Legea nr. 215/2001, art. 21 alin. (1)
Doar actul bilateral, ce a reunit voinţa a două unităti administrativ-teritoriale – care potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, sunt, la nivel local, singurele persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu, titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din raporturile cu alte persoane juridice – poate fi considerat, în atare condiţii, ca fiind actul care a generat o situaţie juridică nouă, în raport cu reclamantele, şi
aceea în mod indirect, ţinând cont de faptul că adevăratul act juridic, care a permis unui alt operator de transport decât cel licenţiat să execute curse regulate pe o anumită porţiune de traseu şi, implicit, să preia în folos propriu o parte din beneficiarii prestaţiei de transport, cu efecte economice nefavorabile pentru reclamante, este doar Protocolul pe care localitatea şi regia de transport l-au încheiat.
Decizia nr. 748/C.A. din 16 decembrie 2010
Prin ccrcrca înregistrată la Tribunalul laşi, reclamantele SC P.I. SRL Iaşi şi SC P. SRL Iaşi au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al municipiului Iaşi, anularea Hotărârii nr. 149 din 31 martie 2008, prin care s-a aprobat asocierea municipiului Iaşi cu Comuna Ciurea, în vederea înfiinţării „Asociaţiei de dezvoltare intercomunitară pentru exploatarea în interes comun a serviciului de transport public local de persoane prin cursc regulate între municipiul Iaşi şi localitatea Lunca Cetăţuii”, pe motiv că, prin prelungirea traseelor de transport până în localitatea Lunca Cetăţuii, acestea „au devenit practic trasee de transport public de persoane de interes judeţean”, în condiţiile în care „SC P.I. SRL şi SC P. SRL Iaşi erau singurele societăţi îndreptăţite să efectueze transport public judeţean de persoane prin curse regulate, efectuate cu autobuze, pe traseul Iaşi – Lunca Cetăţuii – Ciurea”, încălcându-se astfel prevederile Legii nr. 92/2007 şi ale Normelor dc aplicare aprobate prin Ordinul M.A.I. nr. 353/2007.
Prin sentinţa nr. 571/CA din 9 octombrie 2009, Tribunalul Iaşi a admis, în parte, acţiunea, dispunând anularea H.C.L. nr. 149/31.03.2008 şi obligând Consiliul Local Iaşi să plătească reclamantelor suma de 3.957 lei şi respcctiv suma de 1.800 lei cu titlu dc daune, respingându-se acţiunea conexă, formulată în contradictoriu cu Municipiul Iaşi.
împotriva acestei sentinţe au introdus recurs reclamantele SC P.I. SRL şi SC P. SRL Iaşi, precum şi pârâtul Consiliul Local al municipiului Iaşi.
Curtea de Apel laşi, prin decizia nr. 245/CA din 10 mai 2010, a admis recursurile reclamantelor şi recursul pârâtului, a casat sentinţa nr. 571/CA din 9 octombrie 2009 a Tribunalului Iaşi, şi a reţinut cauza în vederea rejudecării ei în fond.
Din examinarea întregului probatoriu administrat în cauză, Curtea a reţinut că, la data de 28 iunie 2007, Ministerul Transporturilor a emis liccnţclc de traseu nr. 0151647 şi nr. 0151648/2, prin care SC P. SRL şi SC P.I. SRL erau autorizate să efectueze transporturi rutiere de persoane, în trafic naţional, pe traseul Iaşi – Ciurea, a căror valabilitate expira la data dc 30 iunie 2008,
Mai înainte de a expira valabilitatea licenţelor de traseu menţionate, respectiv la data de 6 decembrie 2007, Consiliul Local al comunei Ciurea
a adoptat Hotărârea nr. 107, prin care a aprobat constituirea Asociaţiei de dezvoltare comunitara pentru exploatarea în comun cu municipiul Iaşi a sistemului de transport public local dc călători pe traseul Lunca Cetăţuii-Iaşi, o hotărâre similară adoptând şi Consiliul Local al municipiului Iaşi, la data de 31 martie 2008.
Din examinarea conţinutului Hotărârii nr. 149 din 31 martie 2008, atacată, dar şi a Anexei nr. 1 la aceasta, act al cărui titlu este „Hotărâre privind asocierea în vederea înfiinţării Asociaţiei de dezvoltare intercomuni-tară pentru exploatarea în interes comun a serviciului public local de persoane prin curse regulate între Municipiul Iaşi şi localitatea Lunca Cetăţuii”, Curtea a constatat că, prin art. 1, s-a aprobat „asocierea între Municipiul Iaşi şi localitatea Lunca Cetăţuii, în vederea înfiinţării Asociaţiei de dezvoltare intercomunitară pentru exploatarea în interes comun a serviciului de transport public local de persoane prin curse regulate între Municipiul Iaşi şi localitatea Lunca Cetăţuii”, că, prin art. 2, a fost aprobat Acordul de asociere dintre Consiliul Local al municipiului Iaşi şi Consiliul Local al comunei Ciurea, conform anexei nr. 1” şi că, prin art. 3, Primarul municipiului Iaşi a fost împuternicit să semneze „pentru Municipiul Iaşi”, actele privind constituirea asociaţiei şi acordul de asociere.
Curtea a reţinut, de asemenea, că, în baza hotărârilor adoptate de cele două consilii locale, ce funcţionează ca autorităţi deliberative, Municipiul Iaşi şi Comuna Ciurea au încheiat, la data de 30 aprilie 2008, actul denumit „Acord de asociere între Municipiul Iaşi şi Comuna Ciurea în vederea exploatării în interes comun a serviciilor dc transport public local de persoane, prin curse regulate între Municipiul Iaşi şi localitatea Lunca Cetăţuii”, înţelegere prin care s-a convenit prelungirea traseelor A27 până la Lunca Cetăţuii (blocuri), acordul producându-şi efectele abia de la data semnării lui de către reprezentanţii legali ai celor doua unităţi adminis-trativ-teritoriale şi fiind valabil până la constituirea Asociaţiei de dezvoltare intercomunitară.
După perfectarea acordului menţionat, în baza obligaţiilor asumate prin art. IV.2 lit. b), Comuna Ciurea, reprezentată prin primar, şi Regia Autonomă de Transport Public Iaşi au încheiat, la data de 8 mai 2008, un Protocol, prin care s-a convenit prelungirea până la Lunca Cetăţuii (Blocuri) a traseelor A27, A41 şi A44, începând cu data de 12 mai 2008; iar Primăria comunei Ciurea s-a obligat să deconteze R.A.T.P. Iaşi sumele cuvenite pentru transportul persoanelor care beneficiau dc gratuităţi prin efectul legii sau a hotărârilor consiliului local.
Considerându-se vătămată prin faptul prelungirii, de către R.A.T.P. Iaşi, a celor trei trasee de transport rutier menţionate, SC „P.I.” SRL a solicitat Tribunalului Iaşi să dispună ca pârâta Regia Autonomă de Transport Public Iaşi să fie obligată să înceteze transportul cu autobuze pe traseul 109 Iaşi – Ciurea, pentru porţiunea Iaşi – Lunca Cetăţuii, precum şi
să îi plătească daune interese; ulterior formarii dosarului nr. 2617/99/2008 al Tribunalului Iaşi, SC P.I. SRL Iaşi şi SC P. SRL Iaşi au promovat prezenta acţiune, având ca obiect anularea H.C.L. nr. 149 din 31 martie 2008, precum şi obligarea Consiliul Local Iaşi la plata de daune, estimate la suma de 200.000 lei.
în raport de această situaţie de fapt, necontestată de părţile aflate în litigiu, Curtea a apreciat că, în exercitarea controlului de legalitate a unicului act administrativ atacat, respectiv a H.C.L. nr. 149/2008 al Consiliului Local Iaşi, în procedura prevăzută de art. 1 din Legea nr. 554/2004, se impune, cu prioritate, a se stabili dacă manifestarea de voinţă a pârâtului, de a se asocia cu o altă unitate administrativ-teritorială, „în vederea înfiinţării Asociaţiei de dezvoltare intercomunitară pentru exploatarea în interes comun a serviciului de transport public local de persoane prin curse regulate”, contravine legii, dacă actul a produs prin el însuşi situaţia juridică nouă contestată, dacă dreptul reclamantelor de a exploata traseul Iaşi – Ciurea a fost încălcat în mod direct şi efectiv prin acest act administrativ, şi dacă pretinsa încălcare a dreptului recunoscut prin licenţele emise de Ministerul Transporturilor, în favoarea reclamantelor, dă naştere, în sarcina Consiliului Local al municipiului Iaşi, care a adoptat hotărârea a cărei anulare se solicită, la o obligaţie de reparare a prejudiciului pretins suferit, în condiţiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, normă dc drept pe care reclamantele îşi întemeiază acţiunea.
Cercetând actul administrativ contestat sub aspectul legalităţii sale, Curtca a constatat că art. 11 din Legea nr. 215/2001 recunoaşte unităţilor administrativ-teritoriale dreptul ca, în limitele competenţelor recunoscute autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze, în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică, de drept privat şi de utilitate publică, şi că art. 36 alin. (7) lit. a) şi c) din acelaşi act normativ citat, conferă consiliilor locale atribuţia de a hotărî, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţile administrativ-teritoriale, precum şi de a coopera sau dc a se asocia cu persoane juridice române sau străine, în vederea realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local.
In raport de acest cadru normativ, Curtea a apreciat că, în principiu, H.C.L. nr. 149 din 31 martie 2008, prin care s-a aprobat „asocierea între Municipiul Iaşi şi localitatea Lunca Cetăţuii (Comuna Ciurea), în vederea înfiinţării Asociaţiei de dezvoltare intercomunitară pentru exploatarea în interes comun a serviciului de transport public local de persoane prin curse regulate între Municipiul Iaşi şi localitatea Lunca Cetăţuii” nu poate fi considerată nelegală, atât timp cât Legea nr. 92/2007 nu o interzice în mod explicit, iar prevederile art. 4 alin. (1) lit. b) din citatul act normativ, reprezintă doar regula generală, ce nu exclude posibilitatea adoptării unor soluţii particulare, precum ar fi cele impuse de situaţia existentă într-o
zonă metropolitană unde aglomerările urbane nu se suprapun perfect pe limitele teritoriale ale unei unităţi administrativ-teritoriale şi unde serviciile publice, printre carc sc numără şi serviciul dc transport public dc persoane, se întrepătrund de o manieră ce nu permite o distincţie clară între transportul local şi transportul inter-localităţi.
De altfel, chiar dacă s-ar reţine că H.C.L. nr. 149/2008 sc abate dc la regula instituită prin Legea nr. 92/2007, acest fapt, prin el însăşi, nu poate conduce, în mod automat, la concluzia că raportul obligaţional, decurgând din prelungirea până în localitatea Lunca Cetăţuii a traseelor A27, A41 şi A44 şi din suprapunerea parţială a acestor trasee cu traseul atribuit reclamantelor, pe porţiunea cuprinsă între Rond CUG II şi localitatea Lunca Cetăţuii, aflată în componenţa Comunei Ciurea, s-a născut în mod direct şi imediat în urma adoptării actului administrativ contestat, şi că prin acest act s-a creat un raport direct şi nemijlocit între autoritatea deliberativă a municipiului Iaşi şi operatorii de transport în favoarea cărora s-au emis licenţele de traseu evocate, cu valabilitate până la data de 30 iunie 2008.
Din această perspectivă, Curtea a apreciat că H.C.L. nr. 149/2008 are doar valoarea juridică şi semnificaţia unei simple manifestări de intenţie, şi că doar actul juridic prin care această manifestare de voinţă s-a reunit cu manifestarea de voinţă exprimată de cca de a doua unitate admi-nistrativ-teritorială ce au dat naştere „Acordului de asociere”, este cel care a creat o situaţie juridică nouă, permiţând intrarea unei terţe persoane, în speţă a Regiei Autonome de Transport Public Iaşi, pe o porţiune din traseul atribuit reclamantelor, actul juridic ce a finalizat procedura de asociere fiind, în mod necontestat, Protocolul încheiat la data de 8 mai 2008 de către Comuna Ciurea şi R.A.T.P. Iaşi, ultimă persoană, care a dobândit astfel calitatea de operator dc transport public local pe relaţia Iaşi – Lunca Cetăţuii.
In atare condiţii, Curtea a considerat că hotărârea contestată nu poate fi considerată a fi actul administrativ prin carc drepturile legal recunoscute reclamantelor au fost vătămate, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, întrucât ea nu viza, direct sau indirect, modificarea sau stingerea drepturilor de exploatare recunoscute reclamantelor, prin liccnţelc ce le-au fost eliberate, în condiţiile legii, ci doar asocierea între două unităţi administrativ-teritoriale în vederea exploatării în viitor, în interes comun, a serviciului dc transport public local de persoane, serviciu asigurat, la acca vreme, de regia Autonomă de Transport Public Iaşi, care funcţionează ca persoană juridică de sine stătătoare şi la care Consiliul Local Iaşi, conform art. 36 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 215/ 2001, „exercită, în numele unităţii administrativ-teritoriale, doar drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute, în condiţiile legii”, ceea ce nu echivalează cu statutul dc „unitate subordonată”.
Curtea a apreciat că doar actul bilateral, ce a reunit voinţa a două unităţi administrativ-teritoriale, care potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, sunt, la nivel local, singurele persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu, titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din raporturile cu alte persoane juridice, poate fi considerat, în atare condiţii, ca fiind actul care a generat o situaţie juridică nouă, în raport cu reclamantele, şi aceea în mod indirect, ţinând cont de faptul că adevăratul act juridic, care a permis unui alt operator de transport decât cel licenţiat să execute curse regulate pe porţiunea de traseu cuprins între Rond CUG II şi Lunca Cetăţuii (blocuri) şi, implicit, să preia în folos propriu o parte din beneficiarii prestaţiei de transport, cu efecte economice nefavorabile pentru reclamante, este doar Protocolul pe care Comuna Ciurea şi R.A.T.P. Iaşi l-au încheiat, la data de 8 mai 2008, cu aplicabilitate de la data de 12 mai 2008.
în raport de Protocolul ce a dat finalitate acordului de asociere şi a stabilit condiţiile transpunerii în practică a acestuia, cu consecinţe vătămătoare indirecte pentru reclamante, H.C.L. nr. 149/2008 apare ca fiind doar unul din actele premergătoare asocierii, prin carc se manifestă acordul de principiu în vederea „înfiinţării Asociaţiei de dezvoltare intercomunitară”, act care, prin el însăşi, nu generează o situaţie juridică nouă şi nici un raport direct, obligaţional, cu reclamantele, caz în carc nu se poate angaja răspunderea autorităţii deliberative a municipiului Iaşi pentru efectele indirecte produse de asocierea celor două unităţi administrativ-teritoriale unor terţe persoane, în condiţiile în care elementele concrete ale exploatării unei părţi din traseul atribuit reclamantelor au fost convenite printr-un act juridic încheiat de persoane juridice ce nici măcar nu figurează ca părţi în prezenta cauză, considerente pentru care cererea de anulare a actului administrativ menţionat urmează a fi respinsă, ca nefondată.
în ceea ce priveşte cererea reclamantelor de a se obliga pârâtul la plata de daune materiale, reprezentând „contravaloarea prejudiciilor materiale înregistrate ca urmare a imposibilităţii de a-şi desfăşura activitatea pe traseul Iaşi – Lunca Cetăţuii – Ciurea, în perioada 12.05.2008 – 30.06.2008”, Curtea a constatat că nu se poate reţine că nu s-a dovedit că reclamantele au fost puse în „imposibilitate de a-şi desfăşură activitatea pe traseu”, întrucât din nici unul din actele juridice evocate nu rezultă că prin acestea s-a modificat sau s-a anulat vreunul din drepturile recunoscute reclamantelor prin licenţele ce le-au fost eliberate de Ministerul Transporturilor, prelungirea traseelor R.A.T.P. Iaşi neputând să conducă în realitate decât cel mult la atragerea unei părţi din persoanele care călătoreau pe această rută spre mijloacele dc transport public de persoane ale R.A.T.P. Iaşi, cu efecte negative în ceea ce priveşte rata de profitabilitate a serviciilor asigurate de către reclamante, fapt care nu echivalează însă cu o
împiedicare efectivă sau cu o îngrădire a dreptului acestora de a exploata traseul licenţiat.
Pe lângă aceste constatări, Curtea a reţinut că simpla manifestare de voinţă a pârâtului de a se asocia cu o altă unitate administrativ-teritorială, mai înainte ca această asociere să se fi perfectat, nu a dat naştere unei situaţii juridice noi şi nici nu a creat un raport direct şi nemijlocit între Consiliul Local Iaşi şi societăţile comerciale reclamante, din moment ce nici acordul de asociere, nici protocolul încheiat de Comuna Ciurea cu R.A.T.P. Iaşi, şi cu atât mai puţin H.C.L. nr. 149/31.03.2008, nu vizează, în mod direct, dreptul şi condiţiile de exploatare a traseului de către SC P.I. SRL şi SC P. SRL, efectele actului contestat fiind, în ceea ce le priveşte pe reclamante, unele indirecte, derivate în mod incidental din acordul de asociere, perfectat de persoane juridice ce nu au fost chemate în judecată, în condiţiile în care cererea de „introducere în cauză a municipiului Iaşi, prin Primar”, a fost făcută de reclamante abia la termenul din 29 septembrie 2009, deci la un an de la data înregistrării acţiunii, considerente pentru care şi acest capăt de cerere a fost respins odată cu respingerea şi a cererii dc obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate în cauză, precizările cuprinse în concluziile scrise aflate la dosar fond nefiind luate în considerare ca unele ce sunt formulate cu ignorarea dispoziţiilor art. 112 şi art. 132 din Codul de procedură civilă.
