În situaţiile în care organele de extern ale Curţii de Conturi constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt iar stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate. Aşa fiind, conducătorul entităţii auditate este obligat să emită decizie de imputare prin care să stabilească în concret suma de recuperat de la care prin premisă a beneficiat necuvenit de sumele stabilite pe calea controlului şi care au fost acordate fără temei legal. Împrejurarea că printr-un acord colectiv de muncă se stabilesc pe bază de negociere alte drepturi de natură salarială ori se majorează drepturile în afara ori peste limitele prevăzute de lege nu pot fi opuse cu succes terţilor, şi în principal organelor de control administrativ extern de audit financiar. În acelaşi timp şi pe baza aceleaşi raţiuni o atare convenţie nu poate fi opusă cu succes nici instanţei judecătoreşti.
Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 3450 din 3 mai 2012
Prin sentința civilă nr. 100 din 31.01.2012 pronunțată de Tribunalul Bistrița-Năsăud s-a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta N.D. în contradictoriu cu pârâții Primarul comunei S. și Comuna S., prin primar, și în consecință:
– s-a anulat, ca nelegal, actul administrativ – Dispoziția nr. 7 din 4.02.2011 emisă de pârâtul Primarul comunei S., în ceea ce-l privește pe reclamant.
Au fost obligați pârâții, în solidar, să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în cuantum de 400 lei.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Prin dispoziția nr. 7 din 4.02.2011 emisă de pârâtul Primarul comunei S. se impută funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul aparatului de specialitate al Primarului comunei S., sumele acordate necuvenit în cursul anului 2009, care au fost constatate de Camera de Conturi a județului Bistrița-Năsăud prin Decizia nr. 36/2010.
Actul administrativ unilateral legal întocmit presupune îndeplinirea unor condiții de fond și formă specifice speciei din care face parte.
Potrivit art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. b) (pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată.
Dispoziția de imputare reprezintă astfel, actul administrativ unilateral cu caracter individual emis de conducătorul autorității sau instituției publice pentru recuperarea de la funcționarul public vizat a sumelor de bani primite necuvenit și care nu au fost restituite în termenul prevăzut de lege.
Din această perspectivă, dispoziția de imputare trebuie să îndeplinească condițiile specifice de fond și de formă ale actului administrativ individual, trebuind să arate temeiul legal și factual al emiterii actului, să individualizeze suma de plată, precum și funcționarul public căruia urmează să i se impute.
Dispoziția de imputare contestată a avut la bază cele două acte întocmite de organele de control ale Camerei de Conturi a județului Bistrița-Năsăud, respectiv procesul-verbal de constatare nr. 2963 din 5.11.2010 al Curții de Conturi a României – Camera de Conturi a județului Bistrița-Năsăud și decizia nr. 36/2010 a Directorului Camerei de Conturi a județului Bistrița-Năsăud, care nu au fost comunicate reclamantului pentru a-i fi opozabile.
în art. 1 din dispoziția atacată se face, cu privire la sumele imputate, mențiunea că se impută sumele acordate nelegal, care au fost constatate de Camera de Conturi a județului Bistrița-Năsăud în decizia nr.36/2010, conform anexei nr. 1 care face parte integrantă din dispoziție.
în cuprinsul tabelului purtând mențiunea „Anexa nr. 1 la Dispoziția nr. 7 din 4.02.2011”, s-a menționat pentru fiecare salariat cuprins în tabel, inclusiv pentru reclamant, o sumă totală (în speță – 2.537 lei), fără nici o altă mențiune.
Din analiza actelor depuse la dosar rezultă că, în urma efectuării auditului financiar asupra contului anual de execuție pe anul 2009 la entitatea auditată – Primăria comunei S., s-a constatat de către Curtea de Conturi că s-au acordat personalului contractual și funcționarilor publici din cadrul primăriei o serie de sporuri, indemnizații și sume, apreciate ca excedând cadrului legal.
în condițiile în care procesul-verbal și decizia care au stat la baza emiterii dispoziției atacate nu i-au fost comunicate reclamantului și deci nu îi sunt opozabile, în anexa la dispoziția de imputare trebuiau individualizate sumele care au fost plătite nelegal acesteia, atât ca și natură, cât și ca și cuantum, încălcându-se în mod grav dreptul beneficiarului actului de a cunoaște în esența sa, și nu doar formal, conținutul actului administrativ cu privire la care invocă vătămarea și, implicit, de a-și apăra în mod corespunzător și efectiv, interesele și drepturile ce decurg din calitatea sa de funcționar public.
Instanța a apreciat că fundamentarea în fapt și în drept a actelor administrative de autoritate emise în temeiul atribuțiilor legale conferite organelor administrației publice, constituie o componentă esențială în aprecierea legalității acestora, prezumție în temeiul căreia astfel de acte se bucură de putere executorie.
Prin Rezoluția Comitetului de Miniștri ai Consiliului Europei nr. (77)31 cu privire la protecția individului în relația cu actele autorităților administrative, s-a recomandat statelor membre să se ghideze în dreptul și practica lor administrativă de anumite principii enunțate în rezoluție, în scopul protecției persoanelor, fizice sau juridice, în procedurile administrative.
în implementarea acestor principii, cerințele unei administrații bune și eficiente, precum și interesele terților și ale marelui public trebuie să fie în mod adecvat luate în considerare pentru a asigura cel mai ridicat grad posibil de echitate, în principiul IV din Rezoluției fiind inserată obligația de prezentare a motivelor care stau la baza actului.
Procesul de deliberare al administrației nu poate fi considerat efectiv decât dacă temeiurile care se găsesc la baza emiterii actului sunt într-adevăr expuse, într-o manieră concretă, de organul administrativ.
Astfel, sub aspect formal, dispoziția de imputare nu conține elementele necesare pentru a se putea efectua un control judecătoresc eficace, iar fără posibilitatea realizării unui control formal și validarea actului din această perspectivă, nu se poate efectua un control judecătoresc de fond asupra raportului de funcție publică privind obligația efectivă de plată a sumei imputate.
în aceste condiții, actul administrativ atacat este nelegal și, în consecință, instanța, în baza prevederilor art. 85 și 109 din Legea nr. 188/1999 raportat la art. 18 din Legea nr. 554/2004, a admis acțiunea și a dispus anularea dispoziției Dispoziția nr. 7 din 4.02.2011 emisă de pârâtul Primarul comunei S., în ceea ce îl privește pe reclamant.
în temeiul art. 274 C.proc.civ., instanța a obligat pârâții, în solidar, să plătească reclamantului cheltuieli de judecată în cuantum de 400 lei.
împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâții Comuna S. prin Primar și Primarul comunei S. solicitând instanței ca prin decizia ce o va pronunța:
– să retină cauza spre judecare, să modifice în totalitate sentința atacată și admițând recursul pârâților, să constate că Dispoziția de imputare nr. 7 din 4.02.2011 este legală și temeinică având drept consecință respingerea cererii formulate de către intimatul N.D.
în dezvoltarea motivelor de recurs, au arătat recurenții că, în urma unui control al Curții de Conturi a României desfășurat la Primăria Comunei S., s-a constat că unele sporuri și alte drepturi bănești acordate funcționarilor publici și personalului contractual au fost atribuite fără respectarea în întregime a legii.
în acest sens, Curtea de Conturi a emis decizia nr. 36/2010 care, printre altele prevedea recuperarea acestui prejudiciu, având termen de realizare 31 ianuarie 2011.
Ca urmare, Primarul Comunei S. a emis Dispoziția de imputare nr. 7 din 4 februarie 2011, prin care s-a dispus recuperarea sumelor acordate nelegal funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei S. în cursul anului 2009. Această dispoziție a fost comunicată angajaților primăriei și a fost afișată la sediul acesteia La anexa 1 se prevăd expres sumele care au fost imputate pentru fiecare persoană în parte.
Este real că intimatul face parte din personalul contractual din cadrul aparului propriu de specialitate al Primarului comunei S.
Atât intimatul, cât și instanța de fond, în mod eronat fac trimitere la dispozițiile prevăzute de art. 270 alin. (1) și art. 164 alin. (1) și alin. (2) din C.muncii. In cazul de față nu se impută vreo pagubă patrimonială în sarcina angajatului, nefiind vorba de daune cauzate angajatorului de către angajat. într-adevăr, în acea ipoteză datoria angajatului ar fi trebuit să fie constatată printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă.
Practic, în situația de față, prin această Dispoziție se dorește recuperarea unor sume de bani acordate inițial în mod nelegal, conform Decizie nr. 36/2010. Dispoziția are la bază această decizie, fiind investită cu o prezumție de legalitate.
Dispoziția, contrar celor afirmate în cererea de chemare în judecată, nu se subscrie doar dispozițiilor prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici republicată ci și celor prevăzute de C.muncii.
„Suma nedatorată” specificată și în Dispoziția atacată de reclamantă (art. 272 alin. (1) din C.muncii) are la bază constatările făcute de către Curtea de Conturi și reprezintă sume de bani pe care angajatul trebuie să le returneze angajatorului în urma încasării acestora în mod nelegal.
în acest sens, decizia Curții de Conturi împreună cu Dispoziția Primarului ar fi putut să fie contestate pe aspecte ce țineau de temeinicia acelor decizii, or intimatul a înțeles să atace Dispoziția pe aspecte ce țin doar de formă și inaplicabilitate în cazul personalului contractual. Faptul că sumele respective s-au prevăzut în Contractul colectiv de muncă nu absolvă de restituirea lor, dacă s-a constatat că au fost acordau ilegal.
Primăria fiind o autoritate publică se supune controlului mai multor organe alt statului printre care și Curtea de Conturi. Or dacă, în urma unor astfel de controale s-a constatat că unele sporuri au fost acordate ilegal, chiar dacă acestea au fost iniția prevăzute în Contractele de muncă și aprobate prin Hotărâri ale Consiliului local, ele trebuie resituite fiind ab initio ilegale.
Prin Dispoziția primarului se urmărește recuperarea acestor sume declarate nelegale. Doar în condițiile declarării acestor sporuri ca fiind legale printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă s-a putea vorbi de o stopare a reținerii lor. însă intimatul a înțeles să conteste doar Dispoziția primarului, prin prisma inaplicabilității ei în acest cadru.
Pentru acest motive solicită să se admită recursul formulat cu consecința menținerii Dispoziției de imputare nr. 7 din 04.02.2011 drept legală și temeinică.
In drept s-au invocat prevederile art. 302, 303, 304 pct.8 si 9 C.proc.civ.
Reclamantul intimat N.D. a formulat întâmpinare prin care a solicitat în principal să se constate nulitatea recursului, iar în subsidiar să se respingă recursul ca nefondat.
Analizând recursul prin prisma motivelor invocate, Curtea reține următoarele:
Sub aspectul criticilor deduse de către recurent, Curtea constată că aspectele semnalate și reținute de către instanța de fond nu au fost atacate de reclamant nici pe cale directă prin intentarea unui contencios de legalitate împotriva deciziei Curții de Conturi și nici pe calea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 în litigiul pendinte.
Astfel, premisa emiterii actului administrativ în cauza pendinte este dată de reținerea incidenței art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi cu modificările și completările ulterioare.
Astfel, conform acestui text legal, în situațiile în care organele de audit extern ale Curții de Conturi constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt iar stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.
Așa fiind, în aplicarea acestor dispoziții legale și cu trimitere la dispozițiile art. 84 alin. (1) lit. b) din Legea privind Statutul funcționarilor publici, conducătorul entității auditate este obligat să emită decizie de imputare prin care să stabilească în concret suma de recuperat de la funcționarul public care prin premisă a beneficiat necuvenit de sumele stabilite pe calea controlului și care au fost acordate fără temei legal.
Din această perspectivă, Curtea nu poate reține ca motiv de nelegalitate a actului administrativ de imputare aspectul formal reținut de instanța de fond, respectiv acela al emiterii unei act colectiv de imputare pentru mai mulți funcționari nu are relevanță de vreme ce din Anexa nr. 1 rezultă în mod foarte clar suma imputată.
împrejurarea că actele premergătoare emiterii dispoziției de imputare nu au fost comunicate reclamantului nu conduce la reținerea nelegalității acesteia căci reclamantul, în calitate de terț față de aceste acte administrative, are la îndemână posibilitatea de a le contesta fie pe calea prevăzută la art. 4 din Legea contenciosului administrativ fie pe calea prevăzută la art. 1 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 8 alin. (1) din aceeași lege.
Pe cale de consecință, din această perspectivă conducerea unității auditate, în ipoteza în care actul de control nu este atacat sau anulat, îi rămâne conform art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 doar obligația de a stabili întinderea prejudiciului și persoana răspunzătoare recurgând la mijloacele legale pentru recuperarea acestuia.
Dincolo de aceste considerații, Curtea observă că deși instanța de fond nu a verificat în mod pertinent apărările reclamantului conform cărora sumele de bani de care a beneficiat acesta nu s-au datorat deoarece contractul colectiv de muncă ori acordul colectiv din cadrul unităților publice prin care se stabilesc drepturi salariale nu pot înfrânge dispozițiile legale, acestea fiind unica bază legală de stabilire a îndemnizației și a celorlalte drepturi de natură salarială, Curtea reține că aceste apărări sunt neîntemeiate.
împrejurarea că printr-un acord colectiv de muncă se stabilesc pe bază de negociere alte drepturi de natură salarială ori se majorează drepturile în afara ori peste limitele prevăzute de lege nu pot fi opuse cu succes terților, și în principal organelor de control administrativ extern de audit financiar. în același timp și pe baza aceleași rațiuni o atare convenție nu poate fi opusă cu succes nici instanței judecătorești.
Din această perspectivă, Curtea reține că sentința atacată este nelegală și netemeinică, instanța de fond aplicând și interpretând greșit dispozițiile legale pertinente incidente în materie.
Față de cele ce precedă, Curtea aplicarea art. 109 din Legea nr. 188/1999 raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 corelat cu art. 312 C.proc.civ. va admite recursul declarat de Comuna S. și Primarul comunei S. împotriva sentinței civile nr. 100 din 31.01.2012, a Tribunalului Bistrița-Năsăud, pe care o va modifica în sensul că va respinge cererea reclamantului N.D.
