Limitele controlului jurisdicţional exercitat de instanţa de administrativ
Atât art. 36 din Legea nr. 215/2001, cât şi dispoziţiile speciale cuprinse în O.G. nr. 63/2002 dau în competenţa consiliilor locale atribuirea numelor anumitor persoane unor străzi, parcuri, pieţe şi a altor asemenea locuri publice, această atribuţie fiind exercitată în sfera celor prevăzute de art. 36 alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001 privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului. Din dispoziţiile menţionate rezultă în mod clar că prerogativa atribuirii de denumiri de străzi aparţine în mod exclusiv consiliului local şi, prin urmare, calitatea procesuală pasivă în acţiunea în contencios administrativ, prin care reclamantul urmăreşte atribuirea numelui său unei străzi, aparţine consiliului local, ca organ deliberativ prin care se realizează, potrivit art. 23 din Legea nr. 215/2001, autonomia locală în unitatea administrativ-teritorială, învestit de lege cu atribuţia prin intermediul căreia reclamantul şi-ar putea valorifica dreptul pretins a-i fi fost vătămat.
Legiuitorul a învestit organul administrativ cu o putere de apreciere în privinţa atribuirii denumirii unei străzi, singura problemă care se impune a fi verificată fiind aceea a modului de exercitare de către organul administrativ a acestui drept de apreciere, respectiv dacă a fost exercitat în marja legală de apreciere sau dacă a fost exercitat cu exces de putere, în sensul definit prin art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004.
Dreptul şi interesul reclamantului este pus în balanţă cu interesul colectivităţii locale cu privire la denumirea străzilor din unitatea administrativ-teritorială ai cărei locuitori reprezintă colectivitatea locală. În situaţia dată, având în vedere faptul că denumirea unor străzi îşi pune amprenta asupra individualităţii colectivităţii locale, ţinând seama şi de incidenţa principiului majorităţii [art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001] ca urmare firească a eligibilităţii mandatelor de consilieri locali, această instanţă apreciază că o hotărâre în sensul solicitat de recurentul-reclamant ar reprezenta o substituire totală a acesteia în atribuţia consiliului local al municipiului Piatra Neamţ, ceea ce ar semnifica o încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat.
Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 4755 din 19 decembrie 2013
Asupra recursului în materia contenciosului administrativ de faţă constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Neamţ sub nr. 5156/103/24.10.2012, reclamantul H.O. a chemat în judecată pe pârâţii Primăria municipiului Piatra Neamţ, prin primar şi consiliul local al municipiului Piatra Neamţ pentru refuzul de atribuire a denumirii „Dr. O.H.” unei străzi din municipiul Piatra Neamţ; recunoaşterea acestui drept al său de atribuire a denumirii „Dr. O.H.” unei străzi din municipiul Piatra Neamţ, potrivit deciziei nr. 1051/16.07.2009 privind acordarea calităţii de Luptător în Rezistenţa Anticomunistă; obligarea celor doi pârâţi, în solidar, la plata de despăgubiri, în cuantum de 5.000 lei/zi întârziere până la punerea în a dreptului de atribuire a denumirii „Dr. O.H.” unei străzi din municipiul Piatra Neamţ, conform art. 7 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 214/1999 şi obligarea, în solidar, a pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată. Prin întâmpinare, Municipiul Piatra Neamţ, prin primar, a invocat lipsa calităţii sale procesuale pasive, deoarece nu este îndreptăţit a atribui denumiri de străzi. Pârâtul Consiliul local al municipiului Piatra Neamţ a depus întâmpinare, prin care a solicitat solicită respingerea acţiunii; totodată a invocat excepţiile lipsei de obiect şi a prematurităţii. Reclamantul a depus precizări, în sensul că înţelege să se judece cu pârâtul Municipiul Piatra Neamţ, prin primar, şi nu cu primăria municipiului Piatra Neamţ. La termenul de judecată din 15.03.2013, urmare a precizărilor formulate de reclamant, a fost introdus în cauză pârâtul municipiul Piatra Neamţ, prin primar, fiind scoasă din cauză pârâta primăria municipiului Piatra Neamţ.
Prin sentinţa civilă nr. 121/2013 Tribunalul Neamţ a hotărât următoarele: a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a municipiului Piatra Neamţ, prin primar, şi a respins acţiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu acest pârât pentru lipsa calităţii procesuale pasive; a respins excepţia lipsei de obiect invocată de pârâtul consiliul local al municipiului Piatra Neamţ; a admis excepţia prematurităţii capătului de cerere privind obligarea pârâţilor la plata de despăgubiri invocată de pârâtul consiliul local al municipiului Piatra Neamţ; a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere privind obligarea pârâţilor la plata de despăgubiri; a respins ca nefondată, acţiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâtul consiliul local al municipiului Piatra Neamţ.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut următoarele:
Pentru determinarea ordinii în care instanţa se pronunţă asupra excepţiilor procesuale invocate concomitent, de pârâţi, respectiv excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a municipiului Piatra Neamţ, prin primar, excepţia lipsei de obiect şi excepţia prematurităţii capătului de cerere privind obligarea pârâţilor la plata de despăgubiri, se va avea în vedere, pe de o parte, criteriul impus de legiuitor în art. 137 alin. (1) C.proc.civ., iar pe de altă parte, caracterul şi efectele pe care le produc acestea în cadrul procesului civil. Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a municipiului Piatra Neamţ este fondată. Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între pârât şi persoana obligată în raportul juridic dedus judecăţii sau persoana faţă de care se urmăreşte să se stabilească un drept. Astfel, în materie de contencios administrativ, este recunoscută de lege calitate procesuală oricărei autorităţi publice emitente a unui act administrativ unilateral. Sunt de reţinut dispoziţiile art. 36 alin. (5) lit. d) şi art. 45 din Legea nr. 215/2001, dispoziţii prin care consiliului local i se recunoaşte capacitatea administrativă de a adopta hotărâri. În consecinţă, consiliul local are şi calitatea de a sta în justiţie în cauzele al căror obiect se referă la actele pe care le adoptă. Cu privire la excepţia prematurităţii capătului de cerere privind obligarea pârâţilor la plata de despăgubiri, sunt de reţinut dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi faptul că reclamantul nu este în posesia unei hotărâri definitive şi irevocabile pronunţată de instanţa de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâţii, astfel că cererea de obligare a acestora la plata de despăgubiri este prematură.
Excepţia lipsei de obiect este nefondată. Reclamantul a afirmat încălcarea unui drept, respectiv dreptul de atribuire a denumirii „Dr. O.H.” unei străzi din municipiul Piatra Neamţ, potrivit deciziei nr. 1051/2009 privind acordarea calităţii de Luptător în Rezistenţa Anticomunistă, susţinând că votul consilierilor este abuziv, contrar prevederilor O.U.G. nr. 214/1999.
Pe fondul cauzei, se reţine că, în baza deciziei nr. 1051/2009 şi art. 7 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 214/1999, reclamantul a solicitat primăriei municipiului Piatra Neamţ (prin cererea nr. 45173/30.11.2011) atribuirea denumirii de „Dr. O.H.” unei străzi din municipiul Piatra Neamţ. Consiliul Local, în urma avizului favorabil nr. 17/2012 al Comisiei de atribuiri de denumiri a judeţului Neamţ, care funcţionează în cadrul Instituţiei Prefectului Neamţ, a supus votului consilierilor locali proiectul de hotărâre privind atribuirea denumirii „Dr. O.H.” unei străzi din municipiul Piatra Neamţ. Însă, în şedinţa ordinară din data de 28.08.2012, acest proiect de hotărâre nu a întrunit numărul de voturi pentru a fi adoptat.
Se au în vedere dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 215/2001. Aprecierea privind oportunitatea atribuirii denumirii „Dr. O.H.” unei străzi din municipiul Piatra Neamţ este atributul exclusiv al pârâtului consiliului local al municipiului Piatra Neamţ, care se manifestă prin hotărârea adoptată de acesta; sub acest aspect, hotărârea consiliului local nu poate fi cenzurată în procedura contenciosului administrativ, instanţa putându-se pronunţa numai cu privire la legalitatea actului administrativ, nu şi cu privire la oportunitatea acestuia. Astfel, instanţa de contencios administrativ nu se poate substitui pârâtului pentru a-i suplini acordul de voinţă cu privire la solicitarea reclamantului, respectiv atribuirea denumirii „Dr. O.H.” unei străzi din municipiul Piatra Neamţ.
Împotriva hotărârii tribunalului, în termen legal, reclamantul H.O. a formulat prezenta cerere de recurs în motivarea căreia a susţinut următoarele:
Tribunalul a făcut o greşită aplicare a legii în privinţa excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a municipiului Piatra Neamţ, prematurităţii solicitării daunelor şi inadmisibilităţii capătului de cerere privind despăgubirile. Municipiul Piatra Neamţ, ca instituţie distinctă cu personalitate juridică, are obligaţii specifice, prealabile hotărârii consiliului local şi fără de care acesta din urmă nu ar fi putut hotărî pentru punctul de pe ordinea de zi din 28.08.2012, de reţinut fiind dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. Actele elaborate de compartimentele din subordinea primarului, printr-o documentare şi analiză serioasă au fost supuse votului consiliului, însă avizele favorabile au fost nesocotite de consilieri – situaţie faţă de care a chemat în judecată şi municipiul, direct angajat în procesul de reglementare, dar şi răspunzător pentru că nu a acţionat împotriva hotărârii prin care consiliul local i-a respins cererea. Cererea de despăgubire nu este prematură, deoarece daunele constituie sancţiune pentru ilegala şi netemeinica respingere a cererii sale de către consiliul local Piatra Neamţ care i-a analizat cererea prin abuz de drept şi arbitrariu.
Pe fondul cauzei, hotărârea este netemeinică şi nelegală, ca o consecinţă a greşitei interpretări şi aplicări a legii. Aprecierea tribunalului cu privire la oportunitatea atribuiri denumirii unei străzi este consecinţa unei greşite interpretări a art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001. Dreptul pretins s-a născut în temeiul art. 7 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 214/1999, fiind un drept special personal, instituţiile vizate în aplicarea legii având o obligaţie corelativă. Dacă legiuitorul ar fi vrut să lase la puterea consiliului local dreptul conferit prin lege, acesta ar trebui să rezulte explicit din textul legii. Textul face dovada că legiuitorul a vrut să dea deplină substanţă şi obligaţie consiliului local Piatra Neamţ de a-i respecta un drept care i-a fost conferit de lege, obligaţie care nu poate fi anulată prin interpretarea extensivă a noţiunii de oportunitate. Câtă vreme toate avizele tehnice şi juridice erau pozitive, iar avizul unei comisii formate din cinci membri este total nemotivat, membrii consiliului local trebuiau să dea importanţa cuvenită aplicări legii, să cenzureze critic avizul şi să-i aprobe cererea. Susţinerile potrivit cărora în procedura specială de adoptare a unei hotărâri pozitive ar fi implicată voinţa cetăţenilor este consecinţa unei greşite interpretări a legii în condiţiile în care cetăţenii pot face astfel de cereri, dar denumirea străzilor nu mai este la dispoziţia cetăţeanului. Preşedintele de şedinţă a confundat procedura de acordare a titlului de cetăţean de onoare al oraşului cu cea pentru acordarea denumirii unei străzi. Pârâţii municipiul Piatra Neamţ şi consiliul local al municipiului Piatra Neamţ au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului pentru argumente similare celor invocate la instanţa de fond.
Examinând hotărârea recurată, Curtea de Apel constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată reclamantul a afirmat şi a pretins recunoaşterea de către pârâţi a dreptului său prevăzut de art. 7 alin. lit. d) din O.U.G. nr. 214/1999, de atribuire a numelui său unei străzi din municipiul Piatra Neamţ. Recunoaşterea acestui drept reprezintă capătul principal de cerere, acordarea de despăgubiri de 5.000 lei/zi de întârziere fiind solicitată până la punerea în executare a „dreptului de atribuire a denumirii «Dr. O.H.» unei străzi din municipiul P. Neamţ”. În beneficiul persoanelor care au calitatea de luptător în rezistenţa anticomunistă, aşa cum este reclamantul potrivit deciziei nr. 1051/16.07.2009, art. 7 lit. d) din O.U.G. nr. 214/1999 prevede „atribuirea, în condiţiile legii”, a numelui acestor persoane „unor străzi, parcuri, pieţe şi altor asemenea locuri publice”. Aşadar, potrivit textului, atribuirea numelor persoanelor care au calitatea de luptător în rezistenţa anticomunistă unor străzi, parcuri, pieţe şi a altor asemenea locuri publice nu se face în mod direct în baza dispoziţiilor speciale pe care este întemeiată acţiunea reclamantului, ca „în condiţiile legii”. Reglementând, prin art. 36, categoriile de atribuţii exercitate de consiliul local, Legea nr. 215/2001 prevede, în alin. 5 lit. d), atribuirea sau schimbarea de, „în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes public local”. Se constată, astfel, că şi Legea nr. 215/2001 face trimitere la legea specială în materia atribuirii sau schimbării de denumiri. Atribuirea sau schimbarea de denumiri este reglementată prin O.G. nr. 63/2002, ordonanţă care, la art. 1, indică legea ca modalitatea de atribuire sau schimbare a denumirilor unităţilor administrativ-teritoriale, iar la art. 2 reglementează atribuirea sau schimbarea de denumiri, altele decât cele prevăzute la art. 1. În privinţa atribuirii sau schimbării de denumiri pentru parcuri, pieţe, oboare, cartiere, străzi, staţii ale mijloacelor de transport în comun, precum şi pentru obiective şi instituţii de interes local, art. 2 lit. d) prevede că acestea se fac de către „consiliile locale, prin hotărâre”.
Se constată că atât art. 36 din Legea nr. 215/2001, cât şi dispoziţiile speciale cuprinse în O.G. nr. 63/2002 dau în competenţa consiliilor locale atribuirea numelor anumitor persoane unor străzi, parcuri, pieţe şi a altor asemenea locuri publice, această atribuţie fiind exercitată în sfera celor prevăzute de art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001 privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului. Din dispoziţiile menţionate rezultă în mod clar că prerogativa atribuirii de denumiri de străzi aparţine în mod exclusiv consiliului local şi, prin urmare, calitatea procesuală pasivă în acţiunea în contencios administrativ, prin care reclamantul urmăreşte atribuirea numelui său unei străzi, aparţine consiliului local, ca organ deliberativ prin care se realizează, potrivit art. 23 din Legea nr. 215/2001, autonomia locală în unitatea administrativ-teritorială, învestit de lege cu atribuţia prin intermediul căreia reclamantul şi-ar putea valorifica dreptul pretins a-i fi fost vătămat. Faptul că municipiul Piatra Neamţ este, potrivit art. 21 din Legea nr. 215/2001, persoană juridică de drept public, cu capacitate deplină, nu determină calitatea procesuală pasivă a acestuia în prezenta cauză. În sensul Legii nr. 554/2004, avându-se în vedere definiţia dată de art. 2 alin. (1) lit. b) autorităţii publice – orice organ de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public – sunt autorităţi publice şi pot avea calitate procesuală pasivă consiliile locale (şi primarii), calitatea procesuală a acestora fundamentându-se pe recunoaşterea capacităţii de drept administrativ.
În consecinţă, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Piatra Neamţ a fost soluţionată în mod corect de către tribunal. Aceeaşi concluzie se impune a fi reţinută şi în privinţa excepţiei prematurităţii capătului de cerere prin care reclamantul a solicitat obligarea pârâţilor la plata de despăgubiri de 5.000 lei/zi de întârziere. Dreptul reclamantului la despăgubiri pentru întârziere este reglementat, în materia contenciosului administrativ, de art. 24 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004 şi poate fi valorificat doar în cazul în care prin hotărâre judecătorească a fost admisă acţiunea în contencios administrativ prin care autoritatea publică a fost obligată să emită un act administrativ sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, iar termenul de executare nu a fost respectat. În lipsa unei asemenea hotărâri, cererea reclamantului de despăgubiri pentru întârziere este prematură.
În privinţa capătului principal de cerere, soluţionat în fond de tribunal, se reţine, încă o dată, că atribuirea numelui reclamantului unei străzi din municipiul Piatra Neamţ nu se poate face automat, doar în baza art. 7 lit. d) din O.U.G. nr. 214/1999 câtă vreme acest text dispune că o astfel de atribuire se face „în condiţiile legii”, respectiv a art. 36 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 şi a celor cuprinse în O.G. nr. 63/2002. Această înseamnă că legiuitorul a învestit organul administrativ cu o putere de apreciere în privinţa atribuirii denumirii unei străzi, singura problemă care se impune a fi verificată fiind aceea a modului de exercitare de către organul administrativ a acestui drept de apreciere, respectiv dacă a fost exercitat în marja legală de apreciere sau dacă a fost exercitat cu exces de putere, în sensul definit prin art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”. În cauză, consiliul local Piatra Neamţ, cu respectarea competenţei stabilite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001 şi art. 2 din O.G. nr. nr. 63/2002, a urmat procedura reglementată de O.G. nr. 63/2002 (întocmirea proiectului de hotărâre prevăzut de art. 3, obţinerea avizului obligatoriu al comisiei judeţene de atribuire constituită conform art. 5). Însă, în şedinţa din 28.02.2012, un număr 15 consilieri locali, din totalul de 23 consilieri şi de 21 de voturi exprimate, au votat împotrivă. Încălcarea limitelor de competenţă nu poate fi reţinută pentru argumentele reţinute cu prilejul examinării excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a municipiului Piatra Neamţ.
În ceea ce priveşte cea de-a doua formă în care excesul de putere poate fi exercitat (încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor), se pune problema în ce măsură instanţa de contencios administrativ poate ea însăşi aprecia dacă consiliul local al municipiului Piatra Neamţ a stabilit în mod corect un raport de proporţionalitate între dreptul reclamantului recunoscut de art. 7 lit. d) din O.U.G. nr. 214/1999 şi prerogativa sa legală de a atribui denumirea unei străzi într-o unitate administrativ-teritorială în care, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, îşi exercită autonomia locală (şi în care este organizat şi funcţionează ca autoritate deliberativă a administraţiei publice locale) definită prin art. 3 din aceeaşi lege ca fiind „dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”.
Aşadar, dreptul şi interesul reclamantului este pus în balanţă cu interesul colectivităţii locale cu privire la denumirea străzilor din unitatea administrativ-teritorială ai cărei locuitori reprezintă colectivitatea locală. În situaţia dată, având în vedere faptul că denumirea unor străzi îşi pune amprenta asupra individualităţii colectivităţii locale, ţinând seama şi de incidenţa principiului majorităţii [art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001] ca urmare firească a eligibilităţii mandatelor de consilieri locali, această instanţă apreciază că o hotărâre în sensul solicitat de recurentul-reclamant ar reprezenta o substituire totală a acesteia în atribuţia consiliului local al municipiului Piatra Neamţ, ceea ce ar semnifica o încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat. Prin urmare, soluţia dată în fond acţiunii se impune a fi, de asemenea, menţinută.
(Judecător Gabriela Mona Ciopraga)
