Potrivit art. 5 din Legea nr. 29/1990, procedura administrativă a recursului graţios este obligatoriu a fi îndeplinită mai înainte de introducerea acţiunii în administrativ. In caz contrar, acţiunea urmează a fi respinsă ca inadmisibilă.
(Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 504 din 4 noiembrie 2002)
CURTEA,
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, la data de 12.04.2002 cu nr. 709/2002 (la Secţia de contencios administrativ) reclamantul M. M. L. a chemat în judecată pe pârâţii Primăria municipiului Oradea şi Primarul municipiului Oradea, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să fie obligată Primăria municipiului Oradea să îi răspundă în termenul legal la cererea expediată în data de
11.03.2002, în vederea obţinerii unui teren în conformitate cu Legea nr. 42/1990 şi Legea nr. 18/ 1991, să depună toate actele avute în vedere la elaborarea răspunsului şi să îl pună în posesia terenului solicitat.
La data de 7.05.2002, pârâta Primăria municipiului Oradea a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, prevăzute de art. 5 din Legea nr. 29/1990, solicitând respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
De asemenea, pârâta a depus la dosar copia cererii reclamantului înregistrată cu nr. 97727/ 11.03.2002, precum şi răspunsi ‘ formulat în termenul prevăzut de art. 1 din Legea nr. 29/1990 – adresa nr. 97727/4.04.2002.
Prin sentinţa civilă nr. 489/8.05.2002, Curtea de Apel Bucureşti a declinat competenţa judecării cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti – Secţia a V-a civilă şi de contencios administrativ unde s-a format dosarul nr. 846/CA/2002.
Analizând excepţia invocată de către pârâtă în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi cu textele legale aplicabile în cauză, Tribunalul reţine că, potrivit art. 5 din Legea nr. 29/1990, înainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2, autorităţii emitente, care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta.
în cazul în care cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza tribunalul în termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei.
Prin sentinţa civilă nr. 580/F/27.06.2002 pronunţată de Tribunalul Bucureşti – Secţia a V-a civilă şi de contencios administrativ s-a admis excepţia invocată de pârâtă şi s-a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamant.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a apreciat că reclamantul s-a adresat instanţei de judecată fără a urma procedura prealabilă administrativă prevăzută de art. 5 din Legea nr. 29/
1990.
împotriva acestei sentinţe a declarat recurs în termen reclamantul.
Recursul a fost înregistrat sub nr. 1660/2002 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – Secţia contencios administrativ.
Ca motive de recurs recurentul arată că instanţa de fond în mod greşit nu s-a pronunţat pe fondul cauzei deşi el nu a primit răspunsul în termen de 33 zile de la data cererii sale prin care solicită atribuirea
unui teren în baza Legii nr. 42/1990 şi Legii nr. 18/
1991.
în recurs nu s-au administrat probe noi.
Analizând recursul declarat, Curtea îl va aprecia ca nefondat pentru următoarele considerente.
Instanţa de fond a apreciat în mod corect că în cauză reclamantul nu a probat îndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 5 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 29/1990, ca o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ.
Aceasta deoarece reclamantul a primit răspunsul de la pârâta Primăria municipiului Oradea, nr. 97.727/ 04.2002 – fila nr. 8 din dosarul de fond şi nu a urmat procedura administrativă prealabilă de contestare a răspunsului autorităţii pe care l-a apreciat ca răspuns nejustificat de soluţionare a unei cereri privind un drept recunoscut de lege.
Având în vedere că reclamantul s-a adresat direct instanţei fără a urma procedura administrativă prealabilă, în mod legal prin sentinţa recurată i s-a respins acţiunea ca inadmisibilă.
Faţă de cele expuse mai sus, Curtea, în baza art. 312 (1) C. pr. civ. va respinge recursul ca nefondat.
NOTĂ
Speţa pune în discuţie problema extrem de discutată şi discutabilă a necesităţii procedurii administrative prealabile în cazul refuzului nejustificat de a satisface o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Dacă în cazul atacării unui act administrativ ilegal recursul graţios îşi poate găsi suficiente justificări, în situaţia refuzului nejustificat obligativitatea acestuia a fost catalogată de doctrină ca fiind o soluţie excesiv de formalistă, chiar absurdă, întrucât nu este firesc ca reclamantul să fie supus din nou aceleiaşi atitudini pasive şi abuzive, procedura administrativă prealabilă fiind o sursă de timp pierdut; soluţia legiuitorului de a nu face distincţie de tratament între regimul juridic al actului şi cel al refuzului este, aşadar, criticabilă.
întrebarea la care ne propunem noi să răspundem pornind de la această speţă ar fi însă în ce măsură reclamantul îşi poate reitera cererea iniţială urmând ca, în urma acestei reiterări să îndeplinească procedura recursului graţios astfel încât o altă acţiune în contencios administrativ îndreptată împotriva refuzului nejustificat al autorităţii în cauză să devină admisibilă.
Mai întâi vom remarca faptul că, în cea de-a doua acţiune în contencios administrativ reclamantului nu i se poate ridica excepţia autorităţii lucrului judecat, întrucât nu este îndeplinită una dintre condiţiile acesteia, aceea că instanţa să fi intrat în dezbaterea fondului cauzei.
Cu privire la posibilitatea reiterării cererii, doctrina majoritară se pronunţă în sensul inadmisibilităţii acestei reiterări, în principiu pe considerentul că, dacă am admite soluţia contrară, termenele prevăzute de art. 5 al Legii nr. 29/1990 ar fi superflue, reiterarea fiind tocmai modalitatea de eludare a acestora.
în ce ne priveşte, vom arăta că, cel puţin în cazul tăcerii administraţiei – deşi nu vedem ce ne-ar putea împiedica să extindem raţionamentul şi la situaţia refuzului nejustificat de a satisface o cerere – reiterarea cererii trebuie să fie admisibilă. Şi vom pleca în argumentarea acestei afirmaţii, de la unele susţineri ale jurisprudenţei şi doctrinei noastre interbelice. Astfel, într-o soluţie de speţă, înalta Curte de Casaţie a statuat că „în cazul când autoritatea nu răspunde la cererea adresată privitoare la un drept, şi particularul nu atacă, în termen, refuzul autorităţii de a răspunde la acea cerere, el nu pierde dreptul de a mai face o nouă cerere autorităţii cu acelaşi obiect (s. a, Ov. P.), ci pierde numai dreptul de a pretinde pe cale judecătorească rezolvarea acelei cereri, pe care nu a atacat-o cu acţiune în termen. Astfel că dreptul său subzistă în întregime (s. a, Ov. P.), şi poate adresa o nouă cerere autorităţii de a-i rezolva cererea, bineînţeles numai dacă legea organică după care se pretinde dreptul, nu prevede un termen anumit pentru introducerea cererii la autoritate, sau pentru rezolvarea ei, în care caz, o nouă cerere nu mai poate reitera un termen o dată pierdut. Tăcerea administraţiei timp de 30 de zile constituie o decizie implicită de respingere”. Situaţia de fapt a fost însă, la vremea respectivă, mult mai tulbure decât este prezentată aici. Astfel, la început, sub imperiu! legilor din 1905 şi 1912, ba chiar, pentru un foarte scurt timp, şi sub imperiul Legii pentru contenciosul administrativ din 1925, Curtea de Casaţie a fost deosebit de ostilă intereselor particularilor care au introdus cereri la autorităţile publice căci, aşa cum remarcă şi prof. C. Hamangiu, „acţiunile în contra refuzului administrativ referitor la o cerere reiterată au fost considerate de înalta Curte de Casaţie, ca acţiuni tardive”. Astfel, „din moment ce un prim recurs contra refuzului de autorizare de construcţie a fost respins ca tardiv de Curtea de Casaţiune, cererea de autorizare a fost definitiv rezolvată
şi partea nu mai poate reînvia sau prelungi termenul de recurs prin reiterarea aceleiaşi cereri la primărie, aşa cum un al doilea recurs este inadmisibil”. De asemenea, „termenul de recurs contra refuzului de a rezolva o cerere, o dată expirat, nu mai poate reînvia, prin repetarea aceleiaşi cereri, fie chiar sub forma unei somaţiuni. Contrariu, ar însemna să se eludeze oricând dispoziţiunea art. 39 din Legea Curţii de Casaţie, prelungindu-se la nesfârşit un termen legalmente sfârşit.” Aceeaşi soluţie este prezentă şi în alte două decizii de speţă.
Doctrina, sesizând absurdul situaţiei şi pericolul creat de acesta, a ripostat violent: „dar, cum s-ar putea concepe că, prin faptul că eu n-am făcut recurs în termenul de 30 de zile, s-a născut pentru administraţiune un drept la ilegalitate? Starea de legalitate trebuie să domine, aceasta e însăşi raţiunea de a fi a Statului şi nu se poate înţelege cum de aici încolo administraţiunea poate să nu mai dea nici un răspuns la toate cererile ce ar face în această privinţă”, arată Paul Negulescu. Acelaşi punct de vedere autorul îl dezvoltă în Tratatul său: „faptul de a nu fi făcut recursul în termen, nu constituie pentru particular o decădere de a mai face o altă cerere; el a pierdut numai dreptul de a face recurs faţă de prima cerere (s.n., Ov. P.), pe care a omis să o atace cu un recurs în termen. în adevăr, articolul 39 (este vorba încă de Legea Curţii de Casaţie din 1912 – s.n., Ov. P.), stabileşte termenul înăuntrul căruia urmează să se facă recurs; nu stabileşte că, dacă nu se stabileşte termenul înăuntrul căruia urmează să se facă recurs; nu stabileşte că, dacă nu se face recurs, situaţiunea juridică va rămâne definitiv aceeaşi. Nefăcând recurs, nu însemnează că particularul recunoaşte în mod definitiv că autoritatea administrativă are drept să se poarte în mod abuziv cu dânsul.” Profesorului Negulescu i se alătură şi prof. C. G. Rarincescu, care duce şi mai departe raţionamentul, arătând că „nu se poate concepe ca în acest mod să se prescrie un drept al particularului, atunci când după dreptul comun, termenul lor de prescripţiune este altul, ori poate că e vorba de drepturi imprescriptibile, cum sunt drepturile ataşate de persoana individului, dreptul de locomoţiune, atunci când se cere un paşaport, de a face comerţ, atunci când se cere o autorizaţiune etc., ceea ce ar fi absurd. în acest caz, expirarea termenului în materie de perimare a acţiunilor, care are drept efect de a face ca acţiunea să fie perimată, fondul dreptului rămânând însă neatins, iar particularul putând intenta o nouă acţiune, dacă între timp dreptul său nu s-a prescris potrivit dreptului comun”, în continuarea raţionamentului său, prof. Rarincescu recurge la un exemplu simplu, care se poate rezuma într-o singură frază: nu este deloc firesc ca, dacă un particular solicită autorităţilor un paşaport la care are dreptul în mod legal, iar acestea nu îi răspund timp de 60 de zile, particularul respectiv să piardă dreptul, definitiv, la a avea paşaport.
Se spune că lucrurile geniale sunt simple. Şi ne întrebăm unde am putea găsi mai multă simplitate decât în exemplul de mai sus.
Şi ne mai întrebăm ce mai pot susţine acei autori – printre care, din păcate, ne-am numărat cândva – în sens contrar.
