în acţiunea în administrativ pentru anularea unei hotărâri a Guvernului, adresa reclamantului către pârâtul Guvernul României pentru retragerea documentaţiei şi anularea iniţiativei de promovare a actului normativ, cu ocazia transmiterii spre avizare, nu întruneşte elementele procedurii prealabile prevăzute de Legea 29/1990.
Prin acţiunea formulată la data de 22 noiembrie 1996, reclamanta Regia Autonomă a Distribuţiei şi Exploatării Filmelor “Româniafilm” – RADEF a chemat în judecată Guvernul României, solicitând anularea Hotărârii Guvernului nr. 1083 din 12 noiembrie 1996, precum şi suspendarea executării acesteia.
în motivarea cererii, reclamantul a invocat nelegalitatea H.G. 1083/1996 prin care s-a aprobat transmiterea imobilului, proprietate publică a statului, din administrarea RADEF în administrarea Ministerului Culturii, pentru folosinţa Filarmonicii “Banatul” din Timişoara.
Ulterior, RADEF – filiala judeţului Timiş a formulat cerere de intervenţie în interes propriu, solicitând, de asemenea, anularea actului atacat şi suspendarea executării acestuia.
Reclamanta şi-a precizat acţiunea, solicitând introducerea în cauză în calitate de pârâţi a Ministerului Culturii şi Filarmonicii de Stat “Banatul” din Timişoara, în calitate de beneficiari ai actului atacat.
Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, înederând că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile a reclamaţiei administrative prevăzută în art. 5 din Legea nr. 29/1990. Totodată, pârâtul a solicitat introducerea în cauză a Ministerului Culturii, iniţiatorul actului atacat şi titular al dreptului de administrare a imobilului, precum şi a Statului român, prin Ministerul Finanţelor în calitate de titlular al dreptului de proprietate.
Ulterior depunerii întâmpinării, Ministerul Culturii a formulat cerere de intervenţie în interes propriu, solicitând respingerea acţiunii.
Instanţa de fond a admis în principiu cererea de intervenţie în interes propriu formulate de RADEF – filiala judeţului Timiş şi a respins cererea de intervenţie în interes propriu a Ministerului Culturii.
Curtea de Apel Bucureşti – Secţia Contencios Administrativ, prin sentinţa civilă nr. 60 din 25 ianuarie 1999, a admis excepţia invocată în temeiul art. 5 din Legea nr. 29/1990 şi a dispus respingerea acţiunii ca prematură, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile obligatorii.
Instanţa a reţinut că reclamanta nu a respectat prevederile art. 5 din Legea nr. 29/1990, adresându-se instanţei înainte de a cere Guvernului României reanalizarea actului administrativ contestat, motiv pentru care a considerat acţiunea ca fiind prematură.
împotriva sentinţei au declarat recurs reclamanta RADEF – filiala judeţului Timiş, criticând-o pentru nelegalitate şi solicitând casarea şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
în motivarea recursului, recurenţii au invocat greşita admitere a excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile, arătând că au depus la dosar reclamaţia administrativă adresată Guvernului româniei la 25 noiembrie 1996, la numai 3 zile după formularea acţiunii. Totodată, reclamanţii au arătat că pârâtul a invocat această excepţie la mai mult de 2 ani de la declanşarea procesului, după ce însuşi Guvernul studiase posibilitatea reanalizării legalităţii actului administrativ contestat.
Examinând recursurile formulate, Curtea Supremă de Justiţie, Secţia Contencios Administrativ, a considerat că ambele sunt întemeiate.
Instanţa de recurs a reţinut că, într-adevăr, din punct de vedere formal, reclamaţia a fost adresată Guvernului României după introducerea acţiunii, însă instanţa de recurs a reţinut, pe baza înscrisurilor existente la dosar, că reclamanta s-a adresat pârâtului anterior introducerii acţiunii, cu ocazia transmiterii proiectului de hotărâre a Guvernului, solicitând retragerea documentaţiei şi anularea iniţiativei de promovare a acestui act normativ.
Apreciind că în acest mod s-a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută în art. 5 din Legea 29/1990, Curtea Supremă de Justiţie, Secţia Contencios Administrativ, prin decizia civilă nr. 3007 din 24 noiembrie 1999, a reţinut că în mod greşit instanţa de fond a admis excepţia prematurităţii cererii şi a admis cele două recursuri şi a casat sentinţa şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Notă: Considerăm că soluţia instanţei de recurs este susceptibilă de anumite discuţii.
Astfel, această instanţă a reţinut că demersurile întreprinse de reclamantă de a se adresa pârâtului cu ocazia transmiterii proiectului de hotărâre a Guvernului, solicitând retragerea documentaţiei şi anularea iniţiativei de promovarea a actului normativ, întrunesc elementele procedurii prealabile oblgiatorii, prevăzute de Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ.
Pentru lămurirea acestei chestiuni, considerăm că este necesară lămurirea naturii juridice şi a scopurilor procedurii administrative prealabile.
Procedura adminsitrativă prealabilă este prevăzută de art. 5 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ şi constă în obligaţia persoanei care se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege printr-un act administrativ de a se adresa autorităţii emitente sau autorităţii administrative ierarhic superioare pentru anularea sau modificarea actului.
Acţiunea administrativă prealabilă reprezintă o instituţie de drept public şi este întemeiată pe dreptul de revocare a actului administrativ de către autoritatea administrativă emitentă. Rolul acestei acţiuni este de a acorda posibilitatea persoanei vătămate de a obţine înlăturarea vătămării şi de a acorda autorităţii administrative emitente posibilitatea de a înlătura vătămarea produsă printr-un act al său, fără a se mai ajunge în faţa instanţelor de judecată, intenţia legiuitorului fiind de a obţine astfel un câştig de timp pentru părţile implicate şi de a evita congestionarea activităţii instanţelor de contencios administrativ.
Organul administrativ poate, în principiu, să retragă sau să modifice actul pe care l-a emis, ceea ce se poate realiza şi la sesizarea persoanei vătămate. în aceste condiţii, procedura administrativă prealabilă poate fi consdierată o sesizare şi o atenţionare a administraţiei, iar aceasta are obligaţia de a răspunde, indiferent de soluţia adoptată, la sesizarea făcută.
Pentru aceste motive, considerăm că, de lege lata, procedura prealabilă trebuie îndeplinită în condiţiile prevăzute de Legea nr. 29/1990, indiferent de aprecierile din doctrină referitoare la utilitatea sau inutilitatea acestei proceduri.
Având toate acestea în vedere, demersul întreprins de reclamantă nu întruneşte, în opinia noastră, elementele procedurii administrative prealabile.
Astfel, reclamanta s-a adresat autorităţii administrative cu ocazia procedurilor de avizare, deci anterior emiterii actului administrativ atacat. Anterior emiterii actului, reclamanta nu avea calitatea de persoană care se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege, întrucât nu exista actul administrativ atacat, existând numai un potenţial pericol de vătămare a drepturilor sale.
Fără a mai sesiza autoritatea administrativă emitentă ulterior emiterii actului, reclamanta s-a adresat direct instanţei de contencios administrativ, privând autoritatea administrativă de posibilitatea de a reanaliza actul emis şi de a dispune, după caz, menţinerea, anularea sau modificarea acestuia.
în acest mod, nu au fost atinse scopurile pentru care a fost instituită procedura administrativă prealabilă, aşa cum reies ele din dispoziţiile Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, drept care considerăm că demersul întreprins nu întruneşte elementele procedurii în discuţie.
Pentru aceste motive, considerăm că instanţa de control judiciar trebuia să respingă, ca nefondat, recursul reclamantei. (Judecator Simona Marcu)
(Secţia Contencios Administrativ, sentinţa civilă nr. 60/1999)
