Soluţionarea unei cereri de suspendare formulată în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 presupune ca judecata să se rezume la elemente de aparenţă, iar nu pe administrarea de probe care să combată înscrisurile din care rezultă respectarea condiţiilor legale pentru emiterea actului, atât în ce priveşte legitimitatea dreptului, cât şi urgenţa luării măsurii, din perspectiva unui caz bine justificat şi a iminenţei producerii unei pagube cu consecinţe ireversibile.
Secţia comercială şi de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 803 din 23 februarie 2011
Prin Sentința civilă nr. 2558 din 18.08.2010 pronunțată de Tribunalul Maramureș s-a respins cererea formulată de către reclamantul T.P. în contradictoriu cu pârâta Consiliul Local al Municipiului Sighetu Marmației.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Procedura suspendării vremelnice a executării unui act administrativ atacat în condițiile art. 7 din Legea nr.554/2004, până la pronunțarea instanței de fond, a fost instituită prin prevederile art. 14 din lege pentru a se conserva, în situații de maximă urgență și gravitate, drepturi de natură administrativă cu privire la care menținerea unor situații incerte, până când instanța se va pronunța legat de însuși fondul cauzei ori de o cerere de suspendare formulată în condițiile art. 15, ar produce lezări iremediabile.
Din caracterul de maximă excepție al acestei măsuri derivă și exigența extremă cu care se impune a fi analizată întrunirea cumulativă a celor două condiții permise pe care art. 14 le presupune pentru luarea unei asemenea măsuri, alături de condiția elementară a inițierii căii administrative de atac, astfel încât până la pronunțarea instanței sesizate în condițiile art. 8, asupra unei cereri similare de suspendare ar chiar asupra fondului cauzei, dreptul să fie conservat.
Raportat la prevederile legale susmenționate, nici măcar instanța sesizată cu o acțiune judiciară formulată în condițiile art. 8 nu va putea, soluționând cererea de suspendare formulată în condițiile art. 15, să antameze fondul cauzei, trebuind a se rezuma la elemente de aparență a dreptului și urgenței.
Cu atât mai mult, soluționarea unei cereri de suspendare formulată în condițiile art. 14 presupune ca judecata să se rezume la elemente de aparență, chiar de vădită aparență, atât în ce privește legitimitatea dreptului, cât și urgența luării măsurii, din perspectiva unui caz bine justificat și a iminenței producerii unei pagube cu consecințe ireversibile.
Practic, măsura se impune a fi luată pe un interval de maximum 60 zile, pentru că, dacă instanța nu este sesizată în acest interval cu acțiunea judiciară și, implicit, cu o cerere de suspendare, va opera suspendarea de drept prevăzut de art.14, alin.(1), teza finală.
Din acest considerent, intervenția instanței în condițiile art. 14 din lege trebuie să fie cu titlu de maximă excepție și să nu înfrângă nejustificat prezumția de legalitate consacrată în materie de acte administrative.
în cazul de față aparența de legalitate a hotărârii atacate este conturată prin indiciile ce există la dosar cu privire la respectarea prevederilor art. 40, art. 39, alin. (2), art. 39, alin.(3) din Legea nr.215/2001, fiind depuse la dosar: copia convocatorului ședinței extraordinare din data de 6.07.2010, ora 13, conținând ordinea de zi, dovada că proiectul a fost inițiat de către un număr de 10 consilieri, respectiv peste 1/3 din numărul total de consilieri, avizul Comisiei de specialitate și referatul compartimentului juridic cu privire la proiectul de hotărâre, precum și indicii de probă privind convocarea consilierilor pentru ședința extraordinară din data de 6.07.2010.
în raport de aceste indicii, reclamantul s-a rezumat la a aduce în fața instanței simple susțineri că s-ar fi făcut convocarea selectivă a consilierilor, fără a contesta însă, că pe listingul de apeluri de la numărul de serviciu al primăriei se află și numărul de telefon aparținând consilierilor ce fac parte din același partid cu reclamantul.
în aceste condiții, chiar dacă prin probe judiciare s-ar dovedi încălcarea unor prevederi ale Legii nr.215/2001 privind convocarea ședințelor de consiliu local și adoptarea de hotărâri ale consiliului local, în această etapă judiciară nu au fost reliefate elemente de vădită nelegalitate a hotărârii atacate care să întrunească condițiile cazului bine justificat în accepțiunea Legii nr.554/2004.
în ce privește cea de-a doua condiție, a prevenirii unei pagube iminente, reclamantul nu a convins instanța prin susținerile sale în ce măsură înlocuirea sa din consiliul de administrație îi aduce prejudicii materiale, previzibile și care n-ar putea fi, eventual, recuperate prin repunerea sa în funcție, ca urmare a admiterii pe fond a acțiunii sale, după cum nu a argumentat în ce mod s-ar ajunge la o perturbare gravă a funcționării spitalului, cât timp, Consiliul de administrație este un organism colectiv de conducere, a cărui activitate, în mod normal, nu depinde de o singură persoană sau de un singur partid, aceasta cu atât mai mult cu cât pârâta a susținut, iar reclamantul nu a infirmat, Consiliul de administrație al Spitalului municipal Sighetu Marmației în noua formulă și-a continuat în mod firesc activitatea, procedând chiar la alegerea în funcția de președinte a consilierului nou desemnat, ceea ce nu apare deloc ca o perturbare gravă a activității, care să compromită ireversibil asistența medicală în spital.
Pe cale de consecință, pentru toate aceste considerente, reținând că nu sunt îndeplinite condițiile prezumate de prevederile art.14 din Legea nr.554/2004, instanța a respins cererea reclamantului de suspendare a efectelor Hotărârii nr.51/6.07.2010 a Consiliului Local al municipiului Sighetu Marmației.
împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul T.P. solicitând în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (3) din C.proc.civ. raportat la dispozițiile art. 304 pct. 9 și art.3041din C.proc.civ. să se dispună: modificarea în tot a sentinței civile nr. 2558/18.08.2010 a Tribunalului Maramureș în sensul admiterii cererii reclamantului și suspendării executării hotărârii nr. 51 din 06.07.2010 emisă de Consiliul Local Sighetu-Marmației.
în motivarea recursului s-a arătat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
De asemenea, reclamantul recurent a îndeplinit procedura prealabilă înaintării la 08.07.2010 autorității emitente o cerere de revocare a actului contestat.
Adoptarea hotărârii atacate s-a realizat în mod abuziv cu încălcarea flagrantă a dispozițiilor Legii nr. 215/2001. în acest sens nu au fost respectate cerințele privind convocarea, organizarea și desfășurarea ședințelor. Din totalul consilierilor prezenți la data adoptării hotărârii nr. 51/2010 a fost omisă în mod intenționat convocarea și înștiințarea celor care fac parte dintr-un anumit partid politic.
Pe de altă parte, revocarea dintr-o calitate deținută anterior este condiționată de existența unor probe care să susțină eventualele încălcări sau abuzuri ale numitului T.P..
în cuprinsul hotărârii adoptate nu se regăsesc astfel de argumente astfel încât hotărârea este lipsită de temei legal.
De asemenea, actul administrativ contestat este de natură a afecta grav drepturile și interesele legitime fundamentale ale reclamantului în calitatea sa de consilier local.
Trebuie avute în vedere și recomandările Comitetului de Miniștri, în speță recomandarea nr. R (89) 8 din 13.09. referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.
La data de 27.10.2010 reclamantul recurent T.P. a depus la dosar precizări ale motivelor de recurs solicitând admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței civile nr. 2558/18.08.2010 a Tribunalului Maramureș in sensul admiterii cererii reclamantului și suspendării executării hotărârii nr. 51 din 06 iulie 2010 emisă de Consiliul local al municipiului Sighetu Marmației, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii în anularea actului administrativ având în vedere și următoarele motive :
Instanța de fond trebuia să omită și să nu procedeze în această procedură la analizarea, respectiv aparenta verificare a listingului de apeluri depus în probațiune în fața instanței de judecată de către reprezentantul intimatei și prin care s-a afirmat că procedura de convocare pentru data la care s-a stabilit ședința extraordinară s-ar fi realizat prin apelare pe telefoanele mobile ale consilierilor, cu atât mai mult cu cât nu avea cum să facă verificarea fiecărui număr de telefon în parte spre a stabili autenticitatea acestuia, apartenența politică a consilierilor convocați sau nu și de aici a concluziona că reclamantul-recurent ar fi fost convocat în mod legal pentru data la care a avut loc ședința de revocarea a sa din calitatea inițial atribuită.
Potrivit art. 46 alin. (2) din Legea nr.215/2001 hotărârile adoptate de către Consiliul local cu încălcarea prevederilor astfel cum s-a invocat prin acțiune de către reclamant sunt nule de drept. nulitatea putând fi constatată de instanța de contencios administrativ, acțiunea putând fi introdusă de orice persoană interesată.
Prin urmare și cererile subsecvente cum este cea de suspendare a executării actului administrativ atacat întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr.554/2004 este admisibilă, aceasta cu atât mai mult cu cât reclamantul este membru al Consiliului local al municipiului Sighetu Marmației, hotărârea atacată îl vizează în mod direct și respectiv implicit, iar interesul legitim invocat este atât privat, cât și public.
Soluționând o atare cerere instanța este chemată ca fără să antameze fondul cauzei privind anularea actului administrativ, să analizeze aparența de legalitate a acestuia și să se pronunțe prin prisma a celorlalte două condiții impuse de art. 14 asupra oportunității de suspendare a aplicării actului administrative.
Instanța de fond, urmare a celor sesizate și a dispozițiilor legale incidente în cauză trebuia doar să retină elemente de aparență atât în ce privește legitimitatea dreptului. cât și urgenta luării măsurii și nu să procedeze și să aprecieze în mod nelegal asupra îndeplinirii condițiilor prealabile a modalității de convocare și întrunire pentru organizarea și desfășurarea unei ședințe extraordinare a Consiliului local.
In speță solicită a aprecia că cerințele de admisibilitate a cererii de suspendare instituite de legiuitor prin dispozițiile legale amintite sunt îndeplinite. Indubitabil cererea reclamantului se circumscrie sferei cazurilor bine justificate întrucât se poate susține cu temei că actul administrativ unilateral emis de către pârâtă a fost deja pus în și chiar înainte ca instanța să se fi pronunțat în fond asupra acesteia. însă evident cu producerea de consecințe păgubitoare pentru cel care a înțeles a sesiza instanțele de judecată, prejudicii care decurg efectiv din privarea în mod nelegal de remunerația aferentă calității sale în care a fost desemnat. în atare situație ipoteza normei legale fiind îndeplinită.
De altfel afirmațiile reclamantului-recurent și în lipsa unor documente care să justifice o atare poziție de revocare dintr-o funcție și care să fi parvenit în acest sens din partea pârâtei și depus astfel la instanța de fond (referate de specialitate, procese-verbale etc.) se poate conchide că acestea (afirmațiile – n.n.) sunt în măsură să creeze o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate li actului administrativ contestat.
Prin revocarea reclamantului din funcția/calitatea în care cu o săptămână anterior fusese desemnat s-a adus și s-ar aduce indiscutabil atingere imaginii și prestigiului profesional al acestuia, în condițiile în care ulterior în soluționarea cererii sale de anulare a actului administrativ s-ar constata nelegalitatea acestuia, situație în care și repararea prejudiciilor create în plan moral va fi una dificilă.
Contrar susținerilor instanței de fond în această etapă judiciară s-au reliefat elemente de vădită nelegalitate a hotărârii atacate și care întrunesc condițiile prevăzute prin art. 14 din Legea nr.554/2004.
Nefondată este susținerea instanței de fond atunci când reține ca In această procedură judiciară întrucât pârâta ar fi afirmat, iar reclamantul nu a infirmat. consiliul în noua formulă și-ar fi continuat activitatea atâta timp cat atare dovezi nu se pot aduce și Tribunalul nu le poate verifica decât prin raportare la alte probe ceea ce este inadmisibil în soluționarea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ.
In cazul de față. perturbarea previzibila gravă a funcționării instituției spitalicești la care s-a făcut referire evident ar putea proveni din chiar punerea în aplicare a unor hotărâri așa cum este cazul în speță evident afectate de cauze de nulitate absolută/anulare ceea ce cu adevărat ar fi de natură să bulverseze funcționarea normală și asta în condițiile în care nici până in prezent nu au fost arătate sau aduse la cunoștința reclamantului argumente referitor la schimbarea sa după o săptămână de la alegeri în consiliul local, procedură la care s-a recurs ad-hoc, precipitată.
Apreciază reclamantul că suspendarea executării actului administrativ unilateral ar fi în deplin acord cu Recomandarea nr. R(89)8 adoptată la data de 13 septembrie de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, recomandarea consideră că este de dorit să fie asigurată persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie și că autoritățile administrative acționează in numeroase domenii. iar activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor.
Recomandarea a apreciat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, în anumite circumstanțe, cauza persoanelor un real prejudiciu ireparabil și pe care echitatea îi impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.
La nivel european. actul administrativ este privit ca orice măsură sau decizie de ordin individual luată în exercitarea puterii publice și de natură a produce efecte directe asupra drepturilor. libertăților sau intereselor persoanelor. în acest context, recomandarea anterior citată, pe deplin aplicabilă României membru al Consiliului Europei arată că instanțele chemate să decidă măsuri de protecție provizorie vor tine cont de ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, asemenea măsuri putând fi acordate mai ales atunci-când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat și când există un argument juridic aparent valabil față de nelegalitatea actului administrativ.
Tot astfel, s-a apreciat că pentru autoritatea publică, suspendarea actului administrativ nu are consecințe negative deoarece scopul urmărit nu este înlăturat ci eventual, doar amânat până la pronunțarea irevocabilă cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, motive pentru care suspendarea executării actului administrativ trebuie preferată.
Față de cele de mai sus, așa cum a solicitat și in fata instanței de fond, solicită a se constata că sunt îndeplinite condițiile speciale de admisibilitate ale cererii reclamantului de suspendare a executării actului administrativ (sesizarea autorității emitente cu o plângere prealabilă, un caz bine justificat și un prejudiciu iminent) în consecință a se dispune suspendarea executării Hotărârii nr. 51 din 06 iulie 2010 emisă de Consiliul local al municipiului Sighetu Marmațici până la pronunțarea unei hotărâri definitive și irevocabile asupra fondul cererii în anularea acestuia, pe care o anexează în copie prezentei.
Pârâtul intimat Consiliul Local al municipiului Sighetu Marmației reprezentat prin Primar a formulat întâmpinare pe care solicită instanței a o avea în vedere la dezbaterea cauzei, învederând faptul că se opune admiterii recursului formulat de către reclamant, solicitând menținerea dispozițiilor sentinței civile recurată, pe care o apreciază ca fiind legală și temeinică.
Asupra recursului declarat prin prisma dispozițiile art. 304, 3041C.proc.civ. Curtea constată următoarele:
Prin hotărârea nr. 51 din 06.07.2010 a Consiliului Local Sighetu- Marmației s-a dispus revocarea d-lui consilier local T.P., desemnat prin hotărârea nr. 47/2010 a Consiliului Local Sighetu- Marmației ca reprezentant al Consiliului Local al municipiului Sighetu- Marmației în cadrul Consiliului de administrație al Spitalului municipal Sighetu- Marmației.
Reclamantul recurent solicită în prezenta cauză suspendarea executării actului administrativ în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii în anularea actului administrativ.
în susținerea cererii sale, reclamantul invocă nerespectarea condițiilor privind convocarea, organizarea și desfășurarea ședințelor și neindicarea motivelor care au determinat revocarea sa din funcție.
Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția autenticității și veridicității, fiind el însușii titlu executoriu.
Principiul legalității actelor administrative presupune însă, atât ca autoritățile administrative să nu încalce legea, cât și ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.
Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecție adecvată împotriva arbitrariului.
Tocmai de aceea, suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind în realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorității emitente sau a instanței de judecată, pentru a asigura respectarea principiului legalității, fiind echitabil ca atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-și producă efectele asupra celor vizați.
în considerarea celor două principii incidente în materie – al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu – suspendarea executării constituie însă, o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege.
Analiza făcută de Tribunalul Maramureș cu privire la întrunirea condițiilor de admisibilitate a cererii, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 este judicioasă și reflectă o analiză temeinică a actelor și lucrărilor dosarului.
Aparența de legalitate a hotărârii contestate este conturată așa cum rezultă și din hotărârea de la fond prin „indiciile existente la dosar” cu privire la respectarea prevederilor art. 40, 39 alin. (2), 39 alin. (3) din Legea nr. 215/2001: copia convocatorului ședinței din 06.07.2010 conținând ordinea de zi, dovada inițierii proiectului de către un nr. de 10 consilieri, respectiv peste 1/3 din nr. total de consilieri, avizul comisiei de specialitate și referatul compartimentului juridic cu privire la proiectul de hotărâre, precum și indicii privind convocarea consilierilor pentru ședința extraordinară din 06.07.2010.
Este relevant în acest sens și faptul că pe listingul de apeluri de la nr. de serviciu al primăriei se află și numerele de telefon aparținând consilierilor colegi de partid cu reclamantul despre care acesta susține că nu au fost convocați.
Este corectă concluzia instanței de fond în sensul că nefiind reliefate elemente de vădită nelegalitate a hotărârii atacate, condiția cazului bine justificat așa cum este el definit în Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită. De asemenea, reclamantul recurent nu a produs probe care să dovedească în ce ar consta paguba iminentă de natură materială care să impună această măsură a suspendării actului administrativ.
Afirmația recurentului în sensul că lipsirea sa de renumerația aferentă calității de membru în Consiliul de administrație al spitalului îi creează un prejudiciu, nu corespunde realității în condițiile în care actualii membri ai consiliului de administrație al spitalului nu beneficiază de indemnizație, în condițiile art. 186 alin. (11) din Legea nr. 95/2006.
Față de aceste considerente, în baza art. 312 C.proc.civ. Curtea va respinge recursul declarat de reclamantul T.P., împotriva sentinței civile nr. 2558 din 18.08.2010, a Tribunalului Maramureș, pe care o va menține în întregime.
(Judecător Maria Hrudei)
