Realizarea dreptului la acordarea de sprijin financiar reglementat de normă specială în favoarea funcţionarului public cu statut special, în ipoteza controlului în asupra actului administrativ asimilat reglementată de art. 2 alin. 2 LCA .
Nu sunt îndeplinite condiţiile de existenţă a refuzului nejustificat de recunoaştere a dreptului, atât timp cât autoritatea administraţiei publice centrale de specialitate a realizat demersurile administrative prealabile recunoaşterii dreptului, iar norma de acordare nu reglementează atribuţii de pregătire a organizării executării legii în sarcina sa, prin emiterea unor norme interne .
Prin Sentinţa nr. … din data de 2012, pronunţată de Curtea de Apel Craiova –
Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, în dosarul nr /54/2012, s-a respins acţiunea
formulată de reclamantul B.M.G., în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL ADMINISTRAŢIEI ŞI INTERNELOR şi INSPECTORATUL DE POLIŢIE AL JUDEŢULUI DOLJ.
Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea a reţinut că prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună în temeiul art. 32 alin.1 din Legea nr.360/2002 privind Statutul poliţistului, ca pârâţii să fie obligaţi să-i acorde sprijin financiar pentru cumpărarea unei locuinţe în municipiul Craiova, unde îşi are sediul unitatea de poliţie în cadrul căreia lucrează.
Potrivit art. 32 din Legea nr. 360/2002, cu modificările şi completările ulterioare, poliţistul va fi sprijinit în construirea sau cumpărarea, o singură dată în timpul carierei, a unei locuinţe proprietate personală în localitatea în care îşi are sediul unitatea de poliţie la care este încadrat, în condiţiile legii.
Dreptul la sprijin pentru cumpărarea unei locuinţe pentru poliţişti presupunea în mod necesar alocarea unor fonduri financiare de la bugetul de stat pentru Ministerul Administraţiei şi Internelor care să permită susţinerea măsurilor vizate de lege, însă inexistenţa unor astfel de fonduri nu a permis materializarea dreptului.
Susţinerea reclamantului potrivit căreia instituţiile pârâte aveau posibilitatea, cât şi obligaţia, din anul 2002 şi până în prezent, de a emite norme interne care să reglementeze acordarea ajutorului financiar în condiţiile legii va fi analizată în raport cu calificarea juridică a acţiunii formulate care este aceea de refuz nejustificat.
Din această perspectivă s-a reţinut că pârâţii au iniţiat mai multe demersuri în vederea materializării dreptului în discuţie, aspecte recunoscute şi de către reclamant.
Astfel, începând cu anul 2002, s-au promovat mai multe proiecte de ordine ale ministrului, unul dintre ele vizând vânzarea locuinţelor de serviciu existente, fondurile rezultate urmând să fie utilizate pentru reluarea procesului investiţional. După trimiterea proiectului spre consultare la mai multe structuri din cadrul ministerului, acesta nu a fost aprobat, întrucât dispoziţiile sale contraveneau prevederilor Legii nr. 85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi din fondurile unităţilor economice sau bugetare de stat.
Odată cu aprobarea Legii nr. 562/2004, prin care se autorizau instituţiile publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională să vândă unele locuinţe de serviciu pe care le aveau în administrare, s-a materializat un alt demers în sprijinirea poliţiştilor de a-şi cumpăra o locuinţă.
Odată cu aprobarea Legii nr. 562/2004, prin care se autorizau instituţiile publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională să vândă unele locuinţe de serviciu pe care le aveau în administrare, s-a materializat un alt demers în sprijinirea poliţiştilor de a-şi cumpăra o locuinţă.
În anul 2007, s-a constituit, prin ordin al ministrului, un colectiv de lucru pentru demararea primului proiect de construire de locuinţe din fondurile beneficiarilor, pe terenuri disponibile aflate în administrarea pârâţilor, la nivelul municipiului Bucureşti, proiectul urmând a fi implementat la nivelul întregii ţări.
În anul 2008, în continuarea aceloraşi demersuri, Direcţia Generală Management Logistic şi Administrativ din cadrul M.A.I. a elaborat proiectul de Ordin al ministrului administraţiei şi internelor privind construirea de locuinţe, proprietate a personalului instituţiei, din fondurile beneficiarilor, prin programe coordonate de Ministerul Administraţiei şi Internelor, pe care 1 -a definitivat în urma consultării tuturor structurilor ministerului, inclusiv a sindicatelor reprezentative, precum şi a Corpului Naţional al Poliţiştilor.
Tot în cursul anului 2008, împreună cu organizaţiile sindicale reprezentative s-a dezbătut proiectul de modificare a Legii nr. 360/2002. Printre articolele propuse a fi modificate sau completate a fost inclus şi art. 32, în sensul indicării modalităţii de sprijinire a poliţiştilor, prin acordarea unei indemnizaţii de 50% din salariul de bază, timp de 15 ani, pentru construirea sau cumpărarea unei locuinţe proprietate personală.
Acest proiect a fost transmis spre consultare Ministerului Finanţelor Publice care, cu
Acest proiect a fost transmis spre consultare Ministerului Finanţelor Publice care, cu
adresa nr /……/06.10.2008, a precizat că nu susţine acest proiect, motivând că ar aduce
nemulţumiri în rândul celorlalte categorii din sectorul bugetar care nu beneficiază de aceste facilităţi şi care se vor considera discriminate din acest punct de vedere, că această reglementare contravine principiului mobilităţii poliţistului prevăzută în Statutul poliţistului, precum şi că, în legislaţia actuală, respectiv art. 7, alin. (l) lit. a) din Legea nr. 114/1996, republicată, există prevederi care acordă facilităţi la contractarea locuinţei tinerilor căsătoriţi, cu vârsta până la 35 de ani.
Ministerului Administraţiei şi Internelor, în considerarea prevederilor art.17 alin. 5 din
O.U.G. nr.30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dispoziţiilor art.32 din Legea nr.360/2002, cu modificările şi completările ulterioare, a fost emis O.M.A.I. nr.129/2010 privind construirea de locuinţe proprietate a personalului instituţiei, din fondurile beneficiarilor, prin programe coordonate de Ministerul Administraţiei şi Internelor.
In aceste condiţii, s-a reţinut că neacordarea sprijinului în discuţie, nu poate reprezenta un refuz nejustificat al pârâţilor de a rezolva cererea reclamantului, pe de o parte motivat atât pe împrejurările reţinute anterior, iar pe de saltă parte constatând că nu a fost reglementată în sarcina Ministerului Administraţiei şi Internelor obligaţia emiterii actului administrativ solicitat prin acţiunea formulată de reclamant.
În acest sens s-a arătat că s-a pronunţat şi Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 5473/2009 prin care a stipulat că „în atare situaţie, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat al intimaţilor pârâţi, în senul definit de art. 2 alin. (l) lit. i) din Legea nr. 55472004, cu modificările şi completările ulterioare, ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane.”
De asemenea, s-a reţinut că reclamantul prin motivarea acţiunii solicită totodată ca instanţa de judecată să creeze norme pe cale judiciară.
O astfel de solicitare este inadmisibilă, întrucât potrivit Deciziei nr. 838/2009, instanţa de judecată nu poate modifica norme juridice cu putere de lege, iar instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, şi să le înlocuiască sau să le completeze cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
În motivarea deciziei s-a arătat că „Niciun act normativ nu poate să confere instanţelor judecătoreşti competenţa de a desfiinţa norme juridice instituite prin lege şi de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât ar fi evident neconstituţional, încălcându-se astfel principiul separaţiei puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituţie, ca şi prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării”.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul B.M.G., criticând-o pentru netemeinicie şi nelegalitate.
In motivarea recursului, reclamantul a arătat că, prin Legea 360/2002 privind Statutul poliţistului, la art. 32 alin 1 se face precizarea că: „Poliţistul va fi sprijinit ]n construirea sau cumpărarea, o singură dată în timpul carierei, a unei locuinţe proprietate personală în localitatea în care îşi are sediul unitatea de politie la care este încadrat, în condiţiile legii”.
În acest context s-a susţinut că atât recurentul personal, cât şi Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor „Pro Lex” au făcut numeroase demersuri către Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Inspectoratul de Politie al Judeţului Dolj, în vederea obţinerii de ajutor financiar, pentru cumpărarea în municipiul Craiova, unde îşi are sediul unitatea de politie la care este încadrat, a unei locuinţe personală, în condiţiile menţionate în textul de lege prevăzut mai sus.
Răspunsul dat de către pârâţi a fost acela că nu există încă până în prezent norme metodologice de aplicare a prevederilor Statutului poliţistului şi nici acte normative interne care să reglementeze problematica în cauză, drept pentru care nu se poate acorda ajutorul financiar pentru cumpărarea unei locuinţe.
S-a apreciat că pârâtele, din anul 2002 şi până în prezent, aveau şi posibilitatea, cât şi obligaţia de a emite norme interne care să reglementeze acordarea ajutorului financiar în condiţiile legii.
Neelaborarea acestor norme interne, nu exonerează pe pârâte de obligaţia legală prevăzută în Statutul Poliţistului, iar acesta naşte drepturi pentru poliţişti şi obligaţii pentru pârâte de a respecta acest drept.
Neîndeplinirea obligaţiei de către pârâte, încalcă speranţa legitimă a cadrelor de poliţie că, odată repartizaţi în unităţile de politie, vor beneficia de sprijinul financiar al pârâtelor pentru a putea avea condiţii demne şi rezonabile de viaţă, cu scopul evident de creştere a eficientei muncii lor şi a profesionalismului de care trebuie să dea dovada.
S-a arătat că în speţă pârâtele deşi recunosc dreptul său, se prevalează de inexistenta normelor metodologice de aplicare şi de faptul că nu au fost cuprinse în bugete sume de bani necesare aplicării dispoziţiilor legii.
În acest context s-a argumentat că lipsa fondurilor financiare nu este un motiv care să înlăture sau să anuleze un drept legal care există şi trebuie acordat poliţiştilor, în virtutea faptului că sunt funcţionari publici cu statut special, spre deosebire de celelalte categorii de funcţionari publici, motiv pentru care nu se creează nicio în raport cu aceştia aşa cum s-a reţinut de instanţa de fond în cuprinsul sentinţei recurate, întrucât prevederea legala care acorda aceasta facilitate a fost prevăzută de legiuitor doar pentru poliţişti ca compensare pentru privaţiunile, restricţiile şi incompatibilitatile care le-au fost instituite.
În ceea ce priveşte aspectul potrivit căruia acordarea dreptului legal prevăzut în art. 32 alin. l din Legea 360/2002 ar încălca principiul mobilităţii poliţistului, s-a precizat că, pe de-o parte, poliţistul român nu mai are statutul de militar, care să-1 oblige să-şi schimbe domiciliul la ordin, instituţia Poliţiei fiind demilitarizată odată cu apariţia Legii 360/2002, iar pe de alt[ parte, dobândirea unei locuinţe proprietate personală, respectiv a unei proprietăţi imobiliare, nu împiedică poliţistul să-şi îndeplinească atribuţiunile de serviciu.
Invocarea altor prevederi legale de către pârâta, respectiv Legea 114/1996, care acordă facilitaţi la contractarea locuinţei tinerilor căsătoriţi, cu vârsta pana la 35 de ani, s-a apreciat că vizează un cu totul alt aspect şi nu are legătură cu cauza supusa judecăţii.
Recurentul a precizat că nu a solicitat instanţei sa se substituie autorităţii de reglementare, în speţă Ministerului Administraţiei şi Internelor, care avea obligaţia şi nu doar posibilitatea să pună în aplicare o lege, ci a solicitat instanţei să se pronunţe doar în sensul respectării dispoziţiilor legale şi a recunoaşterii dreptului legal invocat, fără să solicite crearea de norme pe cale judiciară, aşa cum a reţinut instanţa de fond.
S-a precizat şi că refuzul de a pune în aplicare un act normativ, chiar pe calea inacţiunii, a pasivităţii, nu este de natură a exonera de răspundere pe pârâta, căci nimeni nu se poate prevala de propria culpa pentru a justifica nerespectarea legii.
Faptul că în lege nu este indicat un termen expres pentru emiterea normelor de aplicare nu înseamnă că legiuitorul a lăsat la simpla apreciere a autorităţii publice posibilitatea respectării sau nu a legii, fiind indubitabil că pârâta trebuia să elaboreze normele intr-un termen rezonabil şi astfel prevederea legală să devină aplicabilă. Situaţia că de la emiterea actului normativ ce constituie temeiul acţiunii şi până la formularea acesteia au trecut mai bine de 10 ani, depăşeşte cu mult un termen rezonabil. Orice interpretare contrară s-a arătat că ar conduce la concluzia că o autoritate administrativă poate trece peste autoritatea legislativa, prin simpla inacţiune culpabilă determinând imposibilitatea de aplicare a unei legi, situaţie ce contravine oricăror principii elementare de drept.
În concluzie, s-a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei în sensul admiterii acţiunii.
În drept, a invocat dispoziţiile art. 32 alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului şi art. 304 pct. 8 – 9 Cod procedură civilă.
La data de 10 mai 2013, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului formulat de reclamant pentru următoarele argumente:
Dreptul la care face referire Statutul poliţistului – sprijin pentru cumpărarea unei locuinţe pentru poliţişti – presupune alocarea unor fonduri financiare de la bugetul de stal pentru Ministerul Afacerilor Interne care să permită susţinerea măsurilor vizate de lege. în condiţiile în care astfel de fonduri nu au fost identificate, dreptul în cauză nu s-a putut materializa.
Intimata nu a avut posibilitatea până în prezent, de a emite norme interne care să reglementeze acordarea ajutorului financiar în condiţiile legii deşi a iniţiat în acest sens mai multe acţiuni, care însă nu s-au finalizat favorabil datorită complexităţii juridice a situaţiei generate de cadrul legal existent şi mai ales datorita impedimentelor de ordin economic, reprezentate de insuficienţa fondurilor alocate instituţiei de la bugetul de stat.
În acest sens s-a arătat că, începând cu anul 2002, s-au promovat mai multe proiecte de ordine ale ministrului, unul dintre acestea vizând vânzarea locuinţelor de serviciu existente, fondurile rezultate urmând să fie utilizate pentru reluarea procesului investiţional. După trimiterea proiectului spre consultare la mai multe structuri din cadrul ministerului, acesta nu a fost aprobat întrucât dispoziţiile sale contraveneau prevederilor Legii nr. 85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi din fondurile unităţilor economice sau bugetare de stat, respectiv ale Legii nr. 114/1996 privind locuinţele.
În anul 2007, s-a constituit, prin ordin al ministrului, un colectiv de lucru pentru demararea unui proiect de construire de locuinţe din fondurile beneficiarilor, pe terenuri disponibile, aflate în administrarea instituţiei, la nivelul municipiului Bucureşti, proiectul urmând a fi implementat la nivelul întregii ţări.
În anul 2008, în continuarea aceloraşi demersuri, Direcţia Generală Management Logistic şi Administrativ din cadrul M.A.I. a elaborat proiectul de Ordin al ministrului administraţiei şi internelor privind construirea de locuinţe, proprietate a personalului instituţiei, din fonduri ale beneficiarilor, prin programe coordonate de M.A.I., pe care l-a definitivat în urma consultării tuturor structurilor ministerului, inclusiv a sindicatelor reprezentative, precum şi a Corpului Naţional al Poliţiştilor.
Tot în cursul anului 2008, împreună eu organizaţiile sindicale reprezentative la nivelul instituţiei, s-a dezbătut proiectul de modificare a Legii nr. 360/2002. Printre articolele propuse a fi modificate sau completate a fost inclus şi art. 32, în sensul indicării modalităţii de sprijinire a poliţiştilor, prin acordarea unei indemnizaţii de 50% din salariul de bază, timp de 15 ani, pentru construirea sau cumpărarea unei locuinţe proprietate personală.
adresa nr /……../06.10.2008, a precizat că nu susţine acest proiect motivând că ar aduce
nemulţumiri în rândul celorlalte categorii din sectorul bugetar care nu beneficiază de aceste, facilităţi şi care se vor considera discriminate din acest punct de vedere, că această reglementare contravine principiului mobilităţii poliţistului prevăzută în Statutul poliţistului, precum şi că, în legislaţia actuală, respectiv art. 7, alin. (1) lit. a) din Legea nr. 114/1996, republicată, există prevederi care acordă facilităţi la contractarea locuinţei tinerilor căsătoriţi, cu vârsta până la 35 de ani.
De asemenea, s-a precizat că la nivelul M.A.I., în considerarea prevederilor art. 17 alin. 5 din O.U.G. nr.30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 360/2002, cu modificările şi completările ulterioare, a fost emis O.m.a.i. nr. 129/2010 privind construirea de locuinţe proprietate a personalului instituţiei, din fondurile beneficiarilor, prin programe coordonate de M.A.I.
În consecinţă neacordarea sprijinului despre care face vorbire reclamantul nu poate constitui nici un refuz nejustificat al intimatei de a rezolva cererea recurentului în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 55472004, cu atât mai mult cu cât nu a fost reglementată în sarcina Ministerului Administraţiei şi Internelor obligaţia, emiterii actului administrativ solicitat prin acţiunea formulată de recurentul – reclamant.
S-a arătat şi că instanţa de fond în mod temeinic a reţinut că prin motivarea acţiunii recurentul-reclamant a solicitat totodată ca aceasta să creeze norme pe cale judiciară şi o astfel de solicitare este inadmisibilă, întrucât potrivit şi Deciziei Curţii Constituţionale nr. 838/2009 instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, şi să le înlocuiască/completeze cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative. Nici un act normativ nu poate să confere instanţelor judecătoreşti competenţa de a desfiinţa norme juridice instituite prin lege şi de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât ar fi evident neconstituţional, încălcându-se astfel principiul separaţiei puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituţie, ca şi prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.
Curtea a reţinut recursul a fi nefondat, pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 32 alin. (1) din Legea 360/2002 privind Statutul poliţistului, ce constituie temeiul acţiunii promovate în cauză: „Poliţistul va fi sprijinit în construirea sau cumpărarea, o singură dată în timpul carierei, a unei locuinţe proprietate personală în localitatea în care îşi are sediul unitatea de poliţie la care este încadrat, în condiţiile legii”.
De asemenea, potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol: „Criteriile şi condiţiile de sprijin prevăzute la alin. (1) se stabilesc prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor”.
În primul rând este de observat la dispoziţia legală analizată că aceasta nu face vorbire de un sprijin de natură pecuniară pentru cumpărarea unei locuinţe, aşa cum se arată prin acţiunea promovată în cauză ci de un „sprijin în construirea sau cumpărarea,… unei locuinţe proprietate personală” în sensul de facilitate în orice mod care să îi permită poliţistului să-şi construiască sau cumpere o proprietate personală în condiţiile prevăzute de dispoziţia legală analizată.
Că acesta este înţelesul dat de legiuitor sintagmei „sprijin” din cuprinsul alin 1 al art. 32 din Legea 360/2002 rezultă şi din alin. 2 al aceluiaşi articol, actualmente abrogat, ce subsuma acestei noţiuni posibilitatea acordată poliţistului de a cumpăra locuinţa de serviciu.
Pe de altă parte în speţă, prin întâmpinările formulate în cauză atât în primă instanţă cât şi în recurs pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor a arătat toate demersurile pe care le-a făcut din anul 2002 până în prezent pentru a sprijini poliţiştii – funcţionari publici cu statut special – în vederea cumpărării sau construirii unei locuinţe. Aceste demersuri au fost temeinic reţinute de către prima instanţă şi necontestate de către recurentul reclamant.
In consecinţă, în mod temeinic prima instanţă a concluzionat că nesoluţionarea favorabilă a cererii reclamantului de acordare a unui sprijin financiar pentru cumpărarea unei locuinţe proprietate personală întemeiată pe dispoziţiile art. 32 alin. (1) din Legea 360/2002 privind Statutul poliţistului, mai sus analizate, nu constituie un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere în sensul art. 2 alin. 1 lit. i) din Legea 554/2004 respectiv o exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane.
Pe de altă parte, de asemenea în mod temeinic, prima instanţă a reţinut că solicitarea reclamantului de acordare a unui sprijin financiar pentru cumpărarea unei locuinţe proprietate personală în temeiul art. 32 alin. (1) din Legea 360/2002, ar pune instanţa în situaţia de a crea pe cale juridisprudenţială o normă juridică, ceea ce ar contraveni Deciziei Curţii constituţionale nr. 838/2009, obligatorie, care a statuat că instanţele judecătoreşti nu au competenţa să completeze acte normative cu putere de lege cu norme create pe cale judiciară.
În consecinţă văzându-se şi dispoziţiile art. 312 alin. 1 Cod procedură civilă, recursul declarat în cauză a fost respins ca nefondat. (Decizia nr. 7900 din 17.06.2013 – Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, rezumat judecător Lucian Mihai Zamfir)
