paguba constând într-o perturbare gravă a activităţii autorităţii publice (Primăria), prima instanţă a confundat efectele Deciziei cu cele ale executării silite a unui titlu prin executorii judecătoreşti – Decizia este titlu executoriu doar în raport cu reclamantul, creând, în sarcina acestuia, obligaţia de a recupera sumele de bani, iar în baza Deciziei trebuie desfăşurate o multitudine de activităţi de către aparatul propriu pentru recuperarea sumelor de bani, arătându-se şi faptul că o parte din persoanele care ar trebui să execute aceste dispoziţii sunt dintre cele care trebuie să restituie sume de bani; practic, „organizarea” activităţii de recuperare a sumelor înscrise în Decizia atacată produce cheltuieli şi perturbarea gravă a activităţii reclamantului.
Intimata nu a formulat Întâmpinare.
Examinând actele şi lucrările dosarului, Curtea de Apel – învestită cu soluţionarea recursului potrivit motivelor invocate, precum şi potrivit regulilor statornicite de dispoziţiile art. 3041 Cod proc. civ., a reţinut următoarele aspecte:
Norma specială cuprinsă în art. 14 din Legea nr. 554/2004 statorniceşte două condiţii, care trebuie îndeplinite şi analizate cumulativ, pentru ca persoana vătămată să poată cere şi obţine suspendarea actului administrativ, până la pronunţarea instanţei de fond (asupra cererii având ca obiect anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată – art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004) – cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
În conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. 1 lit. t din Legea nr. 554/2004, constituie cazuri bine justificate împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. ş din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă este definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Existenţa unui caz bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă a actului administrativ atacat, fiindcă o astfel de cerinţă şi o astfel de interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei – analiză pe care instanţa nu are abilitarea să o realizeze în cadrul unei cerere având ca obiect suspendarea executării actului administrativ atacat (ÎC.C.J., Secţia de administrativ şi fiscal – Decizia nr. 3015/23 septembrie 2008). Instanţa poate acorda măsura suspendării executării unui act administrativ, în raport cu ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, atunci când executarea actului este de natură a cauza pagube grave (raportat la cuantumul sumei în discuţie şi la specificul activităţii reclamantului, executarea silită putând genera dificultăţi reale în executarea propriilor obligaţii, ducând la sistarea serviciilor, precum şi la grave probleme sociale), dificil de reparat şi când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia (ÎC.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 2199/14 aprilie 2009).
Curtea reţine – cu privire la condiţia cazului justificat – faptul că reclamantul nu s-a limitat la invocarea nelegalităţii actelor administrative atacate, în ansamblul lor ori în general, ci a relevat, în mod concret, argumente ce pun în discuţie legalitatea parţială a acestora, respectiv înscrisuri care creează o serioasă îndoială asupra legalităţii punctelor nr. 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 din Decizia nr. 812/2 iunie 2010 a Curţii de Conturi a României, reluate prin Încheierea nr. VI/215/12 august 2010 a Curţii de Conturi a României.
În acest sens, bunăoară, cu privire la punctul 3 din Decizia atacată, pentru prestarea serviciilor (hrană pentru copiii proveniţi din familii fără venituri din cartierul Valea Rece) şi încadrarea acestora la capitolul „prestări servicii”, s-au invocat, pe de o parte, atât plăţile făcute către F.A.T., potrivit Ordinului nr. 195/2009, cât şi Convenţiile nr. 503/AS/2005, nr. 367/AS/2009 (încheiate între autoritatea publică locală şi F.A.T.) având ca obiect prestarea serviciilor mai sus menţionate, iar, pe de altă parte, Hotărârile Consiliului Local nr. 96/2009 şi nr. 196/2009. Nici Convenţiile şi nici Hotărârile Consiliului Local nu au fost lipsite de efecte, nefiind atacate.
Tot astfel, de pildă, referitor la punctele 5, 6 din Decizia atacată, în cele 3 dosare anexă, depuse de reclamantul-recurent, există înscrisuri privind persoanele implicate (specialişti) – prin dispoziţii scrise, urmate de fişe ale posturilor – în derularea proiectelor cu finanţare internaţională şi în participarea efectivă la desfăşurarea acestora, reclamantul-recurent invocând şi Ordinul nr. 32/42/11 ianuarie 2010 al Ministrului Muncii, familiei şi protecţiei sociale, în baza căruia s-a efectuat controlul asupra statelor de funcţii (transmise organelor fiscale şi, apoi, Agenţiei pentru prestaţii sociale), iar prin adresa nr. 296/24 martie 2010, care aduce la cunoştinţa reclamantului-recurent rezultatul controlului, nu s-a menţionat existenţa unor nereguli. Sunt depuse, de asemenea, contracte de finanţare, însoţite de rapoarte de activitate, reclamantul-recurent derulând 24 de proiecte cu finanţare internaţională nerambursabilă, alte 7 proiecte fiind în etapa de pregătire. Faţă de aceste înscrisuri şi atâta timp cât temeiurile juridice evocate de părţi pentru acordarea procentajului de 75% specialiştilor implicaţi în proiectele cu finanţare internaţională, precum şi pentru calificarea sumelor acordate sunt diferite (Legea nr. 339/2007, susţinută ca temei de către reclamantul – recurent sau O.G. nr. 10/2008, respectiv Legea nr. 154/1998, susţinute ca fiind incidente, în speţă, de către pârâta-intimată), se pune în mod serios problema clarificării suportului legal al titlului anterior punerii acestuia în executare. Aceeaşi problemă se pune şi în cazul punctului 9 din Decizia atacată, reclamantul-recurent susţinând că, atâta timp cât profesorii nu sunt angajaţi de I.S.J., ci de unităţile şcolare, în condiţiile Legii nr. 84/1995, Legii nr. 193/2006 şi H.G. nr. 1317/2006, iar finanţarea unităţilor de învăţământ preuniversitar cuprinde şi finanţarea de bază, în cadrul căreia se înscriu cheltuielile de personal (inclusiv cele cu acordarea tichetelor-cadou), această finanţare se asigură şi din venituri ale bugetelor locale; ca suport legal al acordării drepturilor, recurentul a făcut trimitere la Hotărâri ale Consiliului Local – nerevocate, neatacate, neanulate -, precum şi la Hotărârea Comisiei Paritare Patronat – Sindicate la nivelul I.S.J. Mureş – depusă la dosar, odată cu explicaţiile date de recurent intimatei. Pe de altă parte, pârâta-intimată susţine că profesorii sunt angajaţi de I.S.J. – pe baza deciziei de repartizare semnate de inspectorul general potrivit art. 11 alin. 5 din Legea nr. 128/1997 – şi că, în speţă, se aplică Legea nr. 53/2003, coroborată cu O.U.G. nr. 37/2008 şi cu Legea nr. 193/2006.
La fel, de exemplu, în legătură cu punctul 10 din Decizia atacată, reclamantul – recurent a făcut trimitere la Contractul – Acord colectiv de muncă, înregistrat la D.M.S.S.F. Mureş sub nr. 65/14 martie 2008 şi la Actul adiţional nr. 53788/31 martie 2009 – act în fiinţă, producându-şi efectele -, precum şi la Hotărârile Consiliului Local nr. 217/2008 (de aprobare a Contractului colectiv) şi nr. 99/2007 (de cuprindere în bugetul local a sumelor reprezentând „contravaloare masă caldă”).
Fără a trece la analiza motivelor mai sus expuse, evocate de reclamantul-recurent, precum şi a înscrisurilor punctuale la care a făcut trimitere, Curtea a reţinut că, în speţă, există argumente aparent valabile care creează o serioasă îndoială cu privire la legalitatea parţială a actelor administrative atacate.
În ce priveşte a doua condiţie – paguba iminentă -, se impune distincţia între aducerea unor sume de bani la bugetul local (ca finalitate a executării actelor administrative atacate, mai exact a Deciziei nr. 812/2 iunie 2010 a Curţii de Conturi a României) şi cheltuirea unor sume de bani pentru punerea efectivă în executare a Deciziei. În acest sens, cheltuielile enumerate de reclamantul-recurent (pentru procesele declanşate împotriva personalului contractual – cu privire la aceste persoane reclamantul-recurent neputând emite decizii de imputare, ca în cazul -, pentru emiterea şi comunicarea numărului mare de decizii de imputare, funcţionarilor publici, pentru punerea în executare, de către executorii judecătoreşti, a acestor titluri executorii, pentru plata cheltuielilor de judecată, atât în acţiunile având ca obiect obţinerea titlurilor executorii, cât şi în contestaţiile la executare introduse de persoanele nemulţumite de procedura execuţională – funcţionari publici şi personal contractual -, în ipoteza pierderii proceselor de către reclamantul-recurent, respectiv a câştigării acestora de către personalul contractual şi funcţionarii publici) sunt reale şi reprezintă o pagubă considerabilă în bugetul recurentului, cu atât mai mult cu cât instanţa de contencios administrativ nu a confirmat, încă, legalitatea măsurilor dispuse de organul de control. Prejudiciul grav este determinat şi de faptul că, astfel cum reprezentantul recurentului a arătat expres în şedinţa publică din 25 ianuarie 2011, datorită lipsei unei remunerări, după emiterea actelor administrative parţial atacate, specialiştii implicaţi în programele cu finanţare internaţională au refuzat să mai lucreze peste program, ducând la întârzieri în derularea procedurilor şi chiar la periclitarea desfăşurării programelor, cu riscul pierderii fondurilor europene. Aşadar, executarea actelor administrative atacate ar duce la perturbarea gravă a activităţii unui serviciu aparţinând recurentului.
În fine, Curtea a adus şi o clarificare procedurală. Deşi prin Întâmpinarea depusă în prima etapă procesuală, pârâta-intimată a invocat excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind suspendarea executării actelor administrative atacate, în fapt, pârâta a adus exclusiv argumente ce ţin – în opinia ei – de neîndeplinirea cumulativă a condiţiilor cerute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, analizând, din perspectiva legalităţii actelor administrative, cererea de suspendare şi formulând apărări cu privire la acest petit, bazate pe constatările organului de control.
În consecinţă, a constat îndeplinirea cumulativă a condiţiilor stipulate de dispoziţiile art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, Curtea a admis recursul şi a modificat în tot Sentinţa atacată – art. 312 alin. 1 teza I, alin.3 teza I Cod proc. civ.-, în sensul admiterii cererii de suspendare a actelor administrative, până la soluţionarea fondului cauzei având ca obiect cererea de anulare parţială a Încheierii nr. VI/215/12 august 2010 şi a Deciziei nr. 812/2 iunie 2010, acte emise de Curtea de Conturi a României.
