Potrivit art. 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de administrativ, contestaţia adusă spre soluţionare în faţa instanţei de judecată constituind însăşi modalitatea specifică şi concretă prevăzută de legiuitor pentru a ataca în justiţie actul administrativ vătămător – în speţă, ordinul prefectului. Totodată, este de remarcat că pe parcursul soluţionării contestaţiei de către instanţa de contencios administrativ ambele părţi din litigiu – atât primarul, cât şi prefectul – îşi pot exercita neîngrădit drepturile şi garanţiile procesuale specifice procesului echitabil într-un stat democratic, astfel că nu se poate susţine încălcarea accesului liber la justiţie sub toate aspectele sale.
Controlul judecătoresc reprezintă dreptul şi obligaţia pe care le au instanţele judecătoreşti de a verifica, în cazurile, în condiţiile şi cu procedura stabilite de lege, legalitatea ori temeinicia, sau numai legalitatea unor acte care emană de la organe ce nu fac parte din sistemul judiciar. Atât timp cât, sub imperiul garanţiei constituţionale, legea prevede o modalitate concretă şi efectivă de acces la instanţă a părţii interesate, nu sunt încălcate prevederile art. 21 alin. (1) din Constituţie.
Secţia comercială, maritimă şi fluvială şi pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 19 din 19 ianuarie 2011
Prin cererea înregistrată la Tribunalul Tulcea sub nr. 734/88/2010, reclamantul D.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Prefectul Județului Tulcea anularea Ordinului nr. 118/24.02.2010, prin care s-a constatat încetarea calității sale de primar al comunei H., ca fiind nelegal.
S-a susținut în motivarea acțiunii că, prin Sentința penală nr. 1088/10.10.2008 a Judecătoriei Tulcea, rămasă definitivă în dosarul nr. 6368/327/2007 a Judecătoriei Tulcea, a fost condamnat la o pedeapsă de 1 an și 6 luni închisoare, cu suspendarea condiționată a executării pedepsei privative de libertate.
S-a mai arătat că prin Ordinul Prefectului județului Tulcea nr. 118/24.02.2010 s-a constatat în mod nelegal, încetarea de drept a mandatului de primar, făcându-se o interpretare greșită a Legii nr. 393/2004, fără a se face o distincție între cele două moduri de existență ale pedepsei închisorii, respectiv modul privativ de libertate și modul de suspendare a executării pedepsei închisorii.
Totodată, s-a solicitat și suspendarea executării actului administrativ atacat.
In dovedirea acțiunii, reclamantul a depus la dosar, Ordinul nr. 118/24.02.2010 emis de Prefectul județului Tulcea.
Prefectul județului Tulcea a depus la dosar actele care au stat la baza emiterii Ordinului nr. 118, respectiv adresa nr. P.783/14.12.2009, referat nr. 2550/21.12.2009, Sentința penală nr. 1088/10.10.2008 a Judecătoriei Tulcea, pronunțată în dosarul nr. 6368/327/2007, Decizia penală nr. 639/P/29.10.2009.
Prin Sentința civilă nr. 2249/17.09.2010 pronunțată de Tribunalul Tulcea s-a respins acțiunea promovată de reclamantul D.A., ca nefondată.
Pentru a pronunța această hotărâre instanța de fond a reținut că prin Sentința penală nr. 1088/10.10.2008 pronunțată de Judecătoria Tulcea în dosarul nr. 6368/327/2008, reclamantul a fost condamnat la o pedeapsă de 1 an și 6 luni închisoare, cu suspendarea condiționată a executării pedepsei, pentru săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor.
Prin Decizia penală nr. 81/26.06.2009 a Tribunalului Tulcea, s-a menținut hotărârea instanței de fond, hotărâre ce a rămas definitivă prin Decizia penală nr. 639/P/29.10.2009 a Curții de Apel Constanța, respingându-se recursul declarat de D.A.
Prin Ordinul nr. 118/24.02.2010 emis de Prefectul județului Tulcea, s-a constatat încetat de drept mandatul de primar al comunei H., județ Tulcea, avându-se în vedere referatul secretarului comunei întocmit conform art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.
Ordinul Prefectului privind încetarea calității de primar a reclamantului este emis legal, în conformitate cu dispozițiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și art. 69 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală potrivit cărora calitatea de primar încetează de drept în cazul condamnării prin hotărâre judecătorească la o pedeapsă privativă de libertate.
Tribunalul a reținut că reclamantul a fost condamnat la o pedeapsă cu închisoarea, iar faptul că instanța a dispus suspendarea condiționată a executării pedepsei pe o anumită durată, conform C. pen., nu înseamnă că modalitatea de a pedepsei închisorii are efect asupra dispozițiilor art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 și art. 69 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
Și aceasta pentru că, dispozițiile Legii nr. 393/2004 nu fac distincție dacă modalitatea de executare este cu închisoare ori cu suspendare a executării pedepsei ci prevăd doar situația condamnării la o pedeapsă privativă de libertate fără a interesa modalitatea de executare, pentru că relevantă este aplicarea pedepsei care atrage încetarea mandatului de ales local nu și forma în care se execută pedeapsa.
Interpretarea pe care reclamantul o dă dispozițiilor art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004, respectiv că, încetarea de drept a mandatului de primar ar interveni doar în situația în care pedeapsa închisorii s-ar executa cu detenție și nu în situația suspendării executării pedepsei închisorii, nu a fost reținută de instanță pentru că aplicarea pedepsei închisorii, indiferent în ce modalitate se execută, face ca primarul să devină incompatibil cu funcția de demnitate publică pe care nu o poate exercita o persoană condamnată pentru o faptă penală.
Pentru considerentele arătate, a fost respinsă acțiunea reclamantului în totalitate, atât în ce privește anularea Ordinului Prefectului, cât și a suspendării executării acestuia.
împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul D.A., care a criticat-o ca fiind nelegală.
în motivarea recursului s-a arătat că, atât prefectul ca si prima instanța și-au îngăduit, printr-un exces de interpretare în detrimentul legii, sa facă o echivalență totală și absolută, între noțiunea de „pedeapsa privativa de libertate” si aceea de „suspendare condiționata a executării pedepsei închisorii” .
Consideră că instanța de fond a reținut greșit ca legea aleșilor locali nu distinge între modalitățile pedepsei închisorii atunci când se refera la încetarea calității de primar, apreciind că numitorul comun al suspendării condiționate a executării pedepsei închisorii este privarea de libertate și nu pedeapsa închisorii, ca pedeapsă principala.
în codul penal, noțiunea de pedeapsă privativă de libertate este reglementată în mod distinct și nu se confundă sub nici o formă cu regimul juridic al suspendării condiționate a pedepsei cu închisoarea, iar ambele sunt doar doua forme de existenta ale pedepsei închisorii, ca pedeapsă principală.
într-adevăr Legea nr. 393/28.09.2004 privind Statutul aleșilor locali în art. 15 alin. (1) arata „calitatea de primar încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului când are loc condamnarea, acestuia prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Persoanele condamnate la o pedeapsa privativa de libertate executa pedeapsa cu închisoarea în secții anume destinate în cadrul penitenciarelor, în funcție de regimul de executare stabilit potrivit legi.
Persoanele condamnate cu suspendarea condiționata a executării pedepsei închisorii se supun unui cu totul alt regim juridic decât cel reglementat pentru executarea pedepsei privative de libertate.
De aceea, precizarea din Legea nr. 393/2004, după care calitatea de primar încetează de drept, când are loc condamnarea, la o pedeapsă privativă de libertate, trebuie înțeleasă, tocmai prin distincția evidentă dintre aceste două moduri de existență ale pedepsei închisorii – modul privativ de libertate și modul de suspendare al pedepsei închisorii.
Daca legiuitorul ar fi făcut trimitere la „pedeapsa închisorii” într-adevăr in cauza de fata nu conta modalitatea de individualizare a pedepsei închisorii, dar in textul legal nu se face o trimitere la general ci dimpotrivă se menționează o modalitate particulara a pedepsei închisorii, respective privarea de libertate.
Daca legiuitorul ar fi precizat in textul legal „calitatea de primar încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului când are loc condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă cu închisoarea”, atunci într-adevăr legea se referea, la oricare dintre modalitățile de individualizare ale pedepsei închisorii, la privarea de libertate sau la suspendarea condiționata sau la suspendarea sub supraveghere.
Dimpotrivă legiuitorul s-a referit limitativ si exclusiv, numai la una din formele de individualizare a pedepsei închisorii, respectiv, la cazul special al pedepsei închisorii, privarea de libertate nu si la cazul special al pedepsei închisorii, suspendarea condiționata a executării acesteia.
Cum legiuitorul s-a referit limitativ si exclusiv numai la una din formele de individualizare a pedepsei închisorii si nu s-a referit în general, la pedeapsa cu închisoarea, rezulta ca legiuitorul a particularizat, ca a precizat în mod special numai o anumita forma a pedepsei închisorii, ca netăgăduit a desprins din general, particularul, adică din pedeapsa închisorii – ca pedeapsa prevăzuta de codul penal a reținut doar o forma de existenta a acesteia, aceea referitoare la pedeapsa privativa de libertate.
Rezultă așadar, că legiuitorul nu a intenționat să dispună încetarea mandatului de primar în cazul în care acesta a fost condamnat definitiv la pedeapsa închisorii cu suspendarea condiționată și că textul legal invocat nu se aplică în cazul primarului condamnat la pedeapsa închisorii cu suspendarea executării acesteia, motiv pentru care solicită admiterea recursului, modificarea hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii si anularea Ordinului nr. 118/24.02.2010.
Intimatul pârât legal citat a depus la dosar întâmpinare, invocând pe cale de excepție inadmisibilitatea recursului declarat de intimatul reclamant, întrucât dispozițiile art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, prevăd că hotărârea primei instanței este definitivă și irevocabilă.
în acest sens invocă Decizia Curții Constituționale nr. 239/02.03.2008, din care rezultă că, legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalități de exercitare a drepturilor procesuale, fără ca prin aceasta să fie îngrădit accesul liber șa justiție. Or, excluderea căilor de atac în cazul examinat a fost impusă de necesitatea soluționării prompte a unei situații foarte importante pentru orice comunitate dintr-un stat democratic, cea a încetării înainte de termen a mandatului de primar. mai mult decât atât, accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate căile de atac.
Modalitatea de contestare în justiție a Ordinului Prefectului nr. 118/2010 de constatare a încetării de drept a mandatului de primar reprezintă o procedură specifică de contestare și soluționare a unui astfel de litigiu, natura cauzelor suspuse controlului judecătoresc impunând o rezolvare promptă și definitivă pentru trecerea la etapa următoare, cea a declanșării procedurii pentru organizarea și desfășurarea alegerilor locale.
Apreciază intimatul că, dispozițiile art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, conțin norme de procedură specială, derogatorii de la dreptul comun, adoptate de legiuitor în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituție și care nu îngrădesc exercitarea dreptului la folosirea căilor de atac legale și nu contravin principiului accesului liber la justiție.
Pe fond, solicită respingerea recursului declarat de reclamant ca neîntemeiat și menținerea hotărârii pronunțată de instanța de fond ca fiind legală și temeinică.
Solicită să se observe că, Ordinul nr. 118/2010 emis de pârât, și prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de primat al reclamantului a avut în vedere referatul secretarului comunei H. întocmit conform art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali.
Dispozițiile Legii nr. 393/2004 se referă la condamnarea la o pedeapsă privativă de liberate și nu fac distincție asupra executării acestei pedepse sau a suspendării acesteia. Condiția esențială este ce a condamnării la o pedeapsă privativă de libertate fără a interes modalitatea de executare, pentru că relevantă este aplicarea pedepsei care atrage încetarea mandatului de ales local, și nu forma în care se execută pedeapsa.
Analizând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 137 alin. (1) C.proc.civ. excepția inadmisibilității recursului, Curtea constată următoarele:
Prin Ordinul nr. 118/24.02.2010 emis de Prefectul județului Tulcea s-a constatat încetat de drept mandatul de primar al comunei H., județ Tulcea, avându-se în vedere referatul secretarului comunei întocmit conform art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali.
Ordinul Prefectului privind încetarea calității de primar a reclamantului a fost emis în conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și art. 69 alin. (2) teza I din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, potrivit cărora calitatea de primar încetează de drept în cazul condamnării prin hotărâre judecătorească la o pedeapsă privativă de libertate.
în conformitate cu dispozițiile art. 15 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali:
(2) Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;
d) *** Abrogată
e) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;
f) punerea sub interdicție judecătorească;
g) pierderea drepturilor electorale;
g1) pierderea, prin demisie, a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă a fost ales;
h) deces.
în conformitate cu dispozițiile art. 69 alin. (2)-(5) din Legea nr. 215/2001:
(2) Mandatul primarului încetează de drept în condițiile legii statutului aleșilor locali, precum și în următoarele situații:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
(3) în cazurile prevăzute la alin. (2), prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului.
(4) Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.
(5) Instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile. în acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.
Dispozițiile art. 16 din Legea nr. 393/2004 stabilesc că:
(1)în toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului.
(2)Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul comunei sau al orașului, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.
Procedura emiterii actului, prin care se constată intervenită cauza care determină încetare de drept, ope legis, a mandatului de primar este aceeași atât în situațiile prevăzute de art. 69 alin. (2)-(5) din Legea nr. 215/2001 cât și în situațiile prevăzute de art. 15 din Legea nr. 393/2004. în atare situație și procedura contestării în instanță, precum și căile de atac reglementate de legiuitor sunt aceleași.
Prevederile art. 21 alin. (1) și (2) din Constituția României, permit oricărei persoane accesul la justiție pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime și interzic îngrădirea prin lege a exercitării acestui drept. Totodată, normele constituționale ale art. 129 garantează dreptul la folosirea căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești, drept exercitat însă în formele și modalitățile prevăzute de lege.
Așadar, potrivit art. 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanța de contencios administrativ, contestația adusă spre soluționare în fața instanței de judecată constituind însăși modalitatea specifică și concretă prevăzută de legiuitor pentru a ataca în justiție actul administrativ vătămător – în speță, ordinul prefectului. Totodată, este de remarcat că pe parcursul soluționării contestației de către instanța de contencios administrativ ambele părți din litigiu – atât primarul, cât și prefectul – își pot exercita neîngrădit drepturile și garanțiile procesuale specifice procesului echitabil într-un stat democratic, astfel că nu se poate susține încălcarea accesului liber la justiție sub toate aspectele sale.
Controlul judecătoresc reprezintă dreptul și obligația pe care le au instanțele judecătorești de a verifica, în cazurile, în condițiile și cu procedura stabilite de lege, legalitatea ori temeinicia, sau numai legalitatea unor acte care emană de la organe ce nu fac parte din sistemul judiciar. Atât timp cât, sub imperiul garanției constituționale, legea prevede o modalitate concretă și efectivă de acces la instanță a părții interesate, nu sunt încălcate prevederile art. 21 alin. (1) din Constituție.
în acest sens s-a pronunțat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 239/04.03.2008 care a concluzionat că modalitatea de contestare în justiție a ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar, procedura specifică de contestare și de soluționare a acestor litigii este în mod firesc caracterizată prin celeritate, natura cauzelor supuse controlului judecătoresc impunând o rezolvare promptă și definitivă pentru trecerea la etapa următoare, cea a declanșării procedurii pentru organizarea și desfășurarea alegerilor locale.
Aceasta este rațiunea pentru care termenele ce caracterizează această procedură specială sunt mai scurte decât cele întâlnite în procedura de drept comun și tot din aceleași considerente este admisă excepția de la obligația parcurgerii procedurii prealabile, specifică, de altfel, contenciosului administrativ.
Concluzionând, Curtea reține că față de dispozițiile art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2004, excepția invocată de intimat este fondată, astfel că urmează a fi admisă și, pe cale de consecință, în conformitate cu art. 312 C.proc.civ. recursul va fi respins ca fiind inadmisibil.
