Unitatea administrativ-teritorială nu îndeplineşte calitatea de angajator pentru personalul din învăţământ.
Este adevărat că art. 167 din Legea nr. 84/1995, în vigoare la momentul acordării acestor drepturi, prevedea că unităţile de învăţământ preuniversitar de stat funcţionează ca unităţi finanţate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale pe a căror rază îşi desfăşoară activitatea, de la bugetul de stat şi din alte surse, potrivit legii.
De asemenea, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, modificată prin O.U.G. nr. 43/2008, „prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă se aplică autorităţilor şi instituţiilor publice a căror finanţare se asigură integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; integral din venituri proprii”.
Iar art. 24 alin. (2) acordă posibilitatea ordonatorilor de credite ai bugetelor locale şi ai instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală de a acorda tichete cadou, potrivit prevederilor Legii nr. 193/2006, cu modificările ulterioare, din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate.
Însă, din aceste dispoziţii rezultă fără dubiu că există posibilitatea acordării tichetelor cadou de către instituţiile bugetare dar numai pentru angajaţii proprii, ceea ce înseamnă că, în cazul cadrelor didactice din învăţământul preuniversitar, aceste beneficii se alocă de instituţia angajatoare, respectiv de către unitatea de învăţământ, în limita veniturilor proprii încasate, nefiind prevăzută posibilitatea plăţii lor în cadrul finanţării acordate de la bugetul local.
Secţia comercială, maritimă şi fluvială şi pentru cauze de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 257 din 30 martie 2011
Prin acțiunea formulată la data de 29.06.2010 și înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța sub nr. 8052/118/2010, reclamanții Primăria comunei Poarta Albă, Consiliul Local Poarta Albă, Comuna Poarta Albă prin primar și Primarul comunei Poarta Albă au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Constanța să se dispună anularea procesului verbal de constatare din 26.11.2009 în ceea ce privește aplicarea măsurilor nr. 1 si 2, Decizia nr. 45/17.12.2009 în ceea ce privește masurile dispuse la pct. 1 și 2 și încheierea nr. VI 71/17.03.2010 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor.
în motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că în urma controlului realizat pentru situațiile financiare din anul 2008, a fost emisă Decizia nr. 45/17.12.2009 prin care s-a constatat că anumite sume de bani plătite salariaților proprii și a celor din instituțiile de învățământ au caracter nelegal, impunându-se măsurile prevăzute la pct. 1 și 2.
Cu privire la măsura dispusă la pct. 1 din decizie, au susținut reclamanții că nu se poate reține că acordul colectiv de muncă are caracter nelegal, în sensul că nu sunt respectate dispozițiile art. 12 din Legea nr. 130/1996, deoarece în nicio reglementare legală, la momentul în care aceste drepturi au fost negociate și acordate, nu existau dispoziții contrare. Faptul că sunt reglementări care stabilesc anumite categorii care beneficiază prin lege de aceste sporuri nu înseamnă că în urma negocierii nu este posibil ca partenerii sociali să negocieze astfel de drepturi și pentru alte categorii de bugetari. Această interpretare a fost evidențiată și de practica judiciară.
Cu referire directă la drepturile speciale pentru menținerea sănătății și securității în muncă, au arătat reclamanții că există o dispoziție expresă chiar în Legea nr. 188/1999, art. 72 alin. (1). Chiar și în lipsa unei dispoziții exprese, drepturile acordate nu pot fi negate ca fiind drepturi negociabile. în ceea ce privește decontarea cheltuielilor pentru navetă, în limita nivelului contravalorii biletelor pe mijloacele de transport, au fost plătite ca urmare a contractului colectiv de muncă ce a dat naștere la o obligație de plată în sarcina instituției publice, plata fiind prevăzută în bugetul local aprobat de consiliul local.
Consideră reclamanții că, relativ la măsura dispusă la pct. 2, pârâta a interpretat superficial dispozițiile Legii nr. 193/2006. Faptul că plata acestor tichete s-a realizat din bugetul autorității publice locale, chiar și în condițiile în care beneficiarii fondurilor nu erau angajații acestei instituții, nu este susceptibilă să nască controverse atâta timp cât avem de a face cu o alocație prevăzută într-un buget adoptat conform prevederilor legale.
La data de 13.07.2010 a formulat cerere de intervenție în interes alăturat reclamanților Sindicatul Tomis al Lucrătorilor din Administrația Publică si Servicii Publice, iar la termenul de judecată din 07.10.2010 a formulat cerere de intervenție în interes alăturat reclamanților Sindicatul Liber al Salariaților din învățământul Preuniversitar Constanța.
Instanța de fond a admis în principiu cererile de intervenție prin încheierea din 18.11.2010.
Prin Sentința civilă nr. 1512/25.11.2010 Tribunalul Constanța a admis în parte acțiunea și a admis cererile de intervenție accesorie, a anulat în parte procesul verbal de constatare întocmit de Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi a jud. Constanța la data de 26.11.2009, respectiv pct. I și II; a anulat în parte Decizia nr. 45/17.12.2009 emisă de Camera de Conturi a jud. Constanța, respectiv pct. 1 și 2; a anulat încheierea nr. VI.71/17.03.2010 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor de pe lângă Curtea de Conturi a României și a respins cererea de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată către reclamanți ca neîntemeiată.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că, urmare a efectuării auditului financiar al contului de execuție bugetară pe anul 2008 la Primăria com. Poarta Albă, Camera de Conturi Constanța a constatat că în cursul anului 2008 entitatea auditată a acordat salariaților săi o serie de drepturi salariale prevăzute în contractul colectiv de muncă, respectiv drepturi bănești reprezentând sporul de confidențialitate în procent de 15%, spor de condiții de risc de contagiune și suprasolicitare neuropsihică de 15%, drepturi speciale pentru menținerea sănătății în cuantum de 504 lei/lună, primă de sărbători în sumă de 14.000 lei, decont pentru navetă în sumă de 13.192 lei, alocație de hrană în cuantum de 108.203 lei. Totodată, s-a constatat că a fost plătită suma de 128.062 lei cu titlu de tichete cadou persoanelor care nu aveau calitatea de angajați ai instituției. Acordarea acestor drepturi a fost apreciată de către organul de auditare ca fiind abatere de la legalitate și regularitate, astfel că, pentru valorificarea procesului verbal de constatare din 26.11.2009, a fost emisă Decizia nr. 45/17.12.2009 prin care s-au stabilit măsuri de remediere a deficiențelor constatate.
împotriva acestei decizii entitatea auditată a formulat contestație în condițiile art. 92 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, contestație ce a fost respinsă de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor Curții de Conturi a României prin încheierea nr. VI.71/17.03.2010.
Procedând la analizarea legalității măsurilor dispuse, instanța de fond a reținut următoarele:
1. în ceea ce privește pct. 1 din Decizia nr. 45/17.12.2009 privind acordarea către angajații din aparatul de specialitate al Primarului comunei Poarta Albă a unor sporuri, prime și drepturi speciale, acestea au fost acordate în temeiul acordului colectiv de muncă înregistrat la DMSSF Constanța sub nr. 14221/14.06.2007 și aprobat prin HCLM nr. 4/12.02.2008 încheiat între Primăria com. Poarta Albă și funcționarii publici și personalul contractual din aparatul de specialitate al Primarului com. Poarta Albă, acord ce nu a fost contestat sau anulat de o instanță de judecată.
Instanța a considerat că, interpretând per a contrario dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, se deduce că prin contractele/acordurile colective de muncă pot fi negociate clauzele referitoare la drepturile a căror acordare și al căror cuantum nu sunt stabilite prin dispoziții legale. Folosind același principiu în interpretarea prevederilor art. 3 alin. (3) din contractul colectiv de muncă unic la nivel național, precum și ale art. 82 alin. (2) din Legea nr. 130/1996 potrivit cu care contractele colective de muncă nu pot conține clauze care să stabilească drepturi la un nivel inferior celui stabilit prin contractele colective de muncă încheiate la nivel superior, se impune concluzia că se pot negocia clauze care să acorde salariaților mai mult decât s-a prevăzut în contractul colectiv de muncă încheiat la nivel superior, în acest sens fiind și prevederile art. 238 alin. (3) C.muncii care se completează cu Legea nr. 188/1999 ce statuează că la încheierea contractului colectiv de muncă, dispozițiile legale referitoare la drepturile salariaților au un caracter minimal.
în aceste condiții, a apreciat prima instanță că acordarea drepturilor speciale nu este nelegală din moment ce nu există niciun text de lege care să o interzică, ci, dimpotrivă, drepturile stabilite prin lege constituie un minim dincolo de care, în raporturile juridice dintre părțile sociale, intervine principiul liberei negocieri.
S-a mai apreciat că o restrângere de orice natură cu privire la drepturile care pot fi negociate contravine dispozițiilor OIM.
Mai mult, obligațiile decurgând din contractul colectiv de muncă nu puteau fi încălcate, întrucât acesta a devenit opozabil și în același timp obligatoriu pentru părțile contractului, potrivit art. 243 C.muncii și art. 30 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, iar obligativitatea executării contratului colectiv de muncă derivă și din prevederile Convenției OIM nr. 131/1970, care impun atragerea răspunderii părților care se fac vinovate de neîndeplinirea obligațiilor asumate prin contractul colectiv de muncă.
Concluzionând, instanța a reținut că reclamantul Primarul com. Poarta Albă a făcut dovada că a efectuat cheltuielile privind drepturile salariale către personalul bugetar în baza contractului colectiv de muncă înregistrat la autoritatea publică competentă, act juridic care prin necontestarea sa a dobândit putere de lege pentru părțile contractante și a căror respectare, în condițiile nedeclarării nulității acestora, este garantată de art. 41 alin. (5) din Constituția României.
Instanța a apreciat că motivele de drept reținute de Curtea de Conturi în rapoartele de nu sunt suficiente pentru înlăturarea unor acte juridice, declararea nulității fiind atributul exclusiv al instanței de judecată și nu al unei autorități publice, indiferent de atribuțiile legale ale acesteia.
2. în ceea ce privește pct. 2 din Decizia nr. 45/17.12.2009, privind alocarea de credite bugetare către cadrele didactice din instituțiile de învățământ de pe raza com. Poarta Albă, în vederea acordării de tichete cadou, s-a reținut că art. 1 alin. (1) din Legea nr. 193/2006 stipulează că societățile comerciale, regiile autonome, societățile și companiile naționale, instituțiile din sectorul bugetar, unitățile cooperatiste, celelalte persoane juridice, precum și persoanele fizice care încadrează personal pe bază de contract individual de muncă pot utiliza bilete de valoare sub forma tichetelor cadou și a tichetelor de masă.
De asemenea, în art. 2.3 din H.G. nr. 1317/2006 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 193/2006 se prevede că angajații persoane fizice care desfășoară o activitate într-o relație de angajare, în baza unui raport de muncă reglementat de Legea nr. 53/2003, cu modificările și completările ulterioare, sau de o lege specială, pot beneficia de tichete cadou acordate de angajatorii lor, numai pentru destinațiile sau evenimentele care se încadrează în cheltuielile sociale. Angajatorii acordă angajaților proprii tichete cadou, în limita sumei prevăzute în bugetul de venituri de cheltuieli aprobat potrivit legii, într-o poziție distinctă de cheltuieli denumită „Tichete cadou” pentru cheltuieli sociale, în timp ce, conform 1.1 lit. b), fac parte din categoria angajatorilor prevăzuți la art. 1 din Legea nr. 193/2006 instituțiile din sectorul bugetar, definite de legea privind finanțele publice și de legea privind finanțele publice locale, indiferent de sistemul de finanțare și subordonare, inclusiv cele care se finanțează integral din venituri proprii.
Conform art. 167 alin. (1) din Legea nr. 84/1995 unitățile de învățământ preuniversitar de stat funcționează ca unități finanțate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale pe a căror rază își desfășoară activitatea, de la bugetul de stat și din alte surse, potrivit legii. (2) Finanțarea unităților de învățământ preuniversitar de stat cuprinde: finanțarea de bază și finanțarea complementară. (3) Finanțarea de bază se asigură prin bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale de care aparțin unitățile de învățământ, din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și din alte venituri ale bugetelor locale. (5) Finanțarea de bază cuprinde următoarele categorii de cheltuieli: a) cheltuieli de personal.
Potrivit alin. (13), finanțarea de bază și finanțarea complementară a unităților de învățământ se fac pe bază de contract, întocmit conform normelor metodologice pentru finanțarea învățământului preuniversitar, încheiat între directorul unității de învățământ preuniversitar și primarul localității în a cărei rază teritorială se află unitatea de învățământ. … Sumele reprezentând finanțarea de bază și finanțarea complementară se înscriu în bugetul de venituri și cheltuieli.
S-a mai reținut că, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, modificată prin O.U.G. nr. 43/2008, prevederile prezentei ordonanțe de urgență se aplică autorităților și instituțiilor publice a căror finanțare se asigură integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; integral din venituri proprii.
Art. 24 alin. (2) acordă posibilitatea ordonatorilor de credite ai bugetelor locale și ai instituțiilor și serviciilor publice de subordonare locală pot acorda tichete cadou, potrivit prevederilor Legii nr. 193/2006, cu modificările ulterioare, din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate.
Instanța a apreciat că împrejurarea că salariații din învățământul preuniversitar nu aveau încheiate contracte individuale de muncă pentru a se încadra în prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 193/2006 nu prezintă relevanță față de dispozițiile legale enunțate, care prevăd posibilitatea acordării acestor tichete cadou instituțiilor finanțate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale, fiind incluse în bugetul pe anul 2008, aprobat prin HCL nr. 4/12.02.2008 și acordate din venituri proprii.
împotriva sentinței menționate au declarat recurs pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a județului Constanța, care au criticat soluția instanței de fond ca fiind nelegală și netemeinică, invocând dispozițiile art. 3041 raportat la art. 304 pct. 9 C.proc.civ.
Au susținut recurentele că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, art. 8, art. 12 alin. (l) din Legea nr. 130/1996, art. 25 din H.G. nr. 833/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor paritare și încheierea acordurilor colective, O.G. nr. 6/2007 și O.G. nr. 10/2008, acte normative care reglementau salarizarea personalului bugetar.
Instanța de fond în mod greșit a apreciat că auditorii publici externi au declarat ca nelegal contractul/acordul colectiv de muncă; prin procesul-verbal de constatare s-a reținut existența unor abateri de la legalitate și regularitate a unor plăți efectuate pentru drepturi de natură salarială, întrucât acestea exced cadrul legal. Procesul – verbal a fost încheiat conform pct. 171 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specific Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități.
La emiterea actelor contestate s-au avut în vedere dispozițiile art. 25 din H.G. nr. 833/2007, aplicabile în cazul acordurilor colective de muncă, dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 130/1996, republicată, referitor la contractele colective de muncă ce se pot încheia pentru salariații instituțiilor bugetare.
în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, Curtea de Conturi prin structurile sale teritoriale este obligată să comunice entității publice auditate această stare de fapt, conform art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată. în cauză, dispozițiile legale au fost respectate, fiind emise de către Camera de Conturi a Județului Constanța procesul – verbal de constatare, raportul de audit și Decizia nr. 45/2009 pentru valorificarea constatărilor misiunii de audit. După emiterea actelor menționate, potrivit aceluiași text de lege, stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligația conducerii entității auditate.
Mai arată recurentele că instanța de fond nu a avut în vedere că pârâta a adus la îndeplinire prevederile legale și, mai mult decât atât, nu avea obligația de a determina întinderea prejudiciului sau de a dispune măsuri pentru recuperarea acestuia, obligația revenindu-i în întregime Primarului Comunei Poarta Albă. Acesta putea aprecia dacă este necesară promovarea unei acțiuni în instanță pentru anularea clauzelor contractuale care încălcau prevederile legale.
De asemenea, instanța de fond nu a avut în vedere prevederile art. 21 alin. (1) și alin. (2) coroborate cu prevederile art. 77 din Legea nr. 215/2001, republicată, potrivit cărora reclamanții Primăria comunei Poarta Albă și Consiliul Local comunal Poarta Albă nu au personalitate juridică, drept pentru care nu puteau sta în nume propriu în instanță.
Apreciază că în mod corect auditorii publici externi au menționat locul desfășurării misiunii de audit ca fiind cel al structurii funcționale cu activitate permanentă, respectiv Primăria comunei, însă de reținut este faptul că măsurile din Decizia nr. 45/2009 a Camerei de Conturi a Județului Constanta au fost dispuse în sarcina conducerii entității verificate, respectiv ordonatorul de credite – Primarul Comunei Poarta Albă, cel care reprezintă unitatea administrativ teritorială în relațiile cu persoane fizice, juridice, precum și în instanță.
Arată recurentele că în mod greșit instanța de fond a admis acțiunea împotriva procesului verbal de constatare și a dispus anularea acestuia.
Procesele verbale de constatare emise de Camerele de Conturi teritoriale, conform dispozițiilor Legii nr. 94/1992 și a normelor elaborate în baza acesteia, nu sunt acte administrative în înțelesul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise de o autoritatea publică, întrucât prin aceste acte nu se pot da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice, prin urmare nici nu pot fi cenzurate pe calea contenciosului administrativ.
Pe fondul cauzei, arată că instanța nu a ținut cont de susținerile formulate prin întâmpinare și de probele administrate în dosarul cauzei.
Astfel, în urma controlului efectuat s-a constatat faptul că în anul 2008 funcționarii publici și personalul contractual din cadrul aparatului propriu al entității verificate, au beneficiat în baza acordului/contractului colectiv de muncă înregistrat la DMPS Constanța sub nr. 14221/14.06.2007 și aprobat prin HCLM nr. 4/12.02.2008, de „drepturi speciale” de natură salarială: sporul de confidențialitate, sporul pentru condiții de risc și contagiune și suprasolicitare neuropsihică, prime de sărbători, Crăciun și Paște, drepturi speciale pentru menținerea sănătății și securității muncii. în baza actului adițional nr. 4116/01.07.2007 încheiat la contractul/acordul colectiv de muncă, fără a avea aprobarea Consiliului Local al comunei Porta Albă, au fost decontate cheltuielile pentru transport de la domiciliu la locul de muncă al personalului propriu, în limita contravalorii biletelor pe mijloace de transport în comun de pe ruta respectivă.
Potrivit art. 157 C.muncii , aprobat prin Legea nr. 53/2003, cu modificările și completările ulterioare, sistemul de salarizare a personalului din cadrul autorităților și instituțiilor publice finanțate integral sau parțial de la bugetul de stat sau bugetele locale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor salariale reprezentative.
în perioada supusă controlului, sporurile sau primele ce se puteau acorda funcționarilor publici și personalului contractual erau reglementate prin O.G. nr. 6/2007, respectiv prin O.G. nr. 10/2007 și O.G. nr. 10/2008, acte normative ce nu prevăd „drepturile speciale” din categoria celor acordate de către entitatea verificată; prin clauzele contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul aparatului de specialitate al Primăriei Comunei Poarta Albă s-au stabilit drepturi de natură salarială ce încalcă dispozițiile legilor speciale de salarizare a funcționarilor publici și a personalului contractual din sectorul bugetar; în calitatea sa de angajator și ordonator de credite, Primarul Comunei Poarta Albă a pus în contractul, uzând de principul instituit de art.236 alin.(4) din C.muncii, potrivit căruia acesta constituie legea părților, fără a avea în vedere însă și condiția impusă de actul normativ, respectiv că acest contract trebuie să fie încheiat cu respectarea dispozițiilor legale.
Au mai susținut recurentele că este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale, partea fixă și partea variabilă a salariului, cât și cuantumul acestuia. Așa se explică faptul că toate reglementările care vizează statutul funcționarului public sau al personalului contractual prevăd pe de o parte natura legală a drepturilor salariale, iar pe de altă parte interdicția ca prin acorduri/contracte colective de muncă să se stabilească drepturi de natură salarială care sunt atributul legiuitorului.
în continuare recurenta mai arată că instanța de fond nu a avut în vedere la pronunțarea hotărârii recurate legislația aplicabilă în domeniul salarizării personalului bugetar, potrivit căreia sporul de confidențialitate nu se acordă salariaților din cadrul instituției auditată. Sporul de confidențialitate se poate acorda numai funcționarilor publici și personalului contractual din instituțiile menționate la art. 15 alin. (l) din O.G. nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici și la art. 13 alin. (l) din O.G. nr. 10/2008, consiliile locale nefiind menționate în aceste articole.
De altfel și celelalte drepturi de natură salarială prevăzute de acordul/contractul colectiv de muncă exced cadrului legal, așa cum a fost precizat mai sus, care reglementează acordarea de sporuri și premii personalului contractual și funcționarilor publici din instituțiile publice.
Contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații din instituțiile bugetare, conform art. 12 alin. (l) din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, însă prin acestea nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.
Referitor la sporul de stabilitate și securitate în muncă, auditorii publici externi au constatat în mod corect faptul că acesta a fost plătit personalului Primăriei Comunei Poarta Albă, deși acest drept salarial nu se regăsește printre sporurile prevăzute de art. 11-17 din O.G. nr. 6/2007 și nici de prevederile legale ale O.G. nr. 10/2008 privind nivelul salariilor de bază și al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat potrivit O.U.G. nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar si personalului salarizat potrivit anexelor nr. II si III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupa funcții de demnitate publică, precum și unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale personalului contractual salarizat prin legi speciale, cu privire la sporurile ce se pot acorda funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul instituțiilor bugetare.
Au mai susținut recurentele că, indemnizația de vacanță acordată personalului contractual al reclamantei nu a avut bază legală, dat fiind faptul că prevederile art. 23 din O.G. nr. 10/2008 nu reglementează plata unui astfel de drept salarial și pentru această categorie de salariați. De prima de vacanță beneficiază numai funcționarii publici conform dispozițiilor art. 23 din O.G. nr. 6/2007 privind unele masuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, precum și ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public.
în ce privește acordarea tichetelor cadou cadrelor didactice din instituțiile de învățământ, pentru care entitatea verificată nu avea calitatea de angajator, solicită să se constate că motivarea primei instanțe este incorectă deoarece contractele de muncă ale beneficiarilor acestor tichete sunt încheiate cu Inspectoratul Școlar Județean Constanța, astfel că aceștia nu puteau beneficia de tichete cadou din partea Primăriei comunei Poarta Albă.
Instanța de fond a invocat prevederile art. 167 din Legea nr. 84/1995, însă hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a acestor dispoziții, ce reglementează modul de finanțare a unităților de învățământ preuniversitar de stat, respectiv faptul că finanțarea se asigură din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităților administrative – teritoriale pe a căror rază își desfășoară activitatea, de la bugetul de stat și din alte surse.
Instanța de fond a aplicat greșit și dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 193/2006, oprindu-se doar la faptul că, ordonatorii de credite ai bugetelor locale pot acorda tichete cadou din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate, fără să rețină că textul de lege trimite și la ordonatorii de credite ai instituțiilor publice, din categoria cărora fac parte și unitățile de învățământ.
Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, modificarea în parte a sentinței recurate, în sensul respingerii acțiunii introductive ca netemeinică și nelegală, cu menținerea măsurile dispuse pentru entitatea verificată ca urmare a controlului efectuat, respectiv a măsurilor prevăzute la pct. l-2 din Decizia nr. 45/2009, a procesului – verbal de constatare ce a fost valorificat prin emiterea deciziei de către Camera de Conturi Constanța, și a încheierii nr. VI.71/17.03.2010 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României.
Intimații reclamanți, prin apărătorul ales, au solicitat respingerea recursului declarat de pârâte ca nefondat și menținerea sentinței pronunțate de instanța de fond ca fiind legală și temeinică.
Intimații intervenienți Sindicatul Tomis al Lucrătorilor din Administrația Publică și Servicii Publice Constanța și Sindicatul Liber al Salariaților din învățământul Preuniversitar Constanța, prin reprezentanți, au solicitat, de asemenea, respingerea recursului declarat de pârâte ca nefondat, conform concluziilor scrise depuse la dosar.
Analizând cauza sub aspectul motivelor invocate, Curtea constată că recursul este fondat în parte.
Astfel, în ceea ce privește procesul verbal de constatare întocmit la data de 26.11.2009 de Camera de Conturi a Județului Tulcea, instanța de recurs apreciază că un astfel de act nu poate fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ întrucât nu reprezintă un act administrativ în accepțiunea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Potrivit dispozițiilor menționate, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Conform normelor instituite prin Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, procesele verbale de constatare sunt acte de control care nu dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice. Prin aceste acte de control se constată eventuale abateri financiare și fapte cauzatoare de prejudicii care sunt ulterior valorificate de către Camera de Conturi județeană prin emiterea deciziilor, acestea din urmă fiind actele administrative susceptibile de a fi contestate în procedura administrativă.
Față de cele reținute, Curtea urmează a constata că excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea procesului verbal de constatare încheiat la data de 26.11.2009 de Camera de Conturi a județului Constanța este întemeiată.
Pe fond, instanța constată că măsurile dispuse la pct. 1 din Decizia nr. 45/17.12.2009 a Camerei de Conturi a județului Constanța sunt nelegale, astfel cum corect a reținut și prima instanță.
Acordarea sporurilor, primelor și drepturilor speciale s-a făcut în temeiul acordului colectiv de muncă înregistrat la DMSSF Constanța sub nr. 14221/14.06.2007 și aprobat prin HCLM nr. 4/12.02.2008 încheiat între Primăria com. Poarta Albă și funcționarii publici și personalul contractual din aparatul de specialitate al Primarului com. Poarta Albă, acord ce nu a fost desființat.
Dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 stipulează că „un contract colectiv de muncă este convenția încheiată între patron sau organizația patronală, pe de o parte, și salariați, reprezentați prin sindicate ori în alt mod prevăzut de lege, de cealaltă parte, prin care se stabilesc clauze privind condițiile de muncă, salarizarea, precum și orice alte drepturi și obligații ce decurg din raporturile de muncă”, iar clauzele contractelor colective de muncă pot fi stabilite numai în limitele și condițiile prevăzute de prezenta lege.
De asemenea, conform art. 12 alin. (1) din același act normativ „contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare, însă prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale” aceleași dispoziții fiind cuprinse și în art. 3 alin. (2) din contractul colectiv de muncă unic la nivel național pentru anii 2007-2010.
Potrivit art. 8 din Legea nr. 130/1996, clauzele din contractele colective se stabilesc în limitele și în condițiile prevăzute de lege, iar clauzele negociate cu încălcarea dispozițiilor legale sunt lovite de nulitate absolută (art. 24 alin. (1)), nulitate care se constată de instanța competentă, la cererea părții interesate (art. 24 alin. (2) din Legea nr. 130/1996).
Curtea reține că Legea nr. 188/1999 permite încheierea de acorduri colective între instituțiile publice și sindicatele reprezentative sau reprezentanții funcționarilor publici. Aceste acorduri pot să cuprindă numai măsuri referitoare la: constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă, sănătatea și securitatea în muncă, programul zilnic de lucru, perfecționarea profesională, alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale (art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999).
Drepturile salariale privind personalul din administrația publică locală au fost acordate în baza contractului/acordului colectiv de muncă și a actului adițional anexă, contracte încheiate între sindicate și autoritatea publică locală cu raportare la prevederile Legea nr. 130/1996, Legea nr. 188/1999 și Legea nr. 53/2003 și care ulterior a fost înregistrat si la Direcția de Muncă Județeană Constanța, acorduri a căror legalitate nu a fost pusă la îndoială.
în acest context, obligațiile decurgând din contractul/acordul colectiv de muncă nu puteau fi încălcate întrucât el a fost înregistrat, devenind opozabil și în același timp obligatoriu pentru părțile contractante, potrivit art. 243 C.muncii și art. 30 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, iar obligativitatea executării contractului colectiv de muncă derivă și din prevederile Convenției OIM nr. 131/1970.
Și prevederile din acordul colectiv de muncă se circumscriu noțiunii de ,,îmbunătățire a condițiilor de muncă”, părțile angajate în negociere căzând de acord cu privire la faptul că suplimentările în discuție sunt necesare dezvoltării condițiilor de muncă.
Nu trebuie omise în acest context nici dispozițiile Convenției OIM nr. 154/1981 privind promovarea negocierii colective care, prin art. 5 impune ca negocierea colectivă să fie posibilă pentru toți cei vizați prin convenție (art. 1), iar negocierea să poarte asupra fixării condițiilor de muncă și angajării, și/sau reglementării relațiilor între cei ce angajează sau organizațiile or una sau mai multe organizații ale lucrătorilor.
în ce privește măsurile dispuse la pct. 2 din Decizie, Curtea apreciază că soluția dată prin încheierea nr. VI71/17.03.2010 a Curții de Conturi este legală și temeinică, acordarea acestui drept fiind lipsită de temei legal, iar interpretarea dată de instanța de fond dispozițiilor legale incidente este greșită.
Astfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 193/2006, „Societățile comerciale, regiile autonome, societățile și companiile naționale, instituțiile din sectorul bugetar, unitățile cooperatiste, celelalte persoane juridice, precum și persoanele fizice care încadrează personal pe bază de contract individual de muncă pot utiliza bilete de valoare sub forma tichetelor cadou și a tichetelor de creșă.”, iar, potrivit pct.2.3 alin. (2) din Normele de aplicare a acestei legi „Angajatorii acordă angajaților proprii tichete cadou, în limita sumei prevăzute în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat potrivit legii, într-o poziție distinctă de cheltuieli denumită « tichete cadou » pentru cheltuieli sociale”.
Normele metodologice de aplicare a acestor dispoziții prevăd că fac parte din categoria angajatorilor prevăzuți la art. 1 din Legea nr. 193/2006, cu modificările ulterioare, instituțiile din sectorul bugetar, definite de legea privind finanțele publice și de legea privind finanțele publice locale, indiferent de sistemul de finanțare și subordonare, inclusiv cele care se finanțează integral din venituri proprii.
Unitatea administrativ teritorială nu îndeplinește însă calitatea de angajator pentru personalul din învățământ, în aceste condiții nefiind îndeplinite cerințele legale enunțate.
Este adevărat că art. 167 din Legea nr. 84/1995, în vigoare la momentul acordării acestor drepturi, prevedea că unitățile de învățământ preuniversitar de stat funcționează ca unități finanțate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale pe a căror rază își desfășoară activitatea, de la bugetul de stat și din alte surse, potrivit legii.
De asemenea, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, modificată prin O.U.G. nr. 43/2008, prevederile prezentei ordonanțe de urgență se aplică autorităților și instituțiilor publice a căror finanțare se asigură integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; integral din venituri proprii.
Iar art. 24 alin. (2) acordă posibilitatea ordonatorilor de credite ai bugetelor locale și ai instituțiilor și serviciilor publice de subordonare locală de a acorda tichete cadou, potrivit prevederilor Legii nr. 193/2006, cu modificările ulterioare, din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate.
însă, din aceste dispoziții rezultă fără dubiu că există posibilitatea acordării tichetelor cadou de către instituțiile bugetare dar numai pentru angajații proprii, ceea ce înseamnă că, în cazul cadrelor didactice din învățământul preuniversitar, aceste beneficii se alocă de instituția angajatoare, respectiv de către unitatea de învățământ, în limita veniturilor proprii încasate, nefiind prevăzută posibilitatea plății lor în cadrul finanțării acordate de la bugetul local.
Pentru considerentele expuse, apreciind că motivele invocate de recurenți sunt fondate în parte, urmează a admite recursul în baza art. 312 alin. (1) și art. 3041 C.proc.civ. și a modificat în parte hotărârea atacată în sensul că, admițând în parte acțiunea, va respinge ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea procesului verbal de constatare din 26.11.2009 întocmit de Camera de Conturi a județului Constanța. Va anula în parte încheierea nr. VI.71/17.03.2010 emisă de Comisia de Soluționare a contestațiilor de pe lângă Curtea de Conturi, doar în ceea ce privește respingerea contestației împotriva pct. 1 din Decizia nr. 45/17.12.2009 a Camerei de Conturi a județului Constanța și va respinge cererea de anulare a încheierii în ceea ce privește respingerea contestației pentru pct. 2 din Decizie, menținând ca legale dispozițiile pct. 2 din Decizie.
Având în vedere soluția preconizată, se va respinge ca nefondată cererea de intervenție formulată de Sindicatul Liber al Salariaților din învățământul Preuniversitar Constanța.
Se vor menține celelalte dispoziții ale hotărârii recurate.
