3. Indemnizaţia de dispozitiv prevăzută de art. 13 din Legea nr. 138/1999 şi de pct. 9.2 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul M.I. nr. 275/2002, astfel cum a fost modificat şi completat prin Ordinul M.A.I. nr. 4962003. Sfera subiectelor de drept cărora le este aplicabilă. Funcţionari publici din administraţia publică locală.
administrativ. Dreptul funcţiei publice.
Art. 13, art. 47 şi art. 64 din Legea nr. 138/1999
Anexa nr. 1 din Ordinul M.I. nr. 275/2002. modificată şi completată
prin Ordinul M.A.I. nr. 496/2003.
Eliminarea deosebirilor existente cu privire la salarizarea personalului din serviciile administraţiei publice locale nu poate fi atinsă pe cale judiciară, căci judecătorului nu îi este permis să extindă, peste ceea ce legea îi îngăduie, dispoziţii dintr-o lege specială aplicabile anumitor subiecte de drept, considerându-le aplicabile şi altor subiecte de drept care se consideră discriminate. O asemenea conduită a judecătorului ar fi contrară principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat (art. 1) şi dispoziţiilor art. 61 din Constituţie potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
Curtea de Apel Bacău – Secţia comercială,
de contencios administrativ şi fiscal
Sentinţa nr. 737 din 30.10.2008
Prin acţiunea înregistrată la Tribunalul Neamţ sub nr. 134/103/25.01.2008 Sindicatul liber al salariaţilor din Primăria X şi din Serviciile publice aflate în subordinea Consiliului Local X, în numele şi pentru reclamanţii funcţionari publici ai acestui sindicat, au solicitat obligarea pârâtului Consiliul Local al municipiului X şi a pârâtului Primarul municipiului X la alocarea, calcularea şi plata drepturilor băneşti reprezentând „indemnizaţia de dispozitiv în cuantum de 25% din salariul de bază retroactiv, începând cu data de 25.01.2005 şi în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu şi în funcţie de perioada efectiv lucrată pentru fiecare dintre reclamanţi. Sa solicitat ca sumele să fie reactualizate în funcţie de coeficienţii ratei de inflaţie de la data scadentei fiecărei indemnizaţii şi până la efectuarea plăţii efective. De asemenea, s-a solicitat obligarea pârâtului Primarul municipiului X să dispună serviciului competent consemnarea în carnetele de muncă ale şi personalului contractual a „Indemnizaţiei de dispozitiv” retroactiv, începând cu data de 24.01.2005 şi în continuare pentru beneficiarii acestui drept salarial.
Pârâtul Consiliul Local al municipiului X a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive.
Prin încheierea pronunţată la data de 19.06.2008 Tribunalul Neamţ a admis excepţia de necompetenţă materială a cererii formulată de Sindicatul liber al Salariaţilor din Primăria municipiului X şi din serviciile publice aflate în subordinea Consiliului local X, în numele reclamanţilor având calitate de personal contractual în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al municipiului X şi Primarul municipiului X; a disjuns această cerere şi a scoaterea acesteia de pe rolul secţiei comerciale şi de contencios administrativ a Tribunalului neamţ şi trimiterea acesteia spre competentă soluţionare secţiei civile – litigii de muncă a aceleiaşi instanţe, formându-se un nou dosar.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut că salariaţii – personal contractual nu atrag competenţa de soluţionare a cauzei formulate de ei în favoarea secţiei de contencios administrativ, ci în favoarea secţiei civile – litigii de muncă se impune disjungerea şi soluţionarea separată a cauzei funcţionarilor publici de cauza personalului contractual.
Prin sentinţa civilă nr. 154/CA din 20.06.2008 Tribunalul Neamţ a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul local al municipiului X, dispunând scoaterea acestuia din cauză şi a respins acţiunea.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut următoarele:
Reclamanţii au calitatea de funcţionari publici în aparatul administrativ al Primarului sau în serviciile publice din subordinea Consiliului Local.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului local este întemeiată. Funcţionarii publici din cauză se află în raporturi de serviciu fie cu instituţia primarului, fie cu instituţiile publice subordonate Consiliului Local. Atâta timp cât o parte din funcţionarii publici au raporturi de serviciu cu Instituţia Primarului, aceştia neavând raporturi de serviciu cu Consiliul Local, această autoritate publică nu are calitate procesuală pasivă. Pentru cealaltă parte din funcţionari aflată în raporturi de serviciu cu instituţiile publice subordonate Consiliului Local, instituţiile publice subordonate au personalitate juridică, patrimonii şi bugete proprii, Consiliul Local neavând altă calitate decât cea de acţionar, astfel încât nici pentru aceştia pârâtul nu are calitate procesuală pasivă.
Singurul pârât cu calitate procesuală pasivă este primarul în calitate de ordonator de credite pentru Consiliul Local şi instituţiile subordonate acestuia.
Pe fondul cauzei, acţiunea se dovedeşte neîntemeiată.
Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor cu nr. 496 din 28.07.2003 invocat de reclamanţi nu este un act normativ, ci constituie un act administrativ ale cărui efecte administrative se limitează în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor şi se adresează exclusiv personalului acestui minister.
Legea nr. 138/1999 nu este aplicabilă altor categorii de personal decât personalului militar şi civil din cadrul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei.
Prin personal civil, atât la data promulgării Legii nr. 138/1999, cât şi în prezent se înţelege personal contractual şi funcţionari publici (de regulă) ai unităţilor militare.
Deşi poliţiştii nu mai au statut de militari, au păstrat dreptul la îndemnizaţia de dispozitiv, acesta fiind pentru aceştia un drept câştigat. Aceeaşi situaţie este valabilă şi pentru ceilalţi funcţionari publici ai M.A.I..
Deşi reclamanţii desfăşoară activităţi profesionale în colaborare directă cu funcţionari publici ai Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, drepturile salariale ale acestora diferă fără ca aceasta să constituie în accepţiunea O.G. nr. 137/2000. In acest sens, deşi lucrează în condiţii aparent egale, raporturile de serviciu sunt stabilite cu autorităţi publice diferite. Implicit obligaţiile profesionale sunt diferite. Statutul socio-profesional, cariera profesională, îndatoririle de serviciu nu sunt echivalente.
Beneficiari ai „indemnizaţiei de dispozitiv” sunt de regulă militari şi personalul civil în raporturi de serviciu cu unităţi militare. Nu pot fi echivalate obligaţiile, îndatoririle şi privaţiunile specifice acestei categorii cu cele ce decurg din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici. Regimul sancţionator, disciplinar sau penal al beneficiarilor „indemnizaţiei de dispozitiv” este unul mult mai sever decât cel al persoanelor care nu sunt prevăzute în calitate de beneficiari ai acestui drept salarial. Obligaţiile de serviciu ale celor ce fac parte din unităţi militare nu se limitează la programul de lucru de 8 ore, aceştia putând fi chemaţi oricând să se prezinte la unitate. Pentru funcţionarii reclamanţi prezenţa în afara programului le conferă dreptul la sporuri suplimentare iar această prezenţă este facultativă.
În afara muncii pe care reclamanţii o consideră egală cu cea desfăşurată de funcţionarii M.A.I. nu pot fi ignorate regimul juridic diferit aplicabil celor două categorii, regim diferit şi sub aspectul obligaţiilor diferite avute cu autorităţi publice diferite cât şi cu privire la regimul sancţionator diferit aplicabil.
Simplul fapt al colaborării directe în îndeplinirea sarcinilor de serviciu nu echivalează cu necesitatea acordării de drepturi egale, motive pentru care acţiunea va fi respinsă ca neîntemeiată.
În termen legal împotriva hotărârii tribunalului reclamantul Sindicatul liber al salariaţilor din Primăria municipiului X şi din Serviciile publice aflate în subordinea Consiliului Local X a formulat prezentul recurs în motivarea căruia a arătat următoarele:
Acţiunea a avut ca scop eliminarea deosebirilor existente la nivel de salarizare în serviciile administraţiei locale după apariţia Ordinului MAI nr. 496/2003 prin care angajaţilor acestui minister li s-a acordat un spor de dispozitiv. Această deosebire îmbracă forma unei discriminări a cărei înlăturare a fost solicitată prin acţiune. Acţiunea s-a întemeiat atât pe dispoziţiile legislaţiei naţionale, cât şi pe normele dreptului comunitar prin care se interzice orice formă de discriminare.
Ordinul MI nr. 275/2002 a fost modificat şi completat prin Ordinul MAI nr. 496/2003, în cauză relevanţă juridică având punctele 9.2 şi 31.1. Conform acestui ordin trebuie să beneficieze de indemnizaţia de dispozitiv de 25% calculată la salariul de bază nu numai personalul din prefecturi, ci şi personalul din aparatul propriu al consiliilor locale. O altă interpretare ar fi contrară prevederilor din României, dar şi Convenţiei Europeană a Drepturilor Omului şi Cartei Europene a Autonomiei Locale.
Acordarea indemnizaţiei de dispozitiv numai personalului prefecturilor ar conduce la o gravă diferenţiere între această categorie de personal şi cea din consiliile locale, diferenţiere care reprezintă o situaţie de discriminare interzisă prin art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, art. 1 din Legea nr. 13/2008, art. 16 din Constituţia României, art. 1 alin. 2 lit. i) şi alin. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000.
Ori, nu există nici o diferenţă între depusă de persoana din administraţia publică şi care nu este angajata a MAI şi cea care are această calitate, iar timpul lucrat este acelaşi.
Dreptul comunitar introduse posibilitatea şi chiar obligaţia pentru judecătorul naţional de a asigura efectul deplin al normelor comunitare, lăsând neaplicată orice dispoziţie contrară din legislaţia naţională. Cu atât mai mult, instanţa trebuia să sancţioneze un act discriminatoriu – fie la şi legislativ – în măsura în care norma internă enunţă expres interzicerea discriminării. Nu pot fi reţinute argumentele instanţei de fond potrivit referitoare la regimurile juridice diferite sub aspect socio-profesional al celor două categorii de personal. Normele la care s-a făcut refere (de către recurenţi) nu au în vedere aceste aspecte, ci se referă la faptul că aceeaşi muncă trebuie remunerată la fel, iar remuneraţia are în vedere inclusiv sporurile care se acordă.
Alte instanţe au pronunţat soluţii în sens contrar celei recurate. Deşi, în sistemul nostru juridic, practica nu creează drept, trebuie avută în vedere poziţia CEDO exprimată în mai multe decizii, iar neacordarea sporului de dispozitiv reclamanţilor constituie un tratament inegal în raport de persoanele care au avut câştig de cauză în alte litigii. în situaţia în care hotărârea recurată ar fi menţinută s-ar încălca art. 1 din Primul Protocol Adiţional combinat cu art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (cauza Aurel Beain împotriva României).
Recursul este nefondat.
Indemnizaţia de dispozitiv este una dintre componentele soldei lunare reglementată de art. 3 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii. Potrivit textului cadrele militare în activitate şi militarii angajaţi pe bază de contract au dreptul la o soldă lunară, compusă din: solda de funcţie, solda de grad, solda de merit, indemnizaţia de comandă, gradaţii şi indemnizaţia de dispozitiv. Totodată, această indemnizaţie este prevăzută şi de art. 13 din aceeaşi lege; potrivit acestui articol, cadrele militare în activitate, militarii angajaţi pe bază de contract şi salariaţii civili beneficiază de o indemnizaţie de dispozitiv lunară de 25% din solda de funcţie, solda de grad, solda de merit, indemnizaţia de comandă şi gradaţii, respectiv din salariul de bază.
Personalul civil din ministerele şi instituţiile centrale prevăzute la art. 1 (Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei) beneficiază, potrivit art. 47 din Legea nr. 138/1999, de drepturile salariale reglementate în legislaţia aplicabilă în sectorul bugetar şi de unele drepturi salariale prevăzute de Legea nr. 138/1999.
În executarea şi pentru aplicarea (între altele) a prevederilor acestei legi, ministrul de interne a emis Ordinul nr. 275/2002. Astfel, prin art. 1 al ordinului au fost aprobate Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor legii cu privire la salarizarea personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii, norme prevăzute în anexa nr. 1, conform art. 64 din Legea nr. 138/1999; potrivit art. 64 ministerele şi instituţiile prevăzute la art. 1 – respectiv, Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei,- în aplicarea legii, emit norme metodologice în termen de 30 de zile de la publicarea legii în Monitorul Oficial al României.
În ceea ce priveşte aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 normele prevăd, la pct. 9.1, că de indemnizaţia de dispozitiv beneficiază şi studenţii care au obţinut gradul de sublocotenent după absolvirea anului IV la Academia de Poliţie „Alexandru Ioan Cuza” sau alte instituţii militare de învăţământ superior.
Ordinul nr. 275/2002 a fost modificat şi completat prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 496/2003. In ceea ce priveşte art. 13 din Legea nr. 138/1999, în norme a fost introdus, după pct. 9.1, pct. 9.2 potrivit căruia indemnizaţia de dispozitiv se acordă şi personalului civil care îşi desfăşoară activitatea în domeniul administraţiei publice. Pct. 31.1 din norme – dat în aplicarea art. 47 din Legea nr. 138/1999 – defineşte personalul civil, în sensul prevederilor ordinului, ca fiind funcţionarii publici şi personalul contractual din Ministerul Administraţiei şi Internelor (alin. 1); la alin. 2 se prevede că personalul civil din acest din urmă minister beneficiază de drepturile stabilite de Legea nr. 138/1999, cu excepţia celui din domeniul administraţiei publice care beneficiază doar de dreptul prevăzut de art. 13 din lege, precum şi de celelalte drepturi prevăzute în reglementările în vigoare aplicabile salariaţilor omologi din sectorul bugetar.
Dacă s-ar avea în vedere doar prevederile normelor metodologice date în aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 ar rezulta că normele adaugă la dispoziţiile legii, în sensul că indemnizaţia de dispozitiv se acordă – pe lângă categoriile prevăzute de lege: cadrele militare în activitate, militarii angajaţi pe bază de contract şi salariaţii civili – şi altor două categorii: studenţii care au obţinut gradul de sublocotenent după absolvirea anului IV la Academia de Poliţie „Alexandru Ioan Cuza” sau alte instituţii militare de învăţământ superior, respectiv personalului civil care îşi desfăşoară activitatea în domeniul administraţiei publice. O astfel de concluzie nu ar putea fi reţinută întrucât nu pot căpăta eficienţă juridică prevederi ale unor norme date în aplicarea unei legi, care adaugă prevederilor legii. Pe de altă parte, autoritatea emitentă nu putea edicta norme care să privească personalul altor autorităţi întrucât s-ar fi încălcat dispoziţiile art. 4 alin. 3, art. 75 şi art. 76 din Legea nr. 24/2000; potrivit acestor texte actele normative date în executarea legilor se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă (art. 4 alin. 3), iar ordinele cu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului (art. 75), fiind necesar a se limita strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora (art. 76).
Însă, dispoziţiile din normele metodologice date în aplicarea art. 13, astfel cum a fost modificate prin Ordinul nr. 496/2003, trebuie interpretate ţinându-se seama de definiţia conţinută de pct. 31.1. alin. 1, personalul civil la care se referă normele fiind doar funcţionarii publici şi personalul contractual din Ministerul Administraţiei şi Internelor. O asemenea definiţie poate fi folosită doar în interpretarea Legii nr. 138/1999 şi a normelor sale de aplicare, neputând fi extinsă la alte categorii de personal civil, indiferent că este vorba de funcţionari publici ori de personal contractual. Atunci când cel care edictează o normă juridică recurge la definirea unor termeni o face pentru a le conferi un înţeles diferit de cel comun şi, prin urmare, definiţiile nu pot fi extinse de la actul normativ care le conţine la altul, în afara cazului în care legea permite acest lucru. Ori, Legea nr. 138/1999, prin art. 64, nu conţine o astfel de îngăduire. In context trebuie reţinută sfera persoanelor care intră în categoria personalului civil prevăzută de art. 47 din Legea nr. 138/1999.
Aşadar, rezultă cu claritate că indemnizaţia de dispozitiv se acordă doar cadrelor militare în activitate, militarilor angajaţi pe bază de contract şi salariaţilor civili din ministerele şi instituţiile centrale prevăzute la art. 1 din Legea nr. 138/1999 (Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei), pct. 31.1. din normele modificate prin Ordinul nr. 496/2003 referind-se expres la personalul civil din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Scopul declarat al reclamanţilor la formularea acţiunii – acela de a elimina deosebirile existente cu privire la salarizarea personalului din serviciile administraţiei publice locale – nu poate fi atins pe cale judiciară, căci judecătorului nu îi este permis să extindă, peste ceea ce legea îi îngăduie, dispoziţii dintr-o lege specială aplicabile anumitor subiecte de drept, considerându-le aplicabile şi altor subiecte de drept care se consideră discriminate. O asemenea conduită a judecătorului ar fi contrară principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat (art. 1) şi dispoziţiilor art. 61 din Constituţie potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
Art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (invocat de recurenţi) se referă la interzicerea discriminării în exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de convenţie. Ori, astfel cum s-a reţinut anterior, salarizarea diferitelor categorii de personal este atributul exclusiv al legiuitorului naţional şi nu face obiectul convenţiei. Pe de altă parte, discriminarea se constată în raport de anumite criterii – definite atât de art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi de art. 1 din Protocolul nr. 12 la convenţie, cât şi prin art. 2 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 137/1999 – criterii a căror incidenţă în cauză nu poate fi reţinută. Nu se poate vorbi de discriminare în materia salarizării decât în măsura în care se constată existenta unor condiţii de egalitate, astfel cu se prevede expres prin art. 2 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 137/1999; ori, în cauză, astfel cum a reţinut în mod corect tribunalul, asemenea de condiţii de egalitate nu subzistă dat fiind statutul socio-profesional, cariera profesională, îndatoririle de serviciu şi răspunderile diferite. In acest sens s-a pronunţat şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea Marckx împotriva Belgiei din 13 iunie 1979; s-a considerat că o distincţie este discriminatorie dacă “este lipsită de justificare obiectivă şi rezonabilă”, adică dacă nu există un “raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit”.
Deşi recurenţii au făcut apel la dreptul comunitar se constată că dispoziţiile acestuia au fost invocate generic, fără a se arăta, în concret, care anume dispoziţii comunitare au fost încălcate. Este adevărat că prin art. 141 al Tratatului de Instituire a Comunităţii Europene se interzice orice formă de discriminare. Insă, textul reglementează expres obligaţia fiecărui stat membru de a aplica principiul egalităţii de remunerare pentru aceeaşi muncă sau pentru muncă de aceeaşi valoare. Jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, în cazul unor locuri de muncă în domenii în care competenţa statelor membre este mai mare nu a acceptat uşor existenţa discriminării (cauza 222/84, Johnston c. Chief Constable of the RUC).
Sunt inaplicabile prevederile Tratatului de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007. Aceasta întrucât ratificarea de către România a prevederilor Tratatului de la Lisabona – prin Legea nr. 13/2008 – este o condiţie necesară, dar nu şi suficientă, pentru ca acest act comunitar să intre în vigoare. Sub acest aspect relevante sunt dispoziţiile art. 6 din Tratat potrivit cărora acesta se ratifică de către înaltele Părţi Contractante, în conformitate cu normele lor constituţionale (alin. 1); potrivit alin. 2, tratatul intră în vigoare la 1 ianuarie 2009 cu condiţia ca toate instrumentele de ratificare să fi fost depuse sau în prima zi a lunii care urmează depunerii instrumentului de ratificare de către statul semnatar care îndeplineşte ultimul această formalitate.
În ceea ce priveşte hotărârile judecătoreşti prin care problema acordării indemnizaţiei de dispozitiv a fost soluţionată în mod diferit de instanţele de fond este de constatat, pe de o parte, că practica instanţelor naţionale nu constituie izvor de drept în sistemul judiciar român. Pe de altă parte, în cauza Beian contra România, în ceea ce priveşte încălcarea art. 14 din Convenţie referitor, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu a reţinut ca relevantă existenţa unor simple divergenţe de jurisprudenţă, care sunt consecinţa inerentă oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanţe de fond, României imputându-i-se neîndeplinirea de către înalta Curte de Casaţie a rolului său de regulator al acestor conflicte.
Faţă de cele ce preced, curtea de apel constată că nu există motive de casare ori de modificare a hotărârii recurate urmând ca, în temeiul art. 312 alin. 1 din Codul de procedură civilă, să respingă recursul.
