act aditional la contractul de delegare a gestiunii serviciului public de transport local de persoane: – calificare juridica
– invocarea nulitatii
Prin Sentinta civila nr. 2254/31 mai 2011 pronuntata de Tribunalul Calarasi a fost admisa acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. T.C. S.R.L. împotriva pârâtului C.L.M.C. si s-a dispus anularea HCL nr X/2010 emisă de pârât.
Prin actiunea formulata , reclamanta a solicitat anularea HCL nr. X/2010 emisă de pârât, prin care au fost luate două hotărâri, respectiv a fost aprobat actul adiţional nr. 3 la contractul nr. 5T/1999, precum şi cea prin care s-a interzis efectuarea transportului local de persoane în afara localităţii.
Reclamanta a considerat că hotărâre este nelegală pe motiv că între părţi este încheiat un contract valabil, aflat în derulare de la data aprobării lui de către pârât, respectiv actul adiţional nr. 2 care, în opinia sa, este asimilat contractului de delegare a gestiunii serviciului public de transport local de persoane, iar durata contractului este de 6 ani, conform argumentelor prezentate în acţiunea formulată.
Pârâtul invocă în apărare nulitatea absolută a acestui act adiţional, susţinând că o serie din clauzele sale contravin dispoziţiilor imperative ale Legii nr. 92/2007, deşi l-a aprobat prin HCL nr. 314/2007.
De asemenea, susţine că prin acest act adiţional a fost modificat în totalitate contractul nr. 5T/1999, mai puţin art. 1, referitor la părţile contractante stabilite iniţial, art. 26, referitor la documentele anexe iniţiale şi art. 27, referitor la numărul de exememplare în care a fost încheiat contractul şi data intrării în vigoare a acestuia, dar care nu mai sunt aplicabile prin încheierea actului adiţional nr. 2.
Aşadar, se reţine că actul adiţional nr. 2 semnat de reclamantă şi pârât, a fost supus aprobării acestuia, fiind adoptată HCLnr.314/2007, contrasemnată de secretarul municipiului (care efectuează şi primul control intern de legalitate), dar apreciată ca fiind legală şi în urma controlului de tutelă administrativă ce este efectuat de prefectul judeţului, astfel că acest act adiţional a fost pus în executare, primind girul de legalitate din partea celor abilitaţi.
Conform susţinerilor pârâtului, acest act adiţional nu mai corespunde exigenţelor impuse prin Legea nr. 92/2007, deşi a fost încheiat şi aprobat sub imperiul ei, astfel că a fost iniţiat de Primarul mun. C. un proiect de hotărâre pentru aprobarea actului adiţional nr. 3 la contractul nr. 5T/1999, acesta reprezentând anexa HCL nr. 194/2010, iar acesta şi actele preparatorii ce l-au însoţit, au fost depuse în copie la dosar.
Argumentul principal invocat de pârât se fondează pe nelegalitatea actului adiţional nr. 2, pe care l-a şi aprobat, ceea ce conduce la concluzia că această autoritate deliberativă îşi invocă propria sa culpă pentru a obţine desfiinţarea unui contract valabil încheiat, deşi nu a făcut dovada că a constatat şi a aplicat sancţiunile legale consilierilor locali care au votat HCL nr. 314/2007, care nici nu a fost criticată sub aspectul legalităţii deciziei luate, în condiţiile în care tragerea la răspundere a persoanelor vinovate trebuia să fie prima măsură luată, până la aprobarea actului adiţional nr.3.
Se mai reţine că acest act adiţional nr.3 a fost întocmit unilateral de autoritatea executivă, iar primarul a fost împuternicit de pârât să negocieze cu reclamanta semnarea lui, dar fără succes.
Cu toate acestea, ignorând o condiţie legală prevăzută sine qua non pentru valabilitatea contractului reprezentat de actul adiţional nr. 3, respectiv lipsa acordului de voinţă al părţilor, acesta a fost supus aprobării pârâtului, care în urma dezbaterilor consemnate în procesul verbal de şedinţă din data de 25.11.2010, depus în copie la dosar, a emis hotărârea ce face obiectul controlului de legalitate în prezentul dosar, deşi prefectul judeţului nu şi-a îndeplinit obligaţiile legale de a efectua controlul de legalitate al acestei hotărâri în termen de 5 zile de la înaintarea ei şi a documentaţiei necesare.
Reclamanta, după ce ia fost comunicată hotărârea, a formulat plângere prealabilă în baza art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, solicitând pârâtului să îşi revoce actul nelegal pentru motivele arătate în cerere, dar la care nu a primit nici un răspuns, motiv pentru care s-a adresat instanţei pentru anularea lui, invocând aceleaşi motive, pe care doar le-a dezvoltat prin acţiunea formulată.
În concluzie, se reţine că reclamanta se prevalează de existenţa unor relaţii contractuale valabile, reflectate în actul adiţional nr. 2 la contractul 5T/1999 care poate fi asimilat unui contract de delegare a gestiunii serviciului public local de persoane, conform adresei invocate în acţiune, încheiat pe o durată de 6 ani, calculată de la dat încheierii lui, care expiră în anul 2013, motiv pentru care nu se impunea încheierea actului adiţional nr. 3, în care se stipulează că produce şi efecte retroactive, ceea ce susţine că este nelegal.
Pârâtul susţine necesitatea încheierii acestui act adiţional pe motiv că, în prezent reclamanta desfăşoară transport public de persoane în baza actului adiţional nr. 2, care a expirat la data de 31.12.2007, când trebuia încheiat contractul de delegare a gestiunii serviciului public de transport.
De asemenea, în apărare şi în combaterea acţiunii reclamantei, în ipoteza în care s-ar aprecia de tribunal că relaţiile contractuale existente între părţi se derulează în baza actului adiţional nr. 2, pârâtul a înţeles să paralizeze argumentele acesteia, prin invocarea nulităţii absolute a acestuia, pe motiv că a fost încheiat cu nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 92/2007, care reglementează cadrul general privind transportul public de persoane.
În raport de situaţia de fapt reţinută şi dispoziţiile legale invocate în susţinerea argumentelor de către ambele părţi, tribunalul a constatat întemeiată şi dovedită acţiunea reclamantei pentru următoarele motive:
1.Referitor la criticile de nelegalitate ale HCL nr. X/2010 adoptată de pârât.
În ceea ce priveşte actul adiţional nr. 3 la contractul nr. 5T/1999.
Reclamanta susţine că hotărârea este nelegală pentru că între părţi este valabil încheiat actul adiţional nr. 2 la contractul nr. 5T/1999, care se află în şi în prezent, act care a fost încheiat în baza Legii nr. 92/2007, fiind asimilat contractului de delegare a gestiunii serviciului public local de transport persoane, conform adresei nr. 4905525/SB/11.08.2009 emisă de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilătăţi Publice, iar durata contractului este de 6 ani, conform art. 28 alin. 1 lit.a din Legea nr. 92/2007.
Pârâtul susţine că nu mai sunt valabile clauzele contractului nr. 5T/1999, deoarece a fost modificat în totalitate la momentul încheierii actului adiţional nr. 2, dar pe care îl consideră nul absolut pentru că nu au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 92/2007 la data încheierii lui.
Tribunalul constată că nici unul din punctele de vedere exprimate nu sunt corecte, pentru următoarele considerente:
În primul rând, se constată că actul adiţional nr. 3, este greşit denumit, deoarece prin HCL nr. 194/2010 a fost aprobat de pârât un contract nou de delegare a gestiunii serviciului public de transport local de persoane, situaţie de fapt care rezultă şi din apărările acestuia formulate prin întâmpinare, dar şi din actele preparatorii ce au stat la baza adoptării acestei hotărâri de aprobare.
Chiar dacă noul contract este denumit act adiţional nr. 3 la contractul nr. 5T/1999, această denumire greşită nu modifică natura juridică a contractului supus aprobării.
De altfel, ca să fie susţinută această calificare juridică de act adiţional nr. 3, pârâtul trebuia să facă dovada contractului valabil încheiat între părţi, căruia îi aduce modificări, chiar şi în mod unilateral, dar trebuia să prezinte şi acordul reclamantei pentru încheierea lui, condiţie impusă de art. 21 din actul adiţional nr. 2.
Din actele depuse la dosar, se constată însă că acest contract nu mai este valabil, conform susţinerilor corecte ale pârâtului, deoarece contractul nr. 5T/1999 a fost modificat prin actul adiţional nr. 1/29.03.2004 încheiat între reclamantă şi pârât, ocazie cu care s-a modificat art. 1 din contract, numai în ceea ce priveşte concesionarul, dar şi o serie de clauze contractuale, fiind menţionate expres cele vizate, iar ulterior, prin actul adiţional nr. 2/2007, încheiat între părţile prevăzute în actul adiţional nr. 1/2004, a fost încheiat un nou contract de prestări servicii de trasport public local de persoane, în condiţiile stipulate.
Tribunalul constată că prin noul contract, denumit greşit act adiţional nr. 2 la contractul 5T/1999, acesta a fost „abrogat” explicit, mai puţin art. 1, care nu mai exista, ca urmare a modificării intervenite prin actul adiţional nr. 1, dar şi art. 26, referitoare la documentele anexe în baza cărora a fost încheiat contractul 5T/1999, dar care nu mai erau valabile şi pentru actul adiţional nr. 2, fiind stabilite noile condiţii de executare ale contractului, chiar dacă erau invocate aceleaşi din documentaţia iniţială, pe care şi-au însuşit-o şi la care se raportează la art. 22.1 din actul adiţional nr.2, iar art. 27 nu putea fi menţinut pentru simplul motiv că nu mai putea fi invocată aceeaşi dată de intrare în vigoare.
Se constată că punctul de vedere al pârâtului referitor caducitatea acestor articole este corect, cu constatarea că nu este vorba de o caducitate, ci de o reziliere a acestora, conform clauzelor contractuale.
Se constată, aşadar, că prin actul adiţional nr. 2, contractul nr. 5T/1999 nu a fost „abrogat”, pentru că nu este un act normativ, dar nici modificat în totalitate, cum greşit susţine pârâtul, ci a fost reziliat prin înţelegerea părţilor, conform art.8 teza II din acest contract.
Ca atare, din momentul încheierii actului adiţional nr. 2, ce va fi denumit aşa doar pentru identificarea contractului valabil încheiat, nu mai există nici un alt contract încheiat între părţi, astfel că legalitatea HCL nr. X/2010 adoptată de pârât se verifică doar în raport de acest contract de prestări servicii încheiat între părţi în anul 2007, care se află în executare la acest moment, cum corect susţine reclamanta, dar care nu este unul de delegare a gestiunii cum greşit menţionează prin acţiunea formulată.
În al doilea rând, pentru ca pârâtul să invoce necesitatea încheierii unui contract de delegarea gestiunii serviciului public de transport local de persoane, trebuie să facă dovada existenţei acestei gestiuni, care implică existenţa unor bunuri ce fac parte din domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale, care sunt destinate efectuării serviciului public de transport persoane, bunuri care se predau operatorului de transport în baza contractului de delegare a gestiunii în vederea exploatării, dar şi a bunurilor ce fac parte din domeniul public al acesteia, având aceeaşi destinaţie specifică şi care se concesionează aceluiaşi operator de transport.
Practic, în accepţiunea dispoziţiilor Legii nr. 92/2007, prin contractul de delegare a gestiunii serviciului public de transport persoane, autorităţile publice locale transferă reclamantei, în calitatea sa de operator de transport cu capital privat sarcinile şi responsabilităţile proprii, în acest domeniu, precum şi bunurile proprietate privată sau publică a unităţii administrativ teritorială aferente sistemului de transport, aşa cum, de altfel, arată la art. 1 din actul adiţional nr. 3, în vederea exploatării.
La acest moment nu se pune în discuţie modalitatea de finanţare a transportului public local de persoane, ci doar legalitatea HCL nr. X/2010 adoptată de pârât, deoarece tribunalul trebuie să respecte limitele investirii stabilite prin acţiunea reclamantei, conform principiului disponibilităţii părţilor în procesul civil.
Din actele depuse la dosar şi susţinerile pârâtului făcute prin întâmpinarea depusă la dosar, tribunalul constată că această gestiune nu mai exista la momentul aprobării prin HCL nr. X/2010 a noului contract de delegare a gestiunii, pentru următoarele motive:
Conform actelor depuse la dosar şi recunoaşterii pârâtului, SC T.S.A a fost o societate comercială cu capital public, rezultată în urma reorganizării fostei RAGCL Călăraşi în 5 societăţi comerciale, potrivit dispoziţiilor OUG nr. 30/ 1997 aprobată cu modificări prin Legea nr. 207/2007.
La data înfiinţării acestei societăţii comerciale, toate bunurile proprietate privată a Municipiului C. destinate desfăşurării activităţii de transport public local de persoane, au trecut de drept în patrimoniul acesteia, conform art.4 din acest act normativ (care exceptează doar bunurile din domeniul public, aşa cum stipulate la art. 135 alin.4 din României, ce pot face doar obiectul unui contract de concesiune), iar acesta a devenit acţionar unic.
Din acest moment nu mai vorbim de bunuri ce fac parte din domeniul privat al Municipiului C., ci de bunuri care fac parte din patrimoniul SC T. SA, la care acţionar unic este acesta, până la momentul privatizării acestui operator de transport.
Această privatizare a intervenit, conform susţinerilor pârâtului, prin vânzarea acţiunilor pe care Municipiul C. le deţinea la SC T. SA, în anul 2003.
Vânzarea acţiunilor statului/unităţii administrativ teritoriale este o modalitate de privatizare, conform art. 14 alin.1 din OG nr. 86/2001, potrivit cărora „operatorii de transport public local de călători pot fi privatizaţi în condiţiile legii numai pe baza hotărârii consiliului local”, iar la alin. 2 se prevede că „privatizarea, respectiv vânzarea bunurilor din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, se poate face numai în cadrul procedurii de delegare/concesionare a serviciilor de transport public local de călători, prin licitaţie publică”.
Tribunalul constată că privatizarea prin vânzarea acţiunilor pe care Municipiul C. le-a deţinut la SC T. SA s-a realizat în cadrul procedurii de concesionare a serviciului, potrivit menţiunilor din actul adiţional nr. 1/29.03.2004 la contractul nr. 5T/1999, astfel că reclamanta a devenit unic acţionar al operatorului de trasport, cu care ulterior a fuzionat prin absorbţie, conform susţinerilor pârâtului şi menţiunilor din acest act adiţional.
Fuziunea prin absorbţie este o operaţiune juridică prin care una dintre societăţile comerciale îşi încetează existenţa, rămânând o singură societate mai puternică, care preia prin absorbţie patrimoniul celei care se radiază, iar fostul acţionar primeşte în schimbul bunurilor care compun patrimoniul, părţi sociale.
În cazul de faţă, reclamanta a absorbit SC T. SA, la care era deja unic acţionar, astfel că nu se mai punea problema să îi fie cedate părţi sociale.
Din acest moment, nu mai se discută de bunuri din domeniul privat care să fie predate pentru exploatare operatorului de transport în baza contractului de delegare a gestiunii acestui seviciu public de transport, deoarece la momentul încheierii actului adiţional nr. 2, care este un nou contract, cum s-a arătat mai sus, acestea aparţineau în totalitate reclamantei, urmând să fie reglementată doar situaţia bunurilor din domeniul public, respectiv staţiile de călători aferente traseelor stabilite la acordarea licenţei de execuţie şi de traseu, de care reclamanta a beneficiat prin atribuire directă şi nu prin atribuire directă prin licitaţie, cum nelegal susţine pârâtul prin întâmpinarea depusă la dosar.
Aşadar, se poate sublinia în cazul în speţă că, sistemul de transport public local se compune din infrastructură, pe care sunt organizate de către autorităţile locale traseele, dar care nu pot face obiectul contractului de concesiune/delegare de gestiune; staţiile de călători aferente traseelor, care sunt bunuri proprietate publică a municipiului, conform menţiunilor din actul adiţional nr. 2 şi care puteau fi concesionate reclamantei pe durata contractului de prestări servicii şi mijloacele de transport, care sunt proprietatea privată reclamantei.
Despre infrastructură, staţii de călători şi trasee, se constată că la art. 9 din actul adiţional nr. 2 încheiat între părţi, se prevede că vor fi folosite gratuit, deşi în realitate această folosinţă se referă exclusiv la aceste staţii, deoarece traseele au fost atribuite prin negociere directă, iar traseele sunt stabilite pe drumurile publice, iar acestea sunt utilizate gratuit de toţi participanţii la traficul rutier.
Cum pentru staţiile de călători pârâtul nu a înţeles să încheie un contract de consiune şi să încaseze o redevenţă ce s-ar fi făcut la bugetul local, ci un contract de comodat (folosinţă gratuită), iar înţelegerea părţilor a fost perfectată şi aprobată de pârât prin HCL nr. 314/2007, este evident că nu mai se pune în discuţie delegarea gestiunii serviciului public de trasport local, după cum nici concesionarea staţiilor, pentru care a intervenit un contract de comodat, iar legalitatea clauzelor actului adiţional nr. 2/29.03.2007 încheiat între părţi, excede cadrului procesual.
În al treilea rând, nulitatea absolută a actului adiţional nr. 2/2007 încheiat între părţi nu poate fi analizată în cadrul acestui dosar la cererea pârâtului, pentru următoarele considerente:
1.Nulitatea absolută a unui contract poate fi analizată numai pe cale principală şi nu incidentală, sub forma unei apărări, cum este cazul de faţă.
2.Constatarea incidenţei acestei sancţiuni prevăzută expres de lege este inadmisibilă, deoarece pârâtul pune în discuţie nulitatea absolută a actului adiţional nr. 2/2007, care a fost pus în executare după ce l-a aprobat prin HCL nr. 314/2007, motiv pentru care trebuia să se pună în discuţie în primul rând, nulitatea absolută a acestei hotărâri, în condiţiile în care în discuţie sunt două acte, respectiv actul administrativ de aprobare a contractului civil şi acest contract, care reprezintă actul de executare al unei decizii luată de autoritatea deliberativă, astfel că legalitatea lor nu poate fi analizată decât împreună şi nu separat.
3.Nulitatea absolută a actului adiţional nr.2 este invocată chiar de pârât, care este o autoritate publică deliberativă care reprezintă interesele şi acţionează în numele unităţii administrativ-teritoriale şi răspunde în faţa ei pentru legalitatea deciziilor pe care le ia, dar omite să aibă în vedere că l-a aprobat şi că putea să revină asupra deciziei de aprobare în termen de maxim 1 an, calculat de la dat emiterii HCL nr. 314/2007, conform art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, formulând o acţiune la instanţă, ocazie cu care se analiza şi legalitatea actul adiţional nr. 2, care este o anexă a hotărârii adoptate.
4.Pârâtul se raportează la prejudiciu material atunci când susţine nulitatea absolută a actului adiţional, mai ales că primarul în calitatea sa de ordonator de credite, conform actelor preparatorii, a anunţat autoritatea deliberativă că nu mai decontează sumele de bani necesare finanţării transportului public local de persoane, însă nu are în vedere că eventualele prejudicii rezultate ca urmare a producerii efectelor juridice ale HCL nr. 314/2007, se acoperă de consilierii locali care au adoptat actul vătămător pentru unitatea administrativ-teritorială, care este una solidară, dar care nu exclude şi antrenarea altor forme de răspundere, disciplinară/penală după caz, cum susţine acesta prin întâmpinare.
5. HCL nr. 314/2007 nu mai poate fi supusă controlului de legalitate în faţa instanţei, pârâtul fiind decăzut din dreptul la acţiune la expirarea termenului de 1 an, conform dispoziţiilor art. 11 alin. 5 din Legea nr. 554/2004.
Pentru aceste motive, tribunalul a înlăturat apărările pârâtului fondate pe nulitatea absolută a actului adiţional nr. 2/2007 încheiat între părţi, după cum a înlăturat şi apărările fondate pe necesitatea încheierii actului adiţional nr. 3, având în vedere că actul adiţional nr. 2 este un contract nou de prestări de servicii, care se află în executare conform recunoaşterii părţilor.
În condiţiile în care contractul de prestări servicii încheiat în anul 2007 între părţi a fost aprobat de pârât prin HCL nr. 314/2007, iar această hotărâre a fost contrasemnată de secretarul municipiului şi nu a fost atacată la instanţă de prefect pentru nelegalitate, rezultă că şi-a produs efectele juridice în considerarea cărora a fost adoptată, iar actul adiţional nr. 2 este valabil încheiat, nefiind reziliat, motiv pentru care nici nu trebuia să se pună în discuţie necesitatea adoptării actului adiţional nr. 3, care este un contract nou de delegare de gestiune, în condiţiile nu a stabilit anterior care este situaţia juridică a actului adiţional nr. 2, prin care sub imperiul legii nr. 92/2007, au fost stabilite condiţiile privind desfăşurarea activităţii de transport public local de persoane.
Dacă acest act adiţional a fost încheiat sau nu cu respectarea acestor dispoziţii legale, excede cadrului procesual impus de reclamantă prin acţiunea formulată, astfel că tribunalul nu va analiza legalitatea lui în lipsa unei investiri legale de către pârât.
2.Referitor la legalitate deciziei privind interdicţia desfăşurării transportului public local de persoane în afara municipiului C..
Prin HCL nr. X/2010, pârâtul a interzis reclamantei să efectueze transport public de persoane în afara razei teritoriale a municipiului, pe motiv că celelalte autorităţi locale beneficiare ale serviciilor de transport, nu au nici o contribuţie la subvenţionarea lui, care se suportă exclusiv de bugetul local al Municipiului C.
Tribunalul constată că pârâtul a adoptat această hotărâre fără ca decizia sa să aibă la bază o fundamentare reală şi obiectivă, însoţită de acte justificative, ci doar o propunere făcută de Primarul munic. C. susţinută verbal şi nu de protocolul încheiat între autorităţi, pentru a se stabili condiţiile de desfăşurare a activităţii de transport în afara municipiului.
Practic, singurul argument de natură juridică, este cel prevăzut în Legea nr. 92/2007, care defineşte transportul local ca fiind cel făcut în perimetrul municipiului, iar cel judeţean în afara acestuia, iar în raport de această calificare se stabileşte şi cuantumul cheltuielilor suportate de bugetul local/judeţean după caz.
Reclamanta susţine că acest transport nu a fost efectuat în baza dispoziţiilor Legii nr. 92/2007, ci din perioada anterioară intrării ei în vigoare, în baza protocolului pe care autorităţile locale ale municipiului şi cele limitrofe l-au încheiat, astfel că este unul legal în baza OG nr. 86/2001 aflată în vigoare la acel moment.
Situaţia de fapt care a condus la luarea deciziei nu a fost verificată de către pârât, deşi caietul de sarcini şi celelalte documente anexă la contractul din 2007, puteau face dovada existenţei cadrului legal, prin verificare traseelor, care nu le-a stabilit reclamanta ci autorităţile locale, iar întinderea lor, respectiv până la limita teritorială a municipiului sau dincolo de această limită, putea fi dovedită numai de aceste documente.
Pentru ca pârâtul să impună o interdicţie expresă reclamantei, întâi trebuia să dovedească culpa acesteia în nerspectarea obligaţiilor contractuale, ceea ce nu a făcut, iar hotărârea adoptată este una profund nelegală.
Pentru considerentele arătate şi dispoziţiile legale analizate, tribunalul a constatat ca sunt intrunite condiţiile prevăzute de art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, reclamanta fiind vătămată în drepturile sale prin adoptarea HCL nr. 194/25.11.2010 de către pârât, motiv pentru care în baza art. 18 alin. 1 din aceeaşi lege, va proceda la anularea ei.
1
