În condiţiile în care legislaţia specifică dreptului administrativ nu califică o hotărâre de consiliu local, dată în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001, ca fiind act administrativ ori, dimpotrivă, act juridic civil, după cum se referă la proprietatea publică sau la proprietatea privată a unităţii administrativ teritoriale, concluzia care se impune este aceea că cea chemată să verifice legalitatea hotărârii respective este doar instanţa de administrativ. O acţiune în anularea actului juridic civil impune diferenţierea nulităţilor absolute de cele relative, cu toate implicaţiile vizând calitatea procesuală activă, termenul de prescripţie şi cazurile de nulitate, în vreme ce dreptul administrativ nu operează cu noţiunea de nulitate absolută ori relativă, ci cu noţiunea de legalitate. De asemenea, legalitatea unui act administrativ se analizează şi sub aspectul motivării acestuia, iar uneori o astfel de analiză se întinde şi asupra unor formalităţi anterioare şi/sau ulterioare adoptării ori emiterii actului contestat.
Secţia a II-a civilă, Decizia nr. 1481 din 19 septembrie 2012
Prin sentința comercială nr. 1235/PI din 12 septembrie 2011 pronunțată în dosarul nr. 833/832/2010 Tribunalul Timiș, Secția comercială, a respins cererea formulată de reclamantul U.N. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei B. având ca obiect anularea Hotărârii Consiliul Local al comunei B nr. 60/08.10.2010, care prevede încetarea contractului de închiriere nr. 1668/15.08.2006, al cărui titular este și care are ca obiect spațiul comercial situat în loc. L. (…) jud. Timiș.
împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul, solicitând casarea ei și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru ca tribunalul să se pronunțe dacă recurentul a deținut sau a avut în folosință acest spațiu comercial, conform contractului. Deși a cerut depunerea la dosar a procesului-verbal de predare-primire, document care este parte integrantă a contractului de închiriere, instanța nu s-a pronunțat cu privire la acest aspect, după cum nu a analizat nici împrejurarea dacă consiliul local poate sau nu să dispună rezilierea unui contract în care nu este parte.
Prin decizia civilă nr. 1481 din 19 septembrie 2012 Curtea de Apel Timișoara a admis recursul declarat de reclamantul U.N. împotriva sentinței comerciale nr. 1235/PI din 12 septembrie 2011 pronunțată de Tribunalul Timiș în dosarul nr. 833/832/2010 în contradictoriu cu pârâtul intimat Consiliul Local al comunei B. și a casat în tot hotărârea atacată, trimițând cauza spre competentă soluționare Tribunalului Timiș, Secția de contencios administrativ și fiscal.
Pentru a decide astfel, la termenul de dezbateri în fond, instanța de control judiciar a ridicat, din oficiu, excepția necompetenței funcționale a Secției comerciale a Tribunalului Timiș, în raport de obiectul litigiului dedus judecății, respectiv anularea unei hotărâri de consiliu local.
Este de menționat că nu numai petitul cererii introductive de instanță determină o asemenea concluzie, ci și faptul că, însăși partea adversă, prin întâmpinarea formulată în fața instanței inițial învestită de reclamant, a invocat necompetența materială a Judecătoriei Făget, cu motivația că litigiul este unul de contencios administrativ. Pe de altă parte, atât prin cererea de recurs, cât și prin concluziile scrise depuse în dosarul de recurs, în data de 19 iunie 2012, reclamantul a arătat că obiectul dosarului este „anulare act administrativ” și că înțelege să se prevaleze de dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Nu în ultimul rând, instituția pârâtă, în data de 19 aprilie 2011, a atașat și dosarul administrativ, care a stat la baza adoptării hotărârii de consiliu contestată.
Este adevărat că, potrivit definiției dată prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este acel act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, prin care se nasc, se modifică sau sting raporturi juridice. însă, tocmai această definiție legală este cea care confirmă natura de act administrativ a Hotărârii Consiliului Local comunei B. nr. 60/08.10.2010.
Astfel, se poate observa că hotărârea menționată este emisă de o autoritate a administrației publice locale, astfel cum apare calificată instituția consiliului local în art. 23 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001. Totodată, Hotărârea Consiliului Local comunei B. nr. 60/08.10.2010, prin care s-a aprobat rezilierea contractului de închiriere nr. 1668/15.08.2006 încheiat între Primăria comunei B și recurent, pentru spațiul comercial situat în loc. L. (…) jud. Timiș, constituie un act emis în regim de putere publică, organul emitent având calitatea de subiect special învestit cu atribuții de putere publică. Actul este dat în vederea executării legii, mai concret în vederea executării atribuțiilor de administrare a domeniului public și privat al comunei, atribuții conferite de legiuitor consiliilor locale prin art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001.
Prin urmare, Hotărârea Consiliului Local comunei B nr. 60/08.10.2010 îndeplinește toate condițiile actului administrativ, astfel cum a fost el definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Hotărârea menționată, fiind un act administrativ, devin incidente dispozițiile Legii contenciosului administrativ, care prevăd în mod expres, la art. 1 alin. (1), competența instanței de contencios administrativ în soluționarea acțiunilor introduse de către persoana vătămată împotriva actelor administrative emise de autoritățile publice. Aceeași posibilitate este reglementată la alin. (2) al aceluiași articol și în privința terțului vătămat în dreptul sau interesul său legitim printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept.
Prin urmare, în condițiile în care legislația specifică dreptului administrativ nu califică o hotărâre de consiliu local, dată în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001, ca fiind act administrativ ori, dimpotrivă, act juridic civil, după cum se referă la proprietatea publică sau la proprietatea privată a unității administrativ teritoriale, concluzia care se impune este aceea că cea chemată să verifice legalitatea hotărârii respective este doar instanța de contencios administrativ.
Această interpretare corespunde, de altfel, regulii de interpretare logică a normei de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, regulă potrivit căreia unei formulări generale a textului legal trebuie să-i corespundă o aplicare generală, fără distincții pe care acel text legal nu le conține.
Este adevărat că bunurile din domeniul privat al statului ori al unității administrativ teritoriale sunt supuse, în principiu, dispozițiilor de drept comun, așa cum instituie art. 121 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, însă aceste dispoziții trebuie interpretate în sensul că bunurile menționate pot fi înstrăinate și urmărite silit, neavând caracter de bunuri inalienabile, imprescriptibile și insesizabile, precum bunurile din domeniul public. Chiar și în cazurile bunurilor aparținând proprietății private a unității administrativ teritoriale, legislația specifică dreptului administrativ cuprinde reguli speciale, ca, de exemplu, respectarea condiției organizării licitației publice în cazul vânzării, concesionării ori închirierii, reguli speciale care confirmă competența instanțelor de contencios administrativ.
De asemenea, nu se poate susține cu temei că o hotărâre de consiliu local care vizează administrarea domeniului privat al statului ori al unității administrativ teritoriale ar fi un simplu act de gestiune ori că aceasta nu se referă la un interes public, având în vedere că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definește interesul legitim public, în art. 2 alin. (1) lit. r), ca fiind „interesul care vizează (…) satisfacerea nevoilor comunitare și realizarea competenței autorităților publice”. Or, Hotărârea Consiliului Local comunei B. nr. 60/08.10.2010 se referă la un spațiu comercial aparținând primăriei, care deservește o nevoie comunitară. Tot astfel, îndeplinirea atribuțiilor de administrare a domeniului privat al orașului, atribuții prevăzute de lege, se încadrează în sintagma „realizarea competenței autorității publice”, folosită de legiuitor în definirea interesului legitim public.
în speța de față, reclamantul nu a cerut executarea contractului de închiriere, care are, într-adevăr, natura unui act juridic civil, ci anularea actul administrativ prin care autoritatea publică a înțeles să pună capăt acestui contract și, astfel, să-și exercite atribuțiile conferite de legiuitor consiliilor locale prin art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, invocând nelegalitatea hotărârii de consiliu.
Calificarea unei hotărâri de consiliu local ca fiind un act juridic civil atrage nu doar dificultăți de ordin procedural cu privire la competență, termen de introducere a acțiunii, modalitatea de a hotărârilor judecătorești, în privința cărora dreptul administrativ conține o serie de reguli derogatorii de la dreptul comun și care nu se regăsesc în nicio altă ramură de drept, dar și dificultăți în privința aplicării dreptului material. în concret, o acțiune în anularea actului juridic civil impune diferențierea nulităților absolute de cele relative, cu toate implicațiile vizând calitatea procesuală activă, termenul de prescripție și cazurile de nulitate, în vreme ce dreptul administrativ nu operează cu noțiunea de nulitate absolută ori relativă, ci cu noțiunea de legalitate. Tot astfel, dreptul civil cuprinde dispoziții vizând condițiile de valabilitate ale actului juridic civil, ca, de exemplu, capacitate de exercițiu, consimțământ, cauză, obiect, în timp ce dreptul administrativ operează cu noțiuni specifice, precum capacitate administrativă, cvorum, majoritate simplă, absolută ori calificată, acestea fiind condiții esențiale pentru valabilitatea unui act administrativ. De asemenea, legalitatea unui act administrativ se analizează și sub aspectul motivării acestuia, iar uneori o astfel de analiză se întinde și asupra unor formalități anterioare și/sau ulterioare adoptării ori emiterii actului contestat.
în speța de față, fiind vorba, așadar, de atacarea unui act administrativ, în temeiul legislației specifice dreptului administrativ, se impune concluzia că Secția de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Timiș era competentă să judece în primă instanță acțiunea pendinte, în procedura consacrată de dispozițiile Legii nr. 554/2004.
Raportat la cele ce preced, Curtea a constatat că prima instanță nu era competentă funcțional să procedeze la judecata pricinii, ceea ce echivalează cu neexaminarea fondului cauzei, atrăgând admiterea recursului și casarea hotărârii pronunțate – în temeiul dispozițiilor art. 3041 și art. 312 alin. (5) C.proc.civ. – cu trimiterea dosarului spre soluționare Tribunalului Timiș, Secția de Contencios Administrativ și Fiscal (în sensul soluției de casare cu trimitere la secția competentă funcțional, pentru motive similare celor existente în cauza de față, a se vedea înalta Curte de Casație și Justiție Secția comercială – decizia nr. 1656 din 15 mai 2008, publicată pe site-ul propriu.
