– art.5 alin.2 din Legea 554/2004
Fara sa poata fi pusa la indoiala calitatea dispozitiei amintite de act administrativ, trebuie retinut ca, in conformitate cu art.5 alin.2 din Legea contenciosului administrativ, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede o alta procedura judiciara. Deci, controlul judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative se realizeraza, in mod exceptional, si prin intermediul instantelor de drept comun, in conditiile unor legi speciale care prevad in mod expres acest lucru, pe caile prevazute de aceste legi, cu excluderea cailor prevazute de legea generala – Legea nr.554/2004 a conteciosului administrativ, potrivit principiului specialia generalibus derogant.
(CURTEA DE APEL BUCURESTI – SECTIA A VIII A ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR.2310/04.11.2010)
Prin sentinta civila nr.1887/09.06.2010, Tribunalul Bucuresti -Sectia a IX a Contencios Administrativ si Fiscal a admis exceptia inadmisibilitatii invocarii exceptiei de nelegalitate si a respins ca inadmisibila exceptia de nelegalitate invocata în raport de dispozitia nr.68/26.01.2006 emisa de Primaria Focsani, de catre pârâta COMISIA CENTRALA PENTRU STABILIREA DESPAGUBIRILOR, în contradictoriu cu reclamantul M. H., in cadrul dosarului nr.10071/3/2009 aflat pe rolul Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII a, având ca obiect solicitarea reclamantului de obligare a pârâtei la îndeplinirea atributiilor ce-i revin conform art.16 si urmatoarele din Titlul VII al Legii nr.247/2005 si anume sa stabileasca despagubirile si sa emita titlul de despagubiri in ceea ce priveste imobilul ce face obiectul respectivei dispozitii, emisa pentru solutionarea notificarii nr.54/01.06.2001 ce a format obiectul dosarului 11497/01.06.2001, notificare formulata in baza Legii nr.10/2001 si prin care s-a propus acordarea de despagubiri.
Pentru a se pronunta astfel, Tribunalul a invocat din oficiu exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate, iar in solutionarea acesteia a retinut ca, potrivit art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004, legalitatea unui act admnistrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. Insa, dispozitia nr.68/26.01.2006 emisa de Primaria Focsani nu este un act administrativ in intelesul art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004, nefiind emis in regim de putere publica ci pentru punerea in a Legii nr.10/2001 prin care se urmarette recunoatterea ti valorificarea dreptului subiectiv civil de proprietate privata al persoanelor fizice ori juridice, act care potrivit legii in baza caruia a fost emis, poate fi contestat pe calea dreptului comun. Pârâta avea posibilitatea de a se adresa instantelor civile cu o contestatie la dispozitia emisa în aceste conditii, conform legislatiei civile si nu instantei de contencios administrativ, pe calea exceptiei de nelegalitate, intrucat calitatea de autoritate publica a pârâtei nu determina admisibilitatea exceptiei de nelegalitate in conditiile in care pentru contestarea dispozitiilor este prevazuta o procedura speciala, fara a se face distinctie în functie de persoana care introduce actiunea.
De asemenea, tribunalul a retinut ca dispozitiile art.21.6 din HG nr.250/2007 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr.10/2001 nu pot fi invocate pentru admisibilitatea exceptiei de nelegalitate, întrucât o asemenea dispozitie privind procedura de contestare nu este cuprinsa în Legea nr.10/2001, normele metodologice neputând adauga la legea pentru aplicarea careia au fost adoptate, adaugare care este contrara si dispozitiilor instantei supreme care a stabilit, în judecarea unor recursuri în interesul legii, caracterul civil al acestor litigii si necesitatea ca toate acestea sa fie solutionate de instante civile. O interpretare contrara ar duce la crearea unei noi cai de atac asupra dispozitiilor emise in baza Legii nr.10/2001, fara sa existe dispozitii legale in acest sens si fara ca Legea nr.10/2001 sa se completeze cu dispozitiile Legii nr.554/2004. Deci, prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile cauzei de fata, existând o procedura de desfiintare/modificare a dispozitiilor, prevazuta prin legea speciala.
Impotriva acestei sentinte, a declarat recurs Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor, solicitând modificarea sentintei, în sensul admiterii exceptiei de nelegalitate a Dispozitiei nr.68/26.01.2006 emisa de Primaria Municipiului Focsani.
In motivarea recursului, arata ca dispozitiile art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001, republicata, permit numai persoanei îndreptatite sa se adreseze instantei de judecata, în cazul în care este nemultumita de dispozitia /decizia emisa de entitatea notificata, stabilind si competenta de solutionare a unor astfel de litigii, in favoarea sectiei civile a tribunalului în a carei circumscriptie se afla sediul unitatii detinatoare sau al entitatii învestite cu solutionarea notificarii.
În speta, Dispozitia nr.68/26.01.2006 a fost emisa de catre Primaria Municipiului Focsani, în calitate de entitate notificata, cu încalcarea dispozitiilor art.23 din Legea nr.10/2001, republicata, precum si a principiului de solutionare a notificarilor conform caruia sarcina probei proprietatii la momentul deposedarii abuzive revine persoanei care se pretinde a fi îndreptatita la restituire, dispozitii reluate si în Normele metodologice de aplicare unitara a Legii nr.10/2001 republicata, aprobate prin Hotarârea Guvernului nr. .250/2007.
In aceste conditii, invocarea, pe cale de exceptie, a nelegalitatii dispozitiei amintite, în temeiul art.4, alin.l din Legea nr.554/2004, reprezinta singura modalitate, prin care poate fi exercitat controlul judecatoresc cu privire la dispozitia în cauza.
Motivele pentru care recurenta considera Dispozitia nr.68/2006 emisa de catre Primaria Municipiului Focsani ca fiind nelegala (aratate inclusiv in cadrul prezentului recurs) pot forma obiectul controlului judecatoresc initiat prin invocarea exceptiei de nelegalitate, neexistând posibilitatea declansarii unui astfel de control în conditiile legii speciale, respectiv Legea nr.10/2001, republicata, asa cum a retinut instanta de fond.
In sprijinul acestei afirmatii sunt invocate si prevederile art.16, alin.21 Titlul VII din Legea nr.247/2005, introdus prin pct.24 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordarea a despagubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, potrivit carora “dispozitiile autoritatilor publice locale vor fi centralizate pe judete la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect catre Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despagubirilor, însotite de referatul continând avizul de legalitate al institutiei prefectului, ulterior exercitarii controlului de nelegalitate de catre acesta”, precum si dispozitiile art.24, lit.f din Legea nr.340/2004 privind institutia prefectului, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora prefectul verifica legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de catre autoritatile administratiei publice locale si judetene, cu exceptia actelor de gestiune”.
De altfel, dispozitia emisa de Primaria Municipiului Focsani prin primar se încadreaza în notiunea de act administrativ, respectiv: este un act unilateral cu caracter individual, a fost emis de o autoritate publica în regim de putere publica, a fost emis în vederea executarii în concret a legii, respectiv aplicarea Legii nr.10/2001 si da nastere unor raporturi juridice între beneficiarii acestei dispozitii si Statul Român reprezentat de Comisia Centrala, în procedura administrativa de acordare a despagubirilor pentru imobilele preluate abuziv care nu se pot restitui în natura.
În acest sens, al integrarii dispozitiei emise in temeiul Legii nr.10/2001 in categoria actelor administrative sunt si prevederile art.16 alin 2 indice 1 din Titlul VII al Legii nr.247/2005, amintite mai sus. In cazul în care intentia legiuitorului ar fi fost aceea de a clasifica dispozitia ca fiind act civil, avizul de legalitate al institutiei prefectului nu ar mai fi fost necesar. Calificarea dispozitiei primarului ca fiind act administrativ a fost retinuta si de doctrina unde s-a retinut ca drepturile si obligatiile care iau nastere in baza dispozitiei nu au la baza acordul de vointa (dintre persoana îndreptatita si unitatea detinatoare) ci reprezinta efectele unei singure vointe juridice, care provine de la administratia publica locala, astfel încât dispozitia primarului este un act juridic unilateral, trasatura caracteristica actului administrativ.
Dispozitiile emise de autoritatile administratiei publice locale în vederea executarii prevederilor Legii nr.10/2001, republicata, sunt supuse controlului de nelegalitate exercitat de prefect, de unde rezulta ca aceste dispozitii sunt acte administrative, fiind astfel aplicabile prevederile art.4 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
De altfel, chiar instanta de fond a calificat Dispozitia nr.68/26.01.2006 ca fiind un act administrativ, în conditiile în care s-a considerat legal investita cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a dispozitiei amintite, desi ar fi putut invoca, din oficiu, exceptia necompetentei materiale prin raportare Ia dispozitiile art.26, alin.3 din Legea nr.10/2001, republicata, privind instanta competenta a solutiona contestatiile formulate împotriva dispozitiilor emise în temeiul acestui act normativ.
În drept sunt invocate Legea nr.10/2001, republicata, art.299 si urm. din Codul de Procedura Civila, Legea nr.247/2005 privind reforma în domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, O.U.G. nr.81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despagubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv.
Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare la recurs.
Analizând recursul prin prisma dispozitiilor art.304 si art.3041 C.pr.civ., Curtea de Apel constata urmatoarele:
Exceptia de nelegalitate vizeaza o dispozitie emisa de Primarul municipiului Focsani în aplicarea Legii nr.10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989. Fara sa poata fi pusa la indoiala calitatea dispozitiei amintite de act administrativ, trebuie retinut ca, in conformitate cu art.5 alin.2 din Legea contenciosului administrativ, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede o alta procedura judiciara. Deci, controlul judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative se realizeraza, in mod exceptional, si prin intermediul instantelor de drept comun, in conditiile unor legi speciale care prevad in mod expres acest lucru, pe caile prevazute de aceste legi, cu excluderea cailor prevazute de legea generala – Legea nr.554/2004 a conteciosului administrativ, potrivit principiului specialia generalibus derogant.
Conform art.26 alin.3 din Legea nr.10/20001, “decizia sau, dupa caz, dispozitia motivata de respingere a notificarii sau a cererii de restituire în natura poate fi atacata de persoana care se pretinde îndreptatita la sectia civila a tribunalului în a carui circumscriptie se afla sediul unitatii detinatoare sau, dupa caz, al entitatii învestite cu solutionarea notificarii…”. Deci textul de lege citat permite atacarea dispozitiei emise în temeiul legii, la instanta civila. Este adevarat ca sintagma “persoana care se pretinde îndreptatita” desemneaza persoana îndreptatita la acordarea de masuri reparatorii în temeiul acestei legi, art.26 alin.3 din lege coroborându-se cu art.3 alin.1 din Legea nr.10/2001. Insa, referirea textului de lege exclusiv la dispozitia de respingere, respectiv la persoana îndreptatita sa o atace, nu poate conduce la ideea ca dispozitia primarului nu poate fi atacata si de alte persoane, pentru motive de nelegalitate, caz in care competenta apartine tot sectiei civile a tribunalului, pentru ca o alta interpretare ar conduce la consecinta ca acelasi tip de act administrativ poate fi atacat la instante diferite, în functie de persoana care îl contesta. Or, o asemenea interpretare nu este în concordanta cu scopul legiuitorului care a urmarit sa dea competenta de solutionare a cererilor care privesc dispozitii emise in temeiul Legii nr.10/2001 in competenta instantei de drept civil, aspect confirmat si prin jurisprudenta ICCJ in materie. De altfel, si prin art.II din titlul I al Legii nr.247/2005 este stabilita competenta sectiei civile a tribunalului în aceasta materie, fara ca, de aceasta data, sa fie indicata sfera persoanelor ce pot ataca actele respective, rezultând ca indiferent de calitatea reclamantului, competenta apartine sectiei civile a tribunalului, iar nu sectiei de contencios administrativ. În acest context, Curtea apreciaza ca si art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001 se impune a fi interpretat, prin analogie, în sensul ca, indiferent de calitatea reclamantului, dispozitia emisa de primar in aplicarea Legii nr.10/2001 poate face obiectul unei actiuni in nulitate, pentru care competenta de solutionare apartine sectiei civile a tribunalului. Referirea exclusiva la persoana care se pretinde îndreptatita, cuprinsa în art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001, constituie, în acest cadru, doar o precizare a persoanelor care, în cele mai multe cazuri, formuleaza astfel de actiuni împotriva actelor emise de autoritati în temeiul Legii nr.10/2001, iar nu o limitare a sferei persoanelor care pot ataca, la sectia civila a tribunalului, aceste acte.
In acest context, nu poate fi retinut motivul de recurs referitor la inexistenta unei alte cai pentru recurenta-pârâta de a ataca, pentru motive de nelegalitate, Dispozitia nr.68/26.01.2006. Aceasta cale este actiunea in nulitate, care se judeca de tribunal-sectia civila, competenta stabilita de legea speciala.
Prevederile art.16 alin 2 indice 1 din Titlul VII al Legii nr.247/2005, ca si cele ale art.24 lit.f din Legea nr.340/2004 privind institutia prefectului, care confera prefectului exercitarea controlului de legalitate asupra dispozitiilor autoritatilor publice locale trebuie coroborate cu Legea nr. 10/2001 cât priveste caile de atac asupra dispozitiilor considerate nelegale si competenta de solutionare a acestora. Deci, actele normative amintite de recurenta nu pot fi invocate in sprijinul ideii ca dispozitiile emise de primari in temeiul Legii nr.10/2001 pot face obiectul exceptiei de nelegalitate. Aceasta este o cale de atac împotriva actului administrativ considerat nelegal prevazuta in legea generala, de la care legea speciala deroga, stabilind competenta instantelor civile in materie.
Pe de alta parte, in mod corect, Tribunalul a remarcat ca dispozitiile art.21.6 din Normele metodologice de aplicare unitara a Legii nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, Norme aprobate prin HG nr.250 din 7 martie 2007, nu pot fi invocate pentru admisibilitatea exceptiei de nelegalitate. Conform acestei reglementari, în exercitarea controlului de legalitate exercitat de Prefect asupra actelor emise de autoritatile locale, acesta are dreptul de a contesta pe calea contenciosului administrativ, dispozitiile emise de primari în aplicarea Legii nr.10/2001. Asadar, stabilirea competentei instantelor de contencios administrativ în solutionarea actiunii judiciare formulate de prefect împotriva unei dispozitii emise de primar în aplicarea Legii nr.10/2001 este reglementata în mod expres printr-o hotarâre de guvern, si prin derogare de la textul art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001.
Or, potrivit art.126 alin.2 din Constitutia României, “competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege”, deci este neconstitutionala stabilirea competentei instantelor judecatoresti prin acte normative inferioare legii, respectiv prin hotarâri de guvern.
De asemenea, conform art.4 alin.3 din Legea nr.24/2000, privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, “actele normative date în executarea legilor, ordonantelor sau a hotarârilor Guvernului se emit în limitele si potrivit normelor care le ordona”. Potrivit art.79 alin.1 din acelasi act normativ, “la elaborarea proiectelor de hotarâri, ordine sau dispozitii se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotarârilor si ordonantelor Guvernului si altor acte de nivel superior”.
În aceste conditii, Curtea nu poate da eficienta art.21.6 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001 – aceasta reglementare contravenind atât art.4 alin.3 si art.79 alin.1 din Legea nr.24/2000, art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001, cât si art.126 alin.2 din Constitutia României.
Ultimul motiv al recursului, referitor la neinvocarea de catre prima instanta a necompetentei sale materiale raportat la dispozitiile art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001, iar nu a inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate, este nefondat intrucât, in mod corect prima instanta a plecat de la premisa ca pârâta a urmarit valorificarea motivelor de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter individual pe calea exceptiei de nelegalitate, a carei solutionare este data de art.4 din Legea nr.554/2004 in competenta instantei de contencios administrativ.
Pentru toate aceste argumente, Curtea, in temeiul art.312 alin.1 C.pr.civ., va respinge recursul, ca nefondat.
