Suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind, în realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorităţii emitente sau a instanţei de judecată pentru a asigura respectarea principiului legalităţii, fiind echitabil ca atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-şi producă efecte asupra celor vizaţi.
Trib. Bistriţa-Năsăud, s. com., de cont. adm. şi fisc., înch. din 6 iulie 2011
Prin cererea înregistrată reclamantul Consiliul Judeţean Bistriţa-Năsăud a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Primarul municipiului Bistriţa, anularea în parte a Autorizaţiei de Construire nr. 204/01/04/2011 emisă de Primarul municipiului Bistriţa, respectiv a prevederii: “Transportul deşeurilor de la Beclean la Bistriţa se va face pe traseul Sărata, drum de exploatare pe malul stâng al râului Bistriţa – conform planului de situaţie anexat”, raportat la prevederile art.8 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare; suspendarea executării Autorizaţiei de Construire Nr.204/01/04/2011 emisă de Primarul municipiului Bistriţa cu privire la obligaţia de a respecta ruta de transport a deşeurilor de la Beclean la Bistriţa stabilită pe traseul: “Sărata, drum de exploatare pe malul stâng al râului Bistriţa – conform planului de situaţie anexat” până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, raportat la prevederile art. 15 şi în condiţiile prev. art.14 din Legea nr. 554/2004.
Analizând actele şi lucrările dosarului, tribunalul reţine în fapt următoarele:
Prin autorizaţia de construire nr. 204/1.04.2011, ca urmare a cererii formulată de Consiliul Judeţean Bistriţa-Năsăud, s-a autorizat executarea lucrărilor de închidere rampă pentru deşeuri menajere din zona „Zăvoaie” a mun. Bistriţa, cu menţiunea că închiderea rampei se va face numai după deschiderea depozitului ecologic din zona localităţii Tărpiu; transportul deşeurilor de la Beclean la Bistriţa, urmând a se face pe traseul Sărata, drum de exploatare pe malul stâng a malului Bistriţa, conform planului de situaţie anexat.
La baza emiterii acestei autorizaţii de construire a stat certificatul de urbanism nr.1759/18.10.2010 eliberat la cererea Consiliului Judeţean Bistriţa-Năsăud şi înregistrată sub nr.78725/29.09.2010, la punctul 3 „regimul tehnic” menţionându-se că este vorba despre realizarea obiectivului de investiţii „închiderea depozitului de deşeuri al mun. Bistriţa” în cadrul proiectului „ sistem integrat de management al deşeurilor în jud. Bistriţa-Năsăud”, finanţarea lucrărilor urmând a se face în cadrul acestui proiect de mediu.
Într-adevăr, Consiliul Judeţean Bistriţa-Năsăud a solicitat comunicarea acceptului Primăriei mun. Bistriţa privind transportul deşeurilor de la depozitul din Beclean, care urma a intra în procesul de sistarea activităţii şi de ecologizare, la depozitul de deşeuri municipale Bistriţa, pe traseul avizat de Inspectoratul Judeţean de Poliţie Bistriţa-Năsăud, respectiv intrarea în Bistriţa prin str. Valea Budacului – str. Ioan Pop Reteganu – str. Zăvoaie – Depozit deşeuri, ataşându-se avizul nr.54248/29.03.2010 al IPJ Bistriţa-Năsăud.
Iniţial, Primarul mun. Bistriţa, prin adresa nr.82664/20.10.2010 comunica Consiliului Jud. Bistriţa-Năsăud, acordul cu privire la traseul propus, cu menţiunea de a se respecta condiţiile impuse prin avizul dat de Serviciul rutier al I.P.J. Bistriţa-Năsăud.
Până la data emiterii autorizaţie de construire între cele două autorităţi, părţi în prezentul litigiu, s-a purtat o îndelungă şi asiduă corespondenţă cu privire la traseul pe care trebuie să-l respecte autovehiculele care urmează să transporte deşeurile din depozitul Beclean, în final traseul impus fiind cel menţionat în autorizaţia de construire eliberată la data de 1.04.2011.
Susţine reclamantul că, autorizaţia de construire a cărei anulare în parte o solicită pe fondul cauzei, îl prejudiciază, solicitând suspendarea executării acesteia în ceea ce priveşte obligaţia de a respecta ruta de transport a deşeurilor de la Beclean la Bistriţa, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, justificând că sunt realizate cerinţele art.14 şi 15 din Legii nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat impus de pericolul producerii unei pagube iminente întrucât traseul impus nu face parte din reţeaua de drumuri publice şi a drumurilor de utilitate privată deschise circulaţiei publice aprobate prin H.G.nr.540/2000, ceea ce presupune lucrări majore de amenajare în valoare de 2.604.025 lei, cu atât mai mult cu cât în conformitate cu graficul de execuţie lucrări, poziţiile 59-60, în luna martie 2011 trebuia începută lucrarea de ecologizarea a depozitului Beclean în care este inclusă şi cea mai importantă lucrare – colectarea şi transportul deşeurilor la depozitul din Bistriţa, finalizarea fiind prevăzută pentru luna iunie 2011, lucrare care nu a început nici la data sesizării instanţei – 5.05.2011, deoarece drumul nu este practicabil, riscul fiind şi acela de întârziere a finalizării întregului proiect cu pierderea fondurilor comunitare alocate.
Tribunalul reţine că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumţiile autenticităţii şi veridicităţii fiind el însuşi titlu executoriu.
Principiul legalităţii actelor administrative presupune însă atât ca autorităţile administrative să nu încalce legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum şi anumite garanţii de echitate pentru cei cărora li se adresează, întrucât acţiunile autorităţilor publice nu pot fi discreţionare, iar legea trebuie să furnizeze o protecţie adecvată împotriva arbitrariului.
Tocmai de aceea suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind, în realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorităţii emitente sau a instanţei de judecată pentru a asigura respectarea principiului legalităţii, fiind echitabil ca atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-şi producă efecte asupra celor vizaţi.
În considerarea celor două principii incidente în materie – al legalităţii actului şi al executării acestuia din oficiu – suspendarea executării constituie însă o situaţie de excepţie, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.
În plan intern, suspendarea executării actului administrativ este reglementată prin art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, putând fi dispusă numai în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente.
În sensul acestei legi, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, astfel cum se prevede prin art. 2 lit. t) şi ş).
Preocupări, în plan juridic, cu privire la suspendarea executării actelor administrative au existat şi la nivel european, prin perspectiva acestora (ex. R(89)/8, referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă) instanţa putând acorda asemenea măsuri, în raport cu ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, atunci când executarea actului este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat şi când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.
Reclamantul a prezentat acele împrejurări de fapt care pot constitui indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, respectiv că autorizaţia de construire se eliberează în baza certificatului de urbanism, în cuprinsul căreia nu s-a solicitat avizul Direcţiei de Sănătate Publică a jud. Bistriţa-Năsăud, notificarea nr. 556/28.12.2010 a acestei instituţii menţionând că proiectul este în conformitate cu legislaţia în vigoare privind condiţiile de igienă şi sănătate publică, iniţial Primarul mun. Bistriţa exprimându-şi acordul cu privire la traseul deşeurilor din Beclean propus de reclamant încă din data de 20.10.2010, dar ulterior înscriind un alt traseu în autorizaţia de construire nr.204 din 1.04.2011.
Susţine pârâtul că traseul solicitat de reclamantă străbate mai multe localităţi – Beclean – DN 17 până în localitatea Şintereag – DJ 151 Chiraleş – DJ 172 Sărăţel – Sărata – Monariu – Budacu de Jos – DJ 173 C – Valea Budacului – Bistriţa (str. Budacului – str. Ioan Pop Reteganu – str. Zăvoaie – depozit deşeuri), respectiv 4100 m în intravilanul mun. Bistriţa, într-o zonă intens locuită, astfel că faţă de numărul de autovehicule de mare tonaj angajate în această acţiune (10 maşini x 3 curse pe zi) pe o perioadă de 3 luni, l-a determinat să stabilească un alt traseu mai scurt cu 3,5 km în municipiu, respectiv prin Sărata, drum de exploatare pe malul stâng al râului Bistriţa.
S-a justificat de către pârât că la emiterea autorizaţiei de construire autoritatea publică competentă trebuie să ţină seama pe lângă prevederile documentaţiei de urbanism şi ale regulamentelor locale de urbanism şi de existenţa unui risc privind securitatea, sănătatea oamenilor sau neîndeplinirea condiţiilor lor de salubritate minimă (art. 31/1 din Leg.350/2001), Ordinul nr.110/2007 privind aprobarea Regulamentului-cadru al serviciului de salubrizare al localităţilor, respectiv art.24 alin.6, impunând de asemenea că pentru deplasare (adică transportul deşeurilor) să se folosească traseele cele mai scurte, cu cel mai redus risc pentru sănătatea populaţiei şi a mediului care au fost aprobate de autorităţile administraţiei publice locale şi utilizarea staţiilor de transfer pentru minimizarea distanţelor de transport.
Or, reclamantul nu a făcut referire în demonstrarea acelor împrejurări de drept de natură a răsturna prezumţia de legalitate, decât la aspectul că autorizaţia de construire trebuia să aibă în vedere doar cele arătate în certificatul de urbanism, respectiv că iniţial emitentul autorizaţiei şi-a exprimat acordul cu privire la traseul propus. Dar, evident solicitarea de eliberare a certificatului de urbanism nu a vizat şi stabilirea unui traseu al deşeurilor, discuţiile purtându-se anterior datei de 18.10.2010, când de principiu s-a optat pentru cel avizat de poliţie, condiţii în care la pct.5 al certificatului de urbanism au fost indicate documentele necesare, avizele şi acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, constituind într-adevăr anexe şi devenind parte integrantă din autorizaţia de construire, conform art.5 alin.3 din Legea nr.50/1991.
Aceste discuţii nu sunt însă de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalităţii actului pentru a se ajunge la suspendarea executării, cu atât mai mult cu cât nu s-a indicat în ce măsură emitentul autorizaţiei atacate a nesocotit dispoziţiile Legii nr.215/2001 privind atribuţiile referitoare la organizarea executării şi executarea în concret a serviciilor publice de interes local, precum salubritatea, a se vedea art.63 alin.1 lit. d), alin.5 lit. c) şi g) cu referire la dispoziţiile Ordinului nr.110/2007 ce conţin menţiuni privind traseul deşeurilor.
Mai mult, nici cea de a doua condiţie care se impune a fi îndeplinită cumulativ şi anume paguba iminentă, adică acel prejudiciu material, viitor şi previzibil sau perturbarea gravă a funcţionării unei autorităţi sau a unui serviciu public, nu este verificată, chiar dacă se susţine şi este demonstrat că potrivit graficului de desfăşurare a lucrărilor pct.59-60, colectarea şi transportul deşeurilor din Beclean la Bistriţa trebuia să se realizeze 1.03.2011 – 30.06.2011, întârzierea acestor lucrări operând tocmai datorită emiterii la 1.04.2011 a autorizaţiei de construire pe fondul discuţiilor referitoare la traseu, posibilitatea amenajării acesteia pentru folosirea pe o perioadă determinată şi relativ scurtă de timp (90 de zile) fiind recunoscută de ambele părţi, doar sumele implicate de această amenajare fiind diferite şi disproporţionate valoric, deşi lucrările impuse de amenajare sunt aceleaşi, conform estimărilor ambelor părţi.
Cheltuielile implicate de amenajarea drumului şi eventualitatea pierderii fondurilor europene prin nerespectarea graficului de lucrări, depăşit de altfel, din punct de vedere economic reprezintă o diminuare a patrimoniului şi este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic paguba trebuie să fie reprezentată doar de o diminuare măcar aparent ilicită a patrimoniului, ceea ce nu s-a dovedit, astfel că pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru a proceda la suspendarea autorizaţiei de construire, conform art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/5004, va respinge cererea ca neîntemeiată.
