Excepţie de nelegalitate a Ordinului nr. 91/1991 al M.L.P.A.T.
Legea nr. 24/2000, art. 10(1)
Elaborarea şi adoptarea unei hotărâri a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, prin care s-a aprobat un Plan Urbanistic Zonal, în temeiul unor acte normative ce nu îndeplinesc cerinţele prevăzute de art. 10 din Legea nr. 24/2000, care impun publicarea în Monitorul Oficial al României, fac imposibilă cenzurarea legalităţii respectivei hotărâri, astfel încât se impune anularea acesteia.
C.A. Bucureşti, s. a VII l-a cont. adm. şi fisc., decizia nr. 2003 din 15 octombrie 2009, ne publicată
Prin cererea înregistrată la data de 5 august 2004 pe rolul Tribunalului Bucureşti, Secţia a VlII-a civilă, conflicte de muncă şi asigurări sociale, şi precizată la termenul din 15 noiembrie 2004, respectiv la 11 aprilie 2005, reclamanta U.D.T.C. a chemat în judecată pârâţii Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Primăria Municipiului Bucureşti, solicitând instanţei anularea hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 76 din 27 aprilie 2004.
In motivarea cererii, reclamanta a arătat că hotărârea este nelegală pentru următoarele considerente: a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 215/2001, în special ale art. 46, nefiind respectate condiţiile referitoare la majoritatea cerută pentru adoptarea unei hotărâri de aprobare a unui Plan Urbanistic Zonal, a Legii nr. 350/2001 referitor la avizarea şi aprobarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi urbanism şi a Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizio-nală în administraţia publică. S-a mai susţinut nelegalitatea hotărârii întrucât aceasta a adoptat un Plan Urbanistic Zonal înainte ca în domeniul teritorial de aplicare să fi fost declarată (ori cel puţin cercetată) utilitatea publică, potrivit Legii nr. 33/1994.
Documentaţia de urbanism – Planul Urbanistic Zonal „Complex multifuncţional Calea H., Str. (…), în cadrul Nodului J. Gara de Nord,
Sector 1” – a fost elaborată pe baza unei proceduri adoptate printr-un ordin nelegal: Ordinul nr. 91/1991 din 25 octombrie 1991 al Ministerului Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului (M.L.P.A.T.), pentru aprobarea formularelor, a procedurii de autorizare a conţinutului documentaţiilor prevăzute de Legea nr. 50/1991, publicat în Monitorul Oficial Partea I nr. 228 din (…), întrucât formularele, proccdura de autorizare şi conţinutul documentaţiilor nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, actul respectiv, Ordinul nr. 91/1991 al M.L.P.A.T., modificat prin Ordinul nr. 176/2000 al M.L.P.A.T., fiind nelegal, iar anexa conţinând respectiva documentaţie inexistentă.
Se arată totodată că planul de urbanism a fost adoptat în absenţa avizului Comisiei tehnice de circulaţie din cadrul Primăriei Municipiului Bucureşti; chiar dacă ar fi avut această valoare la data emiterii, el este, în primul rând, nelegal, deoarece a fost emis înainte să fi fost definitivate studiile referitoare la circulaţia în zona studiată. Acordul de principiu a fost emis în februarie 2001. Respectivul înscris este, în egală măsură, caduc, întrucât are în vedere o situaţie diferită faţă de cea proiectată iniţial: s-a renunţat la funcţiunea propusă în mod inter-modal, în principal în temeiul avizului nr. 1 al N. şi N.
Un alt motiv al nelegalităţii hotărârii îl constituie nerespectarea condiţiilor impuse prin avize, nefiind analizate soluţii pentru căi de comunicaţie alternative şi nefiind declasate imobilele monument care ar urma să fie afectate de punerea în a PUZ.
Pe de altă parte, reclamanta a susţinut netemeinicia hotărârii, invocând aspectul că nesocotirea flagrantă a valorilor istorice este menită să distrugă ţesutul V. tradiţional, fiind în contradicţie cu chiar studiile invocate drept temei „N. Transport”, care nu prevăd lărgirea străzii (…), ci doar a D.H. şi a străzii E. T. propunea nodul intermodal pe terenul cuprins între Calea H. şi strada (…), renunţându-se la această funcţiune. T. de circulaţie este mai degrabă superficial, reluând aproape fidel conţinutul memoriului de prezentare, fară aportul esenţial-mente necesar unui asemenea studiu. T. de circulaţie sunt punctuale şi nu fac corelarea cu influenţa pasajului E. Se ignoră dezvoltarea zonei, în absenţa vreunei contribuţii a administraţiei locale. Cu toate că este menţionată corelarea cu strategia de dezvoltare urbanistică a capitalei, PUZ aprobat prin Hotărârea nr. 76/2004 a Consiliului General al Municipiului Bucureşti are, mai degrabă, o abordare punctuală (părând să răspundă, înainte de toate, unor interese private carc urmăresc deblocarea/pregătirea procesului investiţional în zonă), nu face o corelare cu
zonele adiacente şi nu demonstrează o armonizare cu dezvoltarea generală a D.
Pârâtul Primarul Municipiului Bucureşti a invocat în şedinţa publică din 12 septembrie 2005 excepţia lipsei calităţii procesuale pasive. Analizând această excepţie, Tribunalul a constatat că actul administrativ atacat a fost emis de către Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Chiar dacă în acest cadru procesual sunt analizate şi documentaţiile urbanistice, avizele şi acordurile ce stau la baza hotărârii, Tribunalul a constatat că aceste operaţiuni administrative sunt analizate în emiterea actului administrativ, făcând corp comun cu acesta. Având în vedere aceste considerente, Tribunalul a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Primăriei Municipiului Bucureşti şi a respins acţiunea în consecinţă.
Prin sentinţa civilă nr. 4060 a Tribunalului Bucureşti, Secţia a VlII-a civilă, conflicte de muncă şi asigurări sociale, acţiunea a fost respinsă ca neîntemeiată, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi ca fiind formulată împotriva unei persoane fară calitate procesuală pasivă, în contradictoriu cu Primarul General al Municipiului Bucureşti.
In esenţă, prima instanţă a reţinut caracterul general al criticilor reclamantei, nefiind indicat în mod concret care anume imobile-monu-
ment nu au fost declarate. In ce priveşte acordul de mediu nr. 313 din 7 octombrie 2002, Tribunalul a constatat că acesta respectă dispoziţiile art. 1-7 din Legea nr. 137/1995, modificată de O.U.G. nr. 91/2002. Restul criticilor constituie aprecieri cu caracter general ale reclamantei şi nu se bazează pe aspecte concrete, care să poată fi dovedite.
împotriva sentinţei, reclamanta a formulat recurs în termen legal, criticând-o pentru următoarele: considerând că motivele de nelegalitate şi netemeinicie invocate sunt simple critici cu caracter general, prima instanţă nu a dat dovadă de rol activ, nesocotind principiul înscris în art. 129 alin. (5) C. proc. civ.; niciuna dintre încheierile pronunţate de prima instanţă nu cuprinde menţiunea „pronunţată în şedinţă publică”, împrejurare ce atrage nulitatea hotărârii respective; instanţa de fond a aplicat greşit legea, întrucât Ordinul nr. 91/1991 al M.L.P.A.T., modificat prin Ordinul nr. 176/2000, este inexistent, acesta nefiind publicat în Monitorul Oficial, conform art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă; este greşită interpretarea potrivit căreia poate fi aprobat, în absenţa unei declaraţii de utilitate publică, un PUZ ce aprobă un regulament de urbanism a cărui aplicare implică exproprieri pentru cauză de utilitate publică.
La termenul din data de 19 noiembrie 2006, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor Ordinului nr. 91/1991, modificat prin Ordinul nr. 176/2000, iar prin încheierea pronunţată în 16 noiembrie 2006, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VlII-a administrativ şi fiscal, a dispus în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea judecăţii recursului declarat de reclamanta-recurentă împotriva sentinţei civile nr. 4060/2005 a Tribunalului Bucureşti, Secţia a VlII-a civilă, conflicte de muncă şi asigurări sociale şi sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VlII-a contencios administrativ şi fiscal, pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 91/1991 al M.L.P.A.T., modificat prin Ordinul nr. 176/2000.
In motivarea excepţiei de nelegalitate s-a arătat că Ordinul nr. 91/1991, modificat prin Ordinul nr. 176/2000, este nelegal, întrucât nu îndeplineşte cerinţele art. 10 din Legea nr. 24/2000, nefiind publicat în integralitatea sa în Monitorul Oficial, neputându-se astfel verifica legalitatea procedurii prin care este elaborat şi aprobat un plan de urbanism. Susţine autoarea excepţiei că modificarea adusă prin Ordinul nr. 176/2000 perpetuează nelegalitatea ordinului, întrucât „Hotărârea privind Metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al Planului Urbanistic Zonal”, deşi are caracter normativ, nu este publicată în Monitorul Oficial, ca şi dispoziţia expresă că această reglementare va fi publicată într-o formă neprevăzută de lege.
La termenul din 19 iunie 2007 reclamanta a precizat excepţia de nelegalitate, arătând că Ordinul nr. 91/1991 al M.L.P.A.T., modificat prin Ordinul nr. 176/2000, este emis cu depăşirea competenţelor legale ale pârâtului şi cu încălcarea dispoziţiilor art. 40 alin. (2) şi (6) din Legea nr. 50/1991, având în vedere faptul că aceste texte de lege fac trimitere la autorizaţii de construire, iar nu la documentaţiile de urbanism. Susţine reclamanta că, în raport de dispoziţiile art. 5 lit. h) din H.G. nr. 522 din 1991, Ministerul Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului nu are competenţa de a emite sau adopta acte normative în privinţa documentaţiei de urbanism, ci doar de a elabora asemenea normative.
Prin sentinţa civilă nr. 1839/2007 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată. Instanţa a reţinut că cele două ordine au fost publicate în Monitorul Oficial nr. 228 din 14 noiembrie 1991 şi nr. 399 din 25 august 2000 şi că Ministerul Lucrărilor Publice şi Ame
najării Teritoriului nu şi-a depăşit competenţa prin adoptarea ordinelor faţă de dispoziţiile legale în vigoare la data adoptării lor.
împotriva acestei sentinţe a declarat recurs în termen reclamanta. Motivarea recursului a fost efectuată în termen legal faţă de dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, declaratc neconstituţionale prin Decizia nr. 647/2006 a .
In motivarea recursului s-a arătat, în esenţă că: instanţa a apreciat şi a aplicat greşit legea, respectiv art. 40 din Legea nr. 50/1991 în ce priveşte publicarea Ordinului nr. 91/1991, publicare ce nu trebuia raportată la dispoziţiile Legii nr. 24/2000; actul trebuia publicat în totalitate, nu parţial; s-a restrâns categoria destinatarilor legii doar la aceia care ar trebui să o aplice; documentaţia de urbanism nu se subordonează procedurii de autorizare a construcţiilor; noţiunile de „elaborare” şi „adoptare” sunt folosite eronat de instanţă.
Prin decizia nr. 4672/2007 a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul, a casat sentinţa nr. 1839 din 26 iunie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VlII-a contencios administrativ şi fiscal şi a constatat nelegalitatea în parţială a Ordinului nr. 91/1991 al M.L.P.A.T. privind următoarele prevederi: „formularele, procedura de autorizare şi conţinutul documentaţiilor au fost transmise prefecturilor şi Primăriei Municipiului Bucureşti şi urmează a fi publicate într-o broşură ce va fi difuzată prefecturilor şi primăriilor, în vederea punerii lor la dispoziţia celor interesaţi contra cost”. A fost constatată nelegalitatea art. 3 din Ordinul nr. 176/2000 al M.L.P.A.T.
Instanţa supremă a reţinut că actele normative menţionate sunt nelegale în parte, întrucât textele precizate nu au prevăzut publicarea normelor respective în Monitorul Oficial al României şi astfel, acele norme sunt inexistente. Pentru a intra în vigoare şi textele în discuţie, ordinele contestate trebuiau publicate în Monitorul Oficial al României în totalitate, inclusiv anexele, singura modalitate de intrare în vigoare a dispoziţiilor normative fiind publicarea lor în Monitorul Oficial al României, conform dispoziţiilor art. 57 din României din anul 1965, în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 91/1991 şi dispoziţiilor art. 78 din Constituţia României din 21 noiembrie 1991, în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 176/2000.
Examinând sentinţa atacată nr. 4060/2005 a Tribunalului Bucureşti, Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin prisma motivelor invocate ce se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., Curtea a reţinut următoarele:
Prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 76 din 27 aprilie 2004 a fost adoptat Planul Urbanistic Zonal „Complex multifuncţional Calea H. – Str. (…), în cadrul modului intermodal Gara de Nord, Sector 1”. Hotărârea atacată a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 453/2001 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991, privind autorizarea lucrărilor de construcţii, ale Ordinului M.L.P.A.T. nr. 1107 din 1 august 2001, ale Ordinului M.L.P.A.T. nr. 91/1991 şi ale H.G. nr. 525/1996 de aprobare a Regulamentului General de Urbanism. Potrivit expunerii de motive privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal, Ordinul nr. 91/1991 al M.L.P.A.T. privind formularele, procedura de autorizare a construcţiilor şi conţinutul documentaţiilor prevăzute la art. 2 alin. (2) şi art. 6 alin. (1) din Legea nr. 453/2001 pentru completarea Legii nr. 50/1991 stipulează obligaţia administraţiei publice locale de a elibera certificate de urbanism şi autorizaţii de construire pe baza documentaţiilor de urbanism şi amenajare a teritoriului aprobate pentru terenuri amplasate în localităţi, pe baza planurilor urbanistice (PUZ, PUD) aprobate.
In consecinţă, critica referitoare la elaborarea documentaţiei de urbanism pe baza unei proceduri adoptate printr-un ordin nelegal, respectiv Ordinul M.L.P.A.T. nr. 91/1991, modificat prin Ordinul nr. 176/2000, este întemeiată, nelegalitatea dispoziţiilor respectivelor ordine fiind constatată prin invocarea excepţiei de nelegalitate în
prezenta cauză, excepţie admisă prin decizia înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 4672/2007.
Elaborarea şi adoptarea unei hotărâri în temeiul unor acte normative ce nu îndeplinesc cerinţa prevăzută de art. 10 din Legea nr. 24/2000, ce dispune publicarea în Monitorul Oficial al României, face imposibilă cenzurarea legalităţii respectivei hotărâri. In raport de caracterul întemeiat al acestui motiv de recurs, este inutilă analizarea celorlalte motive invocate de reclamanţii-recurenţi.
Nu se poate reţine că prezenta cauză a rămas fără obiect, aşa cum susţine reprezentantul intimatului Consiliul General al Municipiului Bucureşti, justificat de faptul că PUZ adoptat prin hotărârea atacată nu mai este valabil din data de 27 aprilie 2009, întrucât legalitatea acestuia a fost analizată în raport de actele normative în vigoare la data
emiterii lui. împrejurarea că acesta şi-a încetat valabilitatea la 27 aprilie 2009 nu conduce la rămânerea fără obiect a cauzei, atâta timp cât criticile de nelegalitate invocate sunt întemeiate.
In consecinţă, s-a respins excepţia rămânerii fară obiect a cauzei, s-a admis recursul şi în temeiul art. 312 alin. (2) C. proc. civ., sentinţa a fost modificată în sensul admiterii acţiunii şi anulării hotărârii Consiliul General al Municipiului Bucureşti nr. 76/2004.
