a) Prin sentinţa civilă nr. 3.625 din 18 octombrie 2004. pronunţaţii în dosarul nr. 7.659/2004 al Tribunalului Cluj. s-a respins acţiunea în administrativ formulată de reclamanta G.D. în contradictoriu cu pârâţii B.A., B.C., Primarul municipiului Cluj-Napoca şi municipiul Cluj-Napoca. reclamanta fiind obligată să achite pârâţilor B.A. şi B.C. şi cheltuieli de judecată în sumă de 11.900.000 lei.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a stabilit că autorizaţia de construcţie a cărei anulare se cerc a fost deja executată, imobilul fiind construit, aşa cum rezultă din dovada de luare în folosinţă emisă de către Direcţia de Urbanism, Serviciul Autorizări Construcţii din cadrul Primăriei municipiului Cluj-Napoca.
S-a mai arătat că în cazul în care se afirmă nelegalitatea autorizaţiei, se poate solicita anularea acesteia însă numai pentru viitor. Un astfel de demers poate fi impus de instanţă doar în ipoteza în care conduita autorizată este cu succesivă în timp şi nu a fost epuizată deoarece după ce efectul autorizaţiei a fost epuizat, nu se mai poate reveni.
S-a concluzionat că dreptul alegat de către reclamantă nu mai există, acţiunea fiind lipsită de temei legal.
împotriva acestei hotărâri a declarat recurs. în termen legal, reclamanta, solicitând casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecarc instanţei care a pronunţat hotărârea.
în motivarea recursului recurenta a arătat că după intrarea în circuitul civil, actul administrativ poate fi atacat cu acţiune în anulare de terţul vătămat în drepturile sale prin emiterea autorizaţiei de construcţie, iar singura în măsură să efectueze aceasta este instanţa de judecată. Acest principiu limitează posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, putând proceda astfel doar până în momentul în care şi-a produs efectele sau prin intrarea lor în sfera altor raporturi juridice. S-a apreciat însă de către reclamantă că ircvocabilitatca actului administrativ nu este însă un impediment la cenzurarea legalităţii acestuia pe calea procedurii instituită de Legea nr. 29/19901.
S-a mai arătat de către reclamantă că efectele autorizaţiei de construire erau suspendate ca urmare a două ordonanţe preşedinţiale emise în 9 iulie 2004 şi 4 august 2004, ignorate de către pârâţi, în condiţiile în care au fost somaţi încă din 12 iulie 2004 să înceteze lucrările de construcţie.
S-a apreciat de către reclamantă că în aceste condiţii pârâţii au construit ilegal, autorizaţia fiind suspendată şi hotărârile judecătoreşti menţionate anterior dispuneau în sensul sistării lucrărilor de construcţie.
în finalul motivării reclamanta a arătat că pârâţii au avut o conduită abuzivă, cxcrcitându-şi drepturile civile cu rea-credinţă, astfel încât nu se mai pot bucura de ocrotirea legii. în privinţa hotărârii instanţei de fond s-a arătat de către reclamantă că judecătorul fondului, înainte de a delibera, cunoştea deja soluţia ce o va pronunţa în cauză întrucât la un tenncn anterior a respins proba cu expertiza tehnică solicitată de către reclamantă.
Pârâtul B.A. a solicitat respingerea recursului, susţinând legalitatea şi temeinicia hotărârii pronunţate de către instanţa de fond.
Pârâtul Primarul municipiului Cluj-Napoca a reiterat excepţia invocată în faţa instanţei de fond referitoare la lipsa procedurii prealabile, apreciind că în urma epuizării efectelor autorizaţiei de construire atacate nu s-ar mai putea reveni asupra acesteia.
Analizând recursul formulat prin prisma motivelor invocate, Curtea l-a apreciat ca fiind nefondat din următoarele considerente:
Pe parcursul soluţionării cauzei de către instanţa de fond. au intervenit două evenimente care au împiedicat instanţa de fond să dea curs unei soluţionări pe fond a cererii introductive.
Astfel, ulterior introducerii cererii de chemare în judecată, pârâţii B.A. şi B.C. au finalizat construcţia, iar Primăria municipiului Cluj-Napoca, prin Direcţia Urbanism -Serviciul autorizări construcţii, a emis dovada de luare în folosinţă nr. 424 din 30 august 2004. Acesta este momentul final de valabilitate a autorizaţiei de construire, moment în care aceasta îşi încetează efectele deoarece şi-a îndeplinit scopul pentru care a fost emisă.
Este adevărat că în speţă au existat două ordonanţe preşcdinţiale ce au dispus suspendarea lucrărilor, iar din prisma dispoziţiilor art. 91 alin. (2) din Legea nr. 50/1991. odată cu introducerea acţiunii de anulare a autorizaţiei de construire, efectelc acesteia sunt suspendate de drept. acest lucru ar fi trebuit să împiedice pârâţii să îşi continue lucrările cât şi autoritatea administrativă să elibereze dovada de luare în folosinţă în mod evident, conduita acestora a fost abuzivă, însă, în raport de situaţia concretă a speţei, reclamantei nu îi rămâne altceva decât să sesizeze eventual instanţele penale sau să se adreseze instanţei civile pentru a obţine satisfacţie.
Dreptul reclamantei de a obţine satisfacţia dorită în situaţia în care poziţionarea în teren a construcţiei este de natură să-i producă un prejudiciu se păstrează, urmând ca aceasta să aleagă calea instanţei civile.
în raport de actul depus la dosar, instanţa de fond nu avea altceva de făcut decât să constate că au încetat efectele autorizaţiei de construire şi deci, reclamanta nu mai este îndreptăţită să se adreseze instanţei speciale de contencios administrativ, având deschisă calea dreptului comun pentru recunoaşterea pretenţiilor sale.
C.A. Cluj, decizia nr. 110/2005, în C.J. nr. 11/2008, p. 39
b) Prin sentinţa civilă nr. 202/2005 pronunţată în dosarul nr. 75/2005, Tribunalul Cluj a respins acţiunea formulată de reclamanţii A. G. şi. A.A. împotriva pârâţilor Primarul Municipiului Cluj-Napoca, Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca şi P.O. privind anularea autorizaţiei de construire nr. 464 din 14 mai 2003.
Prin decizia civilă nr. 1754/2005 pronunţată în dosarul nr. 4727/2005 Curtea de Apel Cluj a admis recursul declarat de reclamanţi, a casat hotărârea tribunalului şi a trimis cauza spre o nouă judecată, reţinând că modul în care a fost redactată şi motivată hotărârea instanţei de fond face imposibilă examinarea aspectelor invocate de recurenţi.
în rejudecare s-a pronunţat hotărârea care face obiectul recursului.
Tribunalul, prin sentinţa civilă nr. 959 din 23 septembrie 2005 pronunţată în dosarul nr. 4931/2005 a respins acţiunea formulată ca fiind inadmisibilă. S-a motivat că este inadmisibilă anularea autorizaţiei întrucât aceasta şi-a produs efectele pentru care a fost emisă, respectiv a fost edificată construcţia ce a fost autorizată, astfel că s-au epuizat efectele autorizaţiei.
O soluţie contrară s-a apreciat ca fiind absurdă întrucât pe viitor nu se poate interzice o conduită care s-a epuizat deja. împrejurarea că la data introducerii acţiunii, autorizaţia de construire încă îşi producea efectele, nu are influenţă în momentul pronunţării hotărârii întrucât, se susţine de cătrc tribunal, autorizaţia de construire se suspendă de drept la data înregistrării acţiunii, iar reclamanţii nu au uzat, din culpa lor, de aceste prerogative.
S-a reţinut că eventualele nemulţumiri şi aspectele legate de modificarea sau demolarea construcţiei pot fi rezolvate într-o acţiune în răspundere civilă delictuală.
împotriva acestci sentinţe au declarat recurs reclamanţii, au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare. cu cheltuieli de judecată.
S-a motivat că anterior cauza a fost casată şi trimisă pentru judecarea pe fond, iar tribunalul trebuia să procedeze la judecarea fondului cauzei şi nu să soluţioneze cauza în temeiul unei excepţii. Cu privire la excepţia invocată, s-a apreciat că aceasta nu are fundament legal, fiind o creaţie a doctrinei şi a practicii judiciare, cărora nu le sunt recunoscute calitatea de izvor de drept.
întrucât autorizaţia a fost emisă în baza unui proiect pentru montarea unei micro-centrale cu soluţia evacuării gazelor arse în exteriorul blocului, sub geamurile recurenţilor. iar evacuarea gazelor se produce şi în prezent, recurenţii susţin că efectele acesteia nu au încetat la momentul în care au încetat lucrările de montare a centralei. Pentru acest considerent s-a apreciat că excepţia nu este aplicabilă în cauză. în plus. la dosar nu sunt dovezi care să ateste că centrala era instalată la data înregistrării acţiunii.
Oral, cu ocazia dezbaterilor judiciare, reprezentanta recurenţilor a arătat că în raport cu dispoziţiile art. 20. alin. (3) din Legea nr. 554/2004. în situaţia admiterii recursului nu mai este posibilă o nouă casare cu trimitere, cauza fiind casată cu trimitere anterior, astfel că, în principal, s-a susţinut admiterea recursului, casarea hotărârii şi reţinerea cauzei de cătrc instanţa de recurs pentru a se pronunţa pe fond.
în subsidiar. în situaţia în care instanţa de recurs apreciază că nu sunt aplicabile dispoziţiile legale menţionate anterior, s-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei pentru judecată pe fond la Tribunalul Cluj, în ambele situaţii cu cheltuieli de judecată.
Intimaţii Primarul municipiului Cluj-Napoca şi P.O., prin întâmpinările formulate, au solicitat respingerea recursului.
Curtea, analizând recursul declarat, reţine că acesta este fondat pentru considerentele ce urmează.
Literatura juridică de specialitate a evidenţiat mai multe modalităţi de încetare a actelor administrative de autoritate, după cum urmează: revocarea, anularea şi încetarea sub alte forme, respectiv dacă s-au produs efectele pentru care au fost emise, a expirat perioada de timp pentru care a fost adoptat sau emis, au fost înlăturate cauzele care au determinat adoptarea sau emiterea actului, a decedat sau a renunţat cel în favoarea căruia a fost emis, organul care l-a adoptat sau emis a dispus încetarea aplicabilităţii actului respectiv.
Din această enumerare rezultă că fiecare modalitate de încetare a actului administrativ este distinctă de celelalte, astfel că fiecare are şi un regim juridic distinct.
Anularea constituie operaţiunea prin care un organ al administraţiei publice ierarhic superioare celui care a emis actul sau adoptat actul sau o instanţă de judecată face să înceteze sau să nu se mai producă efectele unui act administrativ de autoritate, normativ sau individual, care a fost adoptat sau emis cu nerespectarea cerinţelor de legalitate sau cu încălcarea unor norme care privesc ocrotirea unui interes general.
Revocarea constituie modalitatea de încetare a actului administrativ prin retragerea actului de către însăşi autoritatea care l-a emis. Actul administrativ este revocabil numai până în momentul în care el a intrat în circuitul civil, respectiv a produs efecte juridice şi în alte ramuri de drept. Prin urmare, epuizarea efectelor, respectiv producerea efectelor juridice în totalitate sau numai parţial are semnificaţie sub aspectul momentului până Ia care actul poate fi revocat sau nu de cătrc autoritatea care l-a emis. Aceasta nu poate înlătura însă cercetarea legalităţii actului în cadrul unei acţiuni în anulare, ocazie cu care se verifică respectarea condiţiilor la momentul adoptării sau emiterii actului.
Situaţia de încetare a aplicabilităţii actului administrativ prin producerea efectelor acestuia, are şi ca un regim juridic distinct şi trebuie analizată în raport cu toate efectele pe care un act administrativ le poate produce, atât în raport cu solicitanţii – beneficiari direcţi ai actului cât şi în raport cu terţe persoane.
in considerarea celor menţionate anterior, Curtea apreciază că instanţa de fond a pornit de la o premisă greşită întrucât a avut în vedere epuizarea cfectelor autorizaţiei de construire numai în ce îi priveşte pe beneficiarii actului, ignorând faptul că un act administrativ produce efectc şi faţă de terţi, iar aceste cfectc pot avea caractcr continuu, în timp, şi după ce cfectcle s-au epuizat faţă de beneficiarii actului.
în concret, prin realizarea lucrării autorizate, efectclc autorizaţiei faţă de pârâţii beneficiari au încetat. fiind realizată conduita impusă acestora prin actul administrativ. Prin realizarea lucrării într-o altă modalitate decât cea impusă prin actul administrativ, aşa cum susţin reclamanţii, cfectcle actului administrativ se răsfrâng asupra reclamanţilor, prin vătămarea dreptului, vătămare care are caracter de continuitate până când fie se dovedeşte că nu există o vătămare, fie se dispune, într-o anumită modalitate încetarea acestei vătămări.
Prin urmare producerea efectelor actului administrativ nu înlătură dreptul de a solicita instanţelor judecătoreşti anularea actului administrativ.
Pe lângă cele menţionate anterior şi care infirmă opinia instanţei de fond privind inadmisibilitatea acţiunii în anularea actului administrativ dacă acesta şi-a produs efectclc, curtea mai reţine şi alte argumente, după cum urmează:
1. Atât în Legea nr. 29/1990 (art. 2) sub care a fost înregistrată cauza cât şi în Legea nr. 554/2004 (art. 5) sunt reglementate în mod expres situaţiile şi limitele în care poate fi exercitat controlul actelor administrative. Iară ca să fie excluse controlului judecătoresc actclc administrative ale căror efecte au fost epuizate.
2. Legea nr. 554/2004 reglementează în mod expres vocaţia procesuală activă a autorităţii publice emitente a actului administrativ nelegal de a solicita instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efectc juridice. în cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actcior civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse [art. 1, alin. (6)]. Din conţinutul acestei dispoziţii legale rezultă în mod expres posibilitatea înregistrării unei acţiuni pentru anularea actului, cu toate că s-au produs cfectcle acestuia. Deşi acţiunea în contencios administrativ a fost înregistrată în perioada în care era în vigoare Legea nr. 29/1990, act normativ care nu acordă calitate procesuală activă autorităţii publice emitentă a actului, pentru identitate de raţiune şi liiră a considera că Legea nr. 554/2004 retroactivează, apreciem că şi în concepţia Legii nr. 29/1990 acţiunea în anularea actului administrativ este admisibilă chiar dacă actul administrativ şi-a produs cfectcle.
3. Instanţa de fond sugerează, prin motivarea hotărârii, că reclamanţii au deschisă calea unei acţiuni în răspundere civilă delictuală în cadrul căreia se poate analiza fapta ilicită a administraţiei de a elibera o autorizaţie nelegală. Această din urmă faptă nu poate fi analizată de instanţa de drept comun. întrucât se circumscrie contenciosului administrativ. astfel că în cadrul litigiului de drept comun ar trebui invocată pe cale de excepţie nelegalitatea actului, excepţie de competenţa instanţei de contencios administrativ. Acceptând motivarea instanţei de fond s-ar ajunge la situaţia în care deşi efectclc actului administrativ au fost epuizate, acesta să fie totuşi cenzurat pe calc de excepţie, deşi aceasta s-a considcrat ca inadmisibilă pe calea unei acţiuni directe în contencios.
în concluzie, Curtea apreciază că este nefondată soluţia instanţei de fond întemeiată pe excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios şi dedusă din împrejurarea că prin realizarea lucrării autorizate s-a epuizat conduita impusă prin actul administrativ.
Drept consecinţă. Curtea va admite recursul, iar în temeiul art. 312, alin. (4) C. proc. civ. va casa hotărârea şi va trimite cauza pentru judecarea în fond. în cauză nu operează rcstricţia impusă de art. 20, alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind limitarea numărului de casări cu trimitere întrucât cauza a fost înregistrată în perioada în care era în vigoare Legea nr. 29/1990 care nu reglementa o astfel de limitare, iar potrivit dispoziţiilor art. 27 din Legea nr. 554/2004. prezenta cauză este supusă normelor de procedură din actul normativ anterior.
C.A. Cluj, decizia nr. 11835/2005, în C.J. nr. 11/2008, p. 40
Notă:
a) în ce priveşte posibilitatea de revocare a unei autorizaţii realizate material, în principiu aceasta nu este permisă. De altfel, doctrina noastră a considerat constat acest caz ca o excepţie de la principiul revocabilităţii actelor administrative. Însă, dacă se dovedeşte că autorizaţia în cauză a fost obţinută prin fraudă, credem că ea rămâne revocabilă, căci nu există vreun drept subiectiv care să merite protecţie;
b) în ce priveşte posibilitatea instanţei de a anula un act realizat material, aceasta trebuie să existe în toate cazurile. Soluţia se fundamentează atât teoretic (căci anularea desfiinţează efectele juridice – deci abstracte – ale actului administrativ, creând astfel premisa pentru restitutio in integrum şi în plan material, prin demolarea a ceea ce s-a construit fără autorizaţie) cât şi legal, căci potrivit art. 5 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ un asemenea act nu este exceptat de la controlul jurisdicţional.
