Drept administrativ. Excepţia de nelegalitate.
Art. 4 din Legea nr. 544/2004,
art. 20 alin. 2 şi art. 148 alin. 2 din Constituţie,
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că este neîntemeiată excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, fiind vorba de salvgardarea principiului convenţional şi comunitar al securităţii raporturilor juridice – care impune respectarea caracterului definitiv al actului juridic care nu a fost atacat în termenul prevăzut de lege, în condiţiile în care actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate şi are caracter executoriu – precum şi de asigurarea dreptului la un recurs efectiv şi accesului liber la justiţie – care nu pot fi exercitate în mod absolut, de o asemenea manieră încât să conducă la încălcarea altor principii fundamentale şi generale ale dreptului.
Curtea de Apel Bacău – Secţia comercială,
de administrativ şi fiscal
Decizia civilă nr. 721 din 24 septembrie 2009
Prin încheierea pronunţată la data de 21.02.2008, în dosarul nr. 8458/118/2007, Tribunalul Constanţa a dispus, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, sesizarea Tribunalului Constanţa – Secţia de contencios administrativ în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Judeţean Constanţa nr. 38/24.05.199 pct. 19-20 şi a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria CT nr. 0048/7.06.1999 emis de Consiliul Judeţean Constanţa.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată de pârâta S.C. R. T. S.R.L. în acţiunea prin care reclamanta S.C. M. S.A. Mangalia a solicitat obligarea sa la plata sumei de 185.902,47 dolari reprezentând daune corespunzătoare chiriei pentru folosinţa terenului aferent spaţiilor comerciale situate în Neptun, Complexul Mercur.
La Tribunalul Constanţa cauza a fost înregistrată sub nr. 2366/118/3.04.2008. Prin încheierea pronunţată la data de 22.04.2008 instanţa a dispus introducerea în cauză a emitentului actelor a căror nelegalitate a fost invocată pe cale de excepţie, respectiv Consiliul Judeţean Constanţa.
Prin încheierea pronunţată la data de 27.02.2009 Tribunalul Constanţa e respins excepţia de nelegalitate Hotărârii Consiliului Judeţean Constanţa nr. 38/24.05.199 pct. 19-20 şi a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria CT nr. 0048/7.06.1999 emis de Consiliul Judeţean Constanţa.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut următoarele:
La data adoptării HCJ nr. 38/1999 erau în vigoare dispoziţiile Legii nr. 69/1999, lege în care, la art. 66 se prevede că, în exercitarea atribuţiilor care îi revin, consiliul judeţean adoptă hotărâri. De asemenea, sunt de reţinut dispoziţiile art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 834/1991.
Atât pentru terenul de 42,59 mp aferent magazinului 102 anexă, cât şi pentru terenul de 1257,98 mp aferent magazinului 102 Neptun există procese-verbale de recepţie întocmite la datele de 16.10.1997 şi respectiv la 28.07.1998, de comisia constituită conform art. 2 din Criteriul nr. 2665/1992.
Primul teren a fost înregistrat cadastral sub nr. 146/25.02.1999 şi are regimul juridic stabilit prin H.C.L. nr. 9/1997, iar cel de-al doilea teren a fost înregistrat cadastral sub nr. 154/25.02.1999 şi are regimul juridic stabilit prin H.C.L. nr. 9/1997. Pentru ambele terenuri au fost întocmite procese-verbale de delimitare şi schiţe cadastrale, precum şi întreaga documentaţie impusă de Criteriul nr. 2665/1992.
Prin H.C.L. nr. 134/1995 a fost însuşită şi aprobată documentaţia conform H.G. nr. 934/1991 pentru Complexul Mercur: Magazin 102 în suprafaţă de 1257,98 mp şi Magazin 102 anexă în suprafaţă de 40,50 mp. Această hotărâre a fost modificată în sensul reducerii suprafeţei aferente Magazinului 107 Jupiter. Prin H.C.L. nr. 65/1998 au fost aprobate documentaţiile pentru cele două terenuri.
Nu este întemeiată susţinerea reclamantei, în sensul că pârâtei S.C. M. S.A. nu putea să i se emită certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor întrucât era reclamanta era beneficiara contractului de concesiune nr. 122/15.04.1999. Acest contract a fost încheiat în temeiul H.C.L. nr. 70/1998 care reglementa concesionarea terenurilor pentru cei care nu aveau reglementată situaţia juridică a terenurilor, situaţie în care se afla şi reclamanta care, prin contract de vânzare-cumpărare, a dobândit activele Complex Mercur de la pârâtă.
Au fost respectate condiţiile impuse de H.G. nr. 834/1991 şi Criteriul nr. 2665/1992, astfel că H.C.J. nr. 38/24.05.1999 şi certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor CT 0048/8.06.1999 sunt legal emise.
În termen legal împotriva hotărârii tribunalului, S.C. R. T. S.R.L. Neptun a formulat prezentul recurs în motivarea căruia a arătat următoarele:
Sentinţa pronunţată de Tribunalul Constanţa este netemeinică şi nelegală întrucât instanţa a respins cererea sa fără a proceda la analiza criticilor de nelegalitate a celor două acte administrative şi a făcut o greşită apreciere a probelor administrate.
Sentinţa este nelegală şi pentru că a fost dată cu încălcarea greşită a Legii nr. 15/1990, a H.G. 834/1991 şi a Criteriilor nr. 2665/1992 şi nici nu cuprinde motivele pe care se întemeiază (punctele 7 şi 9 din Codul de procedură civilă).
Faţă de situaţia de fapt prezentată în susţinerea excepţiei de nelegalitate – necontestată de părţi – au fost invocate o serie de critici pe care instanţa nu le-a analizat.
1. Astfel, instanţa nu a analizat susţinerea potrivit căreia certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor a fost eliberat în favoarea intimatei, deşi terenurile indicate la poziţiile nr. 19 şi 20 din hotărârea 38/1999 nu s-au aflat nicio dată în patrimoniul acesteia în baza unui titlu, nu se mai aflau nici măcar în folosinţa acesteia şi nici nu-i erau necesare desfăşurării activităţii potrivit obiectului de activitate, cerinţe imperative impuse de art. 1 din H.G. nr. 834/1991. În sprijinul acestei critici a adus următoarele argumente pe care instanţa nu le-a analizat: intimata nu mai era proprietarul activelor edificate pe cele două terenuri întrucât au fost înstrăinate anterior emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, prin contractele de vânzare-cumpărare 224 din 25.02.1999 şi nr. 109/1.02.1999; terenurile în litigiu au făcut obiectul contractului de concesiune nr. 122/15.04.1999 încheiat cu Primăria municipiului Mangalia pentru o perioadă de 25 de ani; intimata nu avea aceste renuri în patrimoniu la data înfiinţării prin decizia nr. 593/26.10.1990 a Prefecturii Constanţa.
Tribunalul doar a constatat că au fost îndeplinite condiţiile prevăzute de H.G. nr. 834/1991 fără a arăta care dintre condiţii au fost analizate şi prin prisma căror probe.
Instanţa nu a menţionat motivele pentru care a apreciat faptul că terenurile litigioase se aflau în patrimoniul intimatei, titlul în baza căruia aceste terenuri se aflau în patrimoniul intimatei, obiectul de activitate al acesteia la data emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor şi maniera la care aceste terenuri, deşi ocupate în totalitate de construcţiile înstrăinate, i-ar fi fost necesare intimatei pentru desfăşurarea activităţii.
Instanţa nu i-a înlăturat motivat susţinerile, limitându-se doar la analiza condiţiilor de formă a documentaţiei prezentate de către intimate. În plus, în mod neechivoc, instanţa a interpretat contractul de concesiune nr. 122/1999 în favoarea intimatelor.
2. Instanţa nu a analizat nici susţinerile potrivit cărora documentaţia necesară emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor a fost elaborată cu încălcarea Criteriilor nr. 266571992: astfel, instanţa nu a analizat următoarele susţineri: comisia constituită la nivelul intimatei S.C. M. S.A. nu a verificat şi anexat documentaţiei nici un titlu dintre cele prevăzute la art. 4 al Criteriilor nr. 266571992; documentaţia topografică nu a fost întocmită cu respectarea condiţiilor impuse de H.G. 834/1991 şi de capitolul 7 din Criteriile nr. 266571992; înregistrarea documentaţiei topografice sub nr. 309/29.03.1999, precum şi toate avizele şi rapoartele avute în vedere la emiterea certificatului au fost obţinute de intimată după vânzarea celor două active; pentru terenurile aferente altor active înstrăinate de intimată către terţe persoane nu a fost emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor.
Instanţa nu s-a preocupat nici de aceste critici, neanalizându-le în fond, ci doar sub aspectul condiţiilor de formă. Mai mult, instanţa a dat a semnificaţie eronată motivului pentru care a invocat Hotărârile nr. 9/1997 şi nr. 115/1998.
3. Hotărârea recurată a fost motivată superficial: se referă la articole fără indicarea numărului; penultimele fraze nu au final şi logică; nu permit analiza considerentelor avute în vedere la pronunţarea hotărârii. Printr-o astfel de motivare se aduce atingere dreptului la un proces echitabil, drept garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, inclusiv în hotărâri împotriva României (cazul Albina contra României), dreptul la un proces echitabil include, între altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauzele lor. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real „ascultate”. Art. 6 invocat implică în sarcina instanţelor obligaţia de a proceda la un examen efectiv al argumentelor şi al mijloacelor invocate de părţi şi să examineze în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse judecăţii.
Din analiza înscrisurilor aflate la dosar rezultă că nu erau îndeplinite condiţiile imperative prevăzute de art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 834/1991, iar prin emiterea celor două acte administrative în alte condiţii decât cele prevăzute de lege se aduce o gravă atingere dreptului său de proprietate asupra construcţiilor edificate pe terenurile litigioase, atingere incompatibilă cu dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană.
Prin încheierea nr. 3458 din 19.06.2009, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis cererea formulată de S.C. R. T. S.R.L. şi a strămutat judecarea cauzei de la Curtea de Apel Constanţa la Curtea de Apel Bacău.
Examinând recursul formulat de autoarea excepţiei de nelegalitate, curtea de apel consideră că acesta nu poate fi admis pentru motivul pus în discuţie din oficiu de instanţă, respectiv inaplicabilitatea art. 4 din Legea nr. 554/2004 în privinţa actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, prin raportare la art. 20 alin. 2 şi art. 148 alin. 2 din Constituţie, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi jurisprudenţa Înaltei Curte de Casaţie şi Justiţie.
În cauză, a fost invocată, pe cale de excepţie, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, nelegalitatea a două acte administrative cu caracter unilateral emise în anul 1999 emise de intimatul Consiliul Judeţean Constanţa în aplicarea art. 19 şi 20 din Legea nr. 15/1990 şi a Hotărârii Guvernului nr. 834/1991, respectiv hotărârea nr. 38/24.05.1999 (poziţiile 19-20) şi certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria CT nr. 0048 din 7.06.1999.
În privinţa actelor administrative cu caracter individual art. 4 alin. 1 teza I din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Totodată, prin art. II alin. 2 teza ultimă din Legea nr. 262/2007 se prevede că excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Însă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în exercitarea rolului său de instanţă supremă a cărei principală menire este aceea de a unifica practica judiciară în scopul înlăturării contradicţiilor de jurisprudenţă – rol a cărui neîndeplinire a fost imputată României de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 6 decembrie 2007 în Cauza Beian împotriva României (nr. 1), reţinându-se că, în loc să-şi îndeplinească rolul de a stabili o interpretare de urmat, Înalta Curte de Casaţie a devenit ea însăşi o sursă de insecuritate juridică, reducând astfel încrederea publicului în sistemul judiciar prin pronunţarea unor soluţii divergente în cadrul celei mai înalte autorităţi judiciare a ţării, practică care este contrară principiului securităţii juridice, care este implicit în ansamblul articolelor din Convenţie şi care constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept – a statuat că este neîntemeiată excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 (deciziile 2307/4.06.2008, nr. 2786/8.07.2008, nr. 2953/18.09.2008). Raportându-se la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – în aplicarea art. 20 alin. 2 şi art. 148 alin. 2 din Constituţie – a înlăturat dispoziţiile legale anterior enunţate, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor omului, în sensul că dispoziţiile analizate încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi art. 47 din Carta europeană a drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securităţii juridice sub aspectul posibilităţii de cenzurare, fără limită în timp, a legalităţii unui act juridic.
Este vorba, aşadar, de salvgardarea principiului convenţional şi comunitar al securităţii raporturilor juridice – care (astfel cum s-a reţinut prin decizia nr. 2953/18.09.2008 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie) impune respectarea caracterului definitiv al actului juridic care nu a fost atacat în termenul prevăzut de lege, în condiţiile în care actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate şi are caracter executoriu – precum şi de asigurarea dreptului la un recurs efectiv şi accesului liber la justiţie – care (astfel cum s-a reţinut prin aceeaşi decizie) nu pot fi exercitate în mod absolut, de o asemenea manieră încât să conducă la încălcarea altor principii fundamentale şi generale ale dreptului. Nu se pune problema aplicării în timp a dispoziţiilor de procedură, astfel cum s-a apărat recurenta prin invocarea art. 725 din şi a hotărârilor pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Brualla Gomez de la Torres împotriva Spaniei, ci de înlăturarea, motivată pe principii consacrate în dreptul european al drepturilor omului, a aplicării unui text în legătură cu care nu există controverse de drept intern privind activitatea legii.
Prin urmare, curtea de apel constată că excepţia de nelegalitate cu care a fost învestit Tribunalul Constanţa ca instanţă de contencios administrativ este neîntemeiată pentru motivele reţinute în jurisprudenţa Înaltei Curte de Casaţie şi Justiţie. Înlăturarea aplicabilităţii art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 – text invocat ca temei de drept al excepţiei de nelegalitate – cu privire la cele două acte administrative face inutilă examinarea motivelor care ţin de fondul soluţionării cauzei invocate prin motivele de recurs, chiar dacă hotărârea primei instanţe nu cuprinde o examinare a problemelor de fond care i-au fost supuse examinării; sub acest din urmă aspect, nu pot fi reţinute ca relevante considerentele reţinute de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 28 aprilie 2005 în Cauza Albina împotriva României cu privire la motivarea hotărârii (invocată de recurentă în motivele de recurs).
Invocarea de către instanţa de recurs a inaplicabilităţii art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 în cauza de faţă nu poate fi privită ca o înrăutăţire a situaţiei recurentei în propria cale de atac, astfel cum a susţinut recurenta prin notele de concluzii depuse pentru termenul din 1.09.2008. Prin soluţia pe care urmează să o pronunţe, curtea de apel nu îi creează recurentei o situaţie mai grea decât cea de la prima instanţă, ci, prin respingerea recursului, va menţine soluţia dată de tribunal – în deplină conformitate cu art. 312 alin. 1 din Codul de procedură civilă –, dar pentru alte considerente decât cele reţinute de această din urmă instanţă.
