Prin încheierea de şedinţă din data de 19.06.2009 pronunţată de Tribunalul Iaşi în dosarul nr. 18054/245/2008 s-au dispus următoarele:
În temeiul disp. art. 29 alin. 4 din „Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale” (republicată) a fost sesizată Curtea Constituţională a României, în vederea soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 278 ind. 1 alin. 2 Cod procedură penală, excepţie ridicată de petenta – recurentă P.D., prin intermediul apărătorului ales.
În baza art. 303 alin. 6 Cod procedură penală şi art. 29 alin. 5 din Legea nr. 47/1992 (republicată) s-a suspendat judecarea recursului declarat de petenta – recurentă P.D. împotriva sentinţei penale nr. 264/23.01.2009 a Judecătoriei Iaşi, până la soluţionarea excepţiei de către Curtea Constituţională.
Pentru a se pronunţa astfel, Tribunalul Iaşi a reţinut următoarele în ceea ce priveşte cererea recurentei de sesizare a Curţii Constituţionale:
1. Cu privire la condiţiile de admisibilitate
Excepţia de neconstituţionalitate invocată de către petenta-recurentă P.D. îndeplineşte cerinţele cumulative impuse de art. 29 al. 1 şi al. 3 din Legea nr. 47/1992, întrucât norma criticată ca neconstituţională – art. 2781 al. 2 Cod procedură penală:
– a fost introdusă prin lege (art. I pct. 168 din Legea nr. 281/2003, fiind reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 139 din Legea nr. 356/2006) şi este în vigoare;
– are legătură cu soluţionarea cauzei (prin sentinţa ce face obiectul recursului de faţă a fost respinsă ca tardivă plângerea petentei, pentru temeiul prev. de art. 2781 al. 8 lit. a) coroborat cu art. 2781 al. 2 Cod procedură penală);
– nu a fost declarată neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.
Aşa fiind, în temeiul art. 29 al. 4 din Legea nr. 47/1992 se va dispune sesizarea Curţii Constituţionale a României, în vederea soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2781 alin. 2 din Codul de procedură penală, ridicată de petenta recurentă P.D..
Făcând aplicaţiunea art. 303 al. 6 Cod procedură penală şi a art. 29 al. 5 din Legea nr. 47/1992, se va dispune suspendarea recursului declarat de către petenta-recurentă P.D. împotriva sentinţei penale nr. 264/23.01.2009 a Judecătoriei Iaşi, până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate.
2. Opinia tribunalului
În conformitate cu obligaţia impusă prin art. 29 al. 4 din Legea nr. 47/1992, instanţa consideră că dispoziţiile art. 2781 al. 2 Cod procedură penală sunt neconstituţionale, raportat la prevederile art. 21 al. 1 şi al. 2 din Constituţia României, citit în conjuncţie cu art. 20 din Constituţia României, cu referire la prevederile preambulului şi a Articolului 6 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, în măsura în care textul criticat, datorită lipsei de claritate a legii, împiedică liberul acces la justiţie.
Dreptul de acces la instanţă, aşa cum a fost analizat, interpretat şi explicat de nenumărate ori de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) nu este unul absolut (Hotărârea din 21 februarie 1975 în cauza Golder contra Regatului Unit).
Prin urmare, acesta poate fi limitat, însă restricţiile impuse exerciţiului acestui drept trebuie să urmărească un scop legitim şi să nu afecteze substanţa însăşi a dreptului, iar mijloacele alese trebuie să fie proporţionale în raport cu scopurile urmărite prin restrângerea dreptului.
Reflectare a acestor principii, art. 126 al. 2 din Constituţia României aduce o anume îngrădire a dreptului de acces la justiţie, stipulând că procedura de judecată şi competenţele instanţelor sunt prevăzute numai prin lege, astfel că legile procesuale în vigoare, inclusiv Codul de procedură penală, conţin mai multe restricţii acceptate, decurgând din instituirea inter alia a unor termene de decădere.
Un astfel de termen este cel definit de art. 2781 al. 2 Cod procedură penală, în următoarea redactare:
„În cazul în care prim-procurorul parchetului sau, după caz, procurorul general al parchetului de pe lângă curtea de apel, procurorul şef de secţie al parchetului de pe lângă Înalta Curte de casaţie şi Justiţie ori procurorul ierarhic superior nu a soluţionat plângerea în termenul prevăzut în art. 277, termenul prevăzut în alin.(1) curge de la data expirării termenului iniţial de 20 de zile.”
Textul criticat nu poate fi privit izolat, mai ales că în corpul normei se face trimitere la articolul 277, dar şi la primul alineat al art. 2781 din Codul de procedură penală, iar impactul asupra dreptului de acces trebuie evaluat pe ansamblul setului de norme de procedură cuprinse în articolele 275, 277, 278 şi 2781. De asemenea, interpretarea topografică permite definirea termenului prevăzut de al. 2 al art. 2781 Cod procedură penală ca fiind un termen special, cu caracter subsidiar, care devine aplicabil doar în ipoteza în care prim procurorul nu soluţionează plângerea în termen.
Acest mod de redactare, redundant (cuvântul termen apare de trei ori, de fiecare dată cu altă semnificaţie) şi imprecis (prin ataşarea inacceptabilă la norma de procedură a unor modalităţi ale actului juridic – termene multiple, dintre care unul neclar, plus două condiţii, dintre care una potestativă), permite aprecierea că reglementarea dreptului de acces la instanţă este deficitară.
Lipsa de claritate a legii este obiectivată de faptul că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost chemată de 15 ori în ultimii ani să se pronunţe, pe calea recursului în interesul legii, asupra controverselor juridice iscate de dispoziţiile art. 2781 Cod procedură penală.
Practic, datorită manierei defectuoase de redactare, amintitul text de lege a generat cea mai bogată diversitate de soluţii din practica judiciară în materie procesual penală, împrejurare ce conturează pe deplin riscul major pe care îl reprezintă norma în discuţie asupra stabilităţii raporturilor juridice.
Ultimul recurs în interesul legii, dezlegat prin Decizia nr. 15 din data de 6 aprilie 2009, a vizat tocmai natura juridică a termenului prescris de art. 2781 al. 2 Cod procedură penală, cu privire la care Secţiile Unite au decis că acest termen trebuie considerat un termen de decădere.
Această soluţie, obligatorie pentru instanţe, constituie un reper util de autoritate, însă nu rezolvă problema de fond, decurgând din imprecizia evidentă a legii procesuale. Simpla lectură a textului, menit să stabilească pentru justiţiabili un termen banal, înlăuntrul căruia să îşi poată exercita dreptul de a se adresa cu o plângere unui judecător, pune în dificultate până şi pe cei mai iscusiţi specialişti în procedura penală.
Dreptul de acces la instanţă trebuie să fie efectiv şi eficient, iar nu teoretic şi iluzoriu. Pentru a îndeplini aceste cerinţe, norma de reglementare a dreptului de acces trebuie să fie previzibilă, suficient de clară şi precisă pentru a permite oricărei persoane să adopte o conduită conformă cu prevederile legii şi să înlăture arbitrariul din partea autorităţilor (Hotărârile Rotaru împotriva României, din data de 29 martie 2000; Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, din data de 24 mai 2007). În acest sens, încă din anul 1979, CEDO a stabilit, în Hotărârea Sunday Times contra Regatului Unit, că justiţiabilul „trebuie să poată dispune de informaţii suficiente, în circumstanţele existente cu privire la normele juridice aplicabile într-o situaţie dată, iar norma să fie enunţată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi reglementeze conduita”.
Aplicând testul de proporţionalitate, se constată următoarele:
Adoptând Legea nr. 281/2003, prin introducerea noului art. 2781 în Codul de procedură penală, legiuitorul naţional a urmărit să deschidă posibilitatea, inexistentă până atunci şi sancţionată ca atare de CEDO (Hotărârea Vasilescu împotriva României, din 22 mai 1998), a atacării în instanţă a anumitor acte ale procurorului de către orice persoană vătămată prin respectiva soluţie, într-un anumit termen, care curge de la comunicarea actului (al. 1). Pentru a nu greva rolul instanţelor, legislativul român a introdus condiţia atacării prealabile a soluţiei procurorului de caz la procurorul ierarhic superior, tot într-un anumit termen, care curge de la data comunicării actului (art. 278, în special al. 3 Cod procedură penală). Această condiţie satisface principiul constituţional al subordonării ierarhice (art. 131 şi art. 132 din Constituţie) şi permite totodată reformarea soluţiei de fond în favoarea petentului nemulţumit. Rezultă că, abia în ipoteza în care nici procurorul superior ierarhic nu oferă satisfacţia cerută, petentul se poate adresa unei instanţe competente, într-un anumit termen. În această logică legislativă nu există nici o restrângere a exercitării dreptului de acces la instanţă.
Însă, din dorinţa de a imprima procedurilor o maximă celeritate, în favoarea petenţilor, legiuitorul a introdus în mod nefericit alineatul 2 al art. 2781 Cod procedură penală, a cărui interpretare a determinat apariţia în practica judiciară a unor soluţii diferite şi contradictorii. Prin acest alineat petenţilor li se impune o diligenţă maximă, de a urmări practic două tipuri de termene, care curg în paralel, calculate fiecare în funcţie de elementul aleatoriu al soluţionării (prin respingerea plângerii – al. 1) sau nesoluţionării într-un anumit termen, de către prim-procuror a plângerii (condiţie de procedibilitate, cum a fost definită în doctrină), precum şi prin adiţionarea unui termen la un termen „iniţial” . Inconvenientele iscate de interpretarea acestui text de lege şi de înţelegerea corectă a naturii şi a modului de calcul ale termenului stipulat în art. 2781 al. 2 Cod procedură penală sunt evidente, de vreme ce nici măcar profesioniştii dreptului (teoreticieni sau practicieni) nu au reuşit să ajungă la o abordare unitară a problemei.
Aşa cum s-a arătat, a fost necesară intervenţia Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, însă decizia pronunţată în recurs în interesul legii este vădit în defavoarea justiţiabililor, cărora li se neagă, în substanţă, dreptul de acces la instanţă.
Contrar regulii generalizate în materia căilor de atac, art. 2781 al. 2 Cod procedură penală a grefat în procesul penal o regulă de excepţie, străină şi imprevizibilă, împrumutată din contenciosul administrativ, prin care petenţilor, obişnuiţi să atace un act după comunicarea acestuia, li se pretinde să promoveze în instanţă plângeri împotriva unei soluţii necunoscute şi incerte.
O astfel de derogare de la regulile unanim acceptate este lipsită de legitimitate constituţională, pentru că, în loc să faciliteze dreptul la un judecător, prin acţiunile conjugate ale autorităţilor judiciare naţionale, încurajate de opacitatea legii, ea tinde să blocheze în fapt controlul judecătoresc asupra actelor procurorului.
Cu privire la acţiunile autorităţilor, merită subliniat faptul că, nici în prezent, nu toate unităţile de parchet îşi îndeplinesc obligaţia legală de a comunica, cu dovadă de primire, soluţiile de fond ale procurorilor; de asemenea, părţilor li se comunică doar că au dreptul de a ataca soluţia respectivă în faţa prim-procurorului, fără să li se atragă atenţia că, în caz de nesoluţionare a plângerii în termen, trebuie să se adreseze cu plângere direct în instanţă, în termenul prevăzut de art. 2781 al. 2 Cod procedură penală. La prima vedere, aceste chestiuni de fapt par irelevante, mai ales că nimeni nu poate invoca necunoaşterea legii. Însă, aşa cum se ştie, scrutinul CEDO asupra conformităţii normei naţionale cu exigenţele Convenţiei nu vizează doar legea ca atare, privită în abstract, ci mai ales modul în care aceasta prinde viaţă în ordinea de drept naţională, prin modul în care este aplicată şi interpretată de către teoreticieni ori practicienii dreptului, iar orice acţiune a autorităţilor este taxată foarte sever atunci când iese din sfera bunei-credinţe în raporturile cu cetăţenii.
Un alt aspect, ce ţine tot de neconstituţionalitatea art. 278 al. 2 Cod procedură penală se degajă din obligaţia impusă justiţiabilului, de a ataca în instanţă o soluţie care nu a fost încă verificată şi confirmată de procuror pe calea constituţională a controlului ierarhic (a se vedea deciziile Curţii Constituţionale în materie). Aşadar, aceeaşi soluţie este supusă, în paralel, unei duble cenzuri: cea judecătorească, în condiţiile art. 2781 şi cea a Ministerului Public, instituită prin art. 278 Cod procedură penală. Această situaţie, prin care se creează premisele adoptării unor soluţii diferite, divergente, generează o instabilitate inacceptabilă a raporturilor juridice, în dauna justiţiabilului, căruia i se neagă astfel inclusiv echitatea procedurilor. Sub acest ultim aspect, trebuie observat că raportul juridic dezlegat de procurorul de caz poate primi un număr mult mai mare de soluţii diferite, uneori contrare, dacă părţile (persoane vătămate sau învinuiţi/făptuitori) atacă pe rând, la procurorul ierarhic şi/sau în instanţă, rezoluţia sau ordonanţa iniţială.
Legat de principiul egalităţii de arme, se mai impun câteva precizări. Deşi hotărârile judecătoreşti în materie sunt pronunţate în contradictoriu cu părţile din faza de urmărire penală, în realitate, obiectul judecăţii îl constituie, în esenţă, legalitatea şi temeinicia unui act jurisdicţional atribuit în competenţa parchetelor. Deci, în procedura instituită prin art. 2781Cod procedură penală, instanţele nu tranşează o dispută de fond a raporturilor dintre părţi şi nu stabilesc drepturi sau obligaţii în favoarea sau defavoarea acestora, ci realizează o cenzură a actului adoptat de către procuror, statuând asupra legalităţii şi temeiniciei acestuia. Această judecată nu are loc din oficiu, ci doar la sesizarea persoanei pretins vătămate prin respectiva soluţie, în anumite limite, inclusiv prin constrângerea justiţiabilului de a accesa justiţia într-un anumit termen. În aceste condiţii, devine evident faptul că persoanele cu vocaţie de acces la instanţă sunt plasate pe o poziţie de inferioritate în raport cu autoritatea (Ministerul Public), de vreme ce soluţia procurorului poate fi infirmată oricând şi din oficiu, de către un superior al acestuia, în timp ce petenţii sunt obligaţi să respecte un termen neclar, dar peremptoriu. O astfel de ordonare a regulilor de procedură în vigoare, ce permit modificarea unui act de netrimitere în judecată în mod limitat de către instanţe şi nelimitat pe calea ierarhiei parchetelor, nu este în favoarea justiţiabililor şi pare să reprezinte o modalitate camuflată de limitare nejustificată a dreptului de acces la justiţie.
Problemele ridicate de norma atacată în contencios constituţional sunt amplificate şi de o altă intervenţie, străină corpului legiuitor, şi anume Decizia nr. 1 din 19 ianuarie 2009, pronunţată în recurs în interesul legii, prin care se deschide posibilitatea/obligativitatea pentru petenţi, de a formula o a treia plângere, de această dată în faţa procurorului ierarhic al prim-procurorului care a modificat soluţia procurorului de caz. Complicaţiile atrase de această decizie recentă devin uriaşe mai ales atunci când plângerile nu sunt soluţionate în termen de către procurorul superior ierarhic, pentru că de fiecare dată justiţiabilul va trebui să calculeze termenul alternativ prevăzut de art. 2781 al. 2 Cod procedură penală.
Sintetizând cele ce preced, acest tribunal apreciază că norma criticată prezintă un grad ridicat de risc constituţional, datorită faptului că: încalcă principiul separaţiei funcţionale între autoritatea judecătorească şi Ministerul Public; periclitează principiul securităţii actelor juridice; generează inechitate între cetăţeni şi parchete cu privire la procedura de reformare a actelor procurorului; blochează liberul acces la justiţie.
În final, merită subliniată preocuparea recentă a Curţii Constituţionale – aşa cum rezultă aceasta din considerentele unei decizii foarte importante (Decizia nr.838 din data de 27 mai 2009, privind conflictul constituţional dintre puterile constituite în stat) – legată de calitatea legilor edictate de legislativul român.
Aşadar, Curtea ar trebui să fie încurajată în a crea precedentul constituţional al sancţionării normelor care nu respectă exigenţele de claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate, renunţând la argumentul consacrat, că interpretarea şi aplicarea legii cade în sfera rezervată puterii judecătoreşti.
După cum a observat Curtea în decizia citată, tocmai erorile de tehnică legislativă au constituit premisele care au împins autoritatea judecătorească să treacă în domeniul rezervat altor puteri sau autorităţi constituţionale.
Prin urmare, astfel de derapaje de legiferare, care nu pot fi corectate în mod evident de către instanţe, dar sunt tolerate de puterea legiuitoare, în pofida semnalelor repetate transmise din zona puterii judecătoreşti, din cauza efectelor nocive asupra drepturilor garantate de legea supremă, pot şi trebuie sancţionate pe calea contenciosului constituţional.
În considerarea celor expuse mai sus, se poate conchide că ambiguităţile, redundanţa, neclarităţile şi contradicţiile generate de art. 2781 al. 2 Cod procedură penală, aşa cum au fost acestea reflectate de practica judiciară în materie, nu pot fi eliminate decât prin admiterea excepţiei invocate de petenta P.D., urmând ca textul criticat să fie declarat neconstituţional în măsura în care acesta tinde să încalce liberul acces la justiţie garantat de art. 21 din Constituţia României.
